裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第634號判決
裁判日期：民國99年06月17日
裁判案由：違反道路交通管理處罰條例
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第634號99年6月3日辯論終結原告甲○○
3號5樓被告臺北市政府警察局代表人乙○○○○○○住同上訴訟代理人丁○○上列當事人間違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服臺北市政府中華民國99年3月4日府訴字第09970025100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：本案原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告前於民國（下同）92年1月23日向被告機關申請營業小客車駕駛人執業登記，經被告審查後，於同年1月29日同意核發營業小客車駕駛人執業登記證在案。被告為配合內政部警政署辦理計程車駕駛人執業登記證換發事宜，全面清查計程車駕駛人前科紀錄後，嗣經被告清查發現原告曾於80年間及82年1至3月間，基於概括之犯意，連續非法吸食安非他命，違反麻醉藥品管理條例，經臺灣士林地方法院於82年7月21日判決有期徒刑4月確定在案。依道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，原告不得辦理營業小客車駕駛人執業登記，被告乃以98年12月10日北市警交處計字第9812100001號處分書撤銷其計程車駕駛人執業登記，並命其於99年1月10日前繳回執業登記證，並於98年12月14日以北市警交字第09835785100號函寄送予原告，原告不服，於98年12月24日提起訴願，經訴願駁回原告之訴；原告遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原處分不當擴張解釋系爭規定：
⒈原告於82年間違反麻醉藥品管理條例經判決罪刑確定後，
立法院始於87年5月20日制定毒品危害防制條例，在制度設計上，對於犯施用毒品之罪者（包括施用第一、二級毒品者）應先送觀察勒戒，無繼續施用毒品傾向者，應為不起訴之處分，有繼續施用毒品之傾向者，則由檢察官聲請法院施以強制戒治，經戒治處所認無繼續戒治之必要，得報由檢察官聲請法院裁定停止戒治。
⒉原告所為非法吸食安非他命之犯行，如適用毒品危害防制
條例之規定，應先施予前述觀察勒戒等程序，如無繼續施用的傾向，則非如麻醉藥品管理條例之規定逕遭判處有期徒刑，二者制度設計即有明顯差異。被告逕將原告所犯麻醉藥品管理條例之罪，與犯毒品危害防治條例之罪劃上等號，遂認合於道路交通管理處罰條例第37條第1項（下稱系爭規定）「曾犯毒品危害防治之罪，經判決罪刑確定」為由，撤銷原告已獲得之執業登記，不當擴張解釋系爭規定之文義，原處分解釋法律自屬錯誤。
㈡原處分援引函釋錯誤致適用法令錯誤：
⒈內政部警政署函詢法務部者，乃系爭規定所稱「曾犯毒品
危害防制條例之罪，經判決罪刑確定」，是否包括「曾犯麻醉藥品管理條例之罪，經判決罪刑確定」，法務部90年
9月25日(90)法檢決字第034688號函釋對於此一關乎職業自由消極限制之重大問題略以：原麻醉藥品管理條例有關施用麻醉藥品之處罰亦納入毒品危害防治條例規範，故系爭規定應涵蓋曾犯麻醉藥品管理條例之罪云云。然該函釋在論理上欠缺理由，學者亦認麻醉禁品管理條例與毒品危害防制條例二者無承繼關係，不具同一性。
⒉又毒品危害防制條例係在87年5月20日制定，而88年4月
21日修正之系爭規定亦未對「曾犯毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定者」者有所限制，直至90年1月17日修正，系爭規定始增加對「曾犯毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定」之限制，是交通部94年7月19日交路字第0940007874號函釋，謂「惟就小客車駕駛人執業登記之消極資格限制，仍維持包括曾犯該罪經判決罪刑確定者，可見其限制執業登記之立法意旨並無改變」之結論，自不可能正確，內政部警政署96年12月12日警署交字第0960158257號函釋，既以前述謬誤的交通部94年7月19日交路字第0940007874號函釋為依據，自難期其正確。退步言之，縱被告認定系爭規定存有法律漏洞，基於法律保留原則，上開函釋以類推解釋或目的性擴張解釋填補系爭規定之漏洞，實已超越法律解釋之範疇，原處分及訴願決定以之作為詮釋系爭規定之依據，違背法律保留原則，而屬違法。
㈢原處分違背法律不溯及既往原則：
系爭規定係於90年1月17日增訂，其法律效果係自施行時向將來發生效力，且系爭規定未訂有回溯適用條款，自不得溯及既往。本件原告違反麻醉藥品管理條例係發生於00年，當時系爭規定並未對曾犯麻醉藥品管理條例經判決罪刑確定之人，限制其辨理計程車駕駛人執業登記，顯見原告固於82年間違反麻醉藥品管理條例經判決罪刑確定，惟非不得辦理計程車駕駛人執業登記。原處分撤銷原告計程車駕駛人執業登記，訴願決定遞以維持，均有違法律不溯及既往之原則，即屬適用法令錯誤，顯無以維持，應予撤銷。
㈣原告工作權應予保障：
⒈退步言，88年4月21日修正公布之道路交通管理處罰條例
第37條第1項，其規定之犯罪類型，均屬對人身造成重大威脅，且為侵略性之犯罪；然90年1月系爭規定增訂曾犯毒品危害防制條例之罪，核其犯罪型態，有製造、運輸、販賣、持有、吸食毒品等，而毒品亦有不同等級之區別，輕重自有不同，苟僅係吸食麻醉藥品，屬自傷行為，對他人尚不構成侵害，如因此剝奪原告駕駛計程車之執業登記，顯然違反比例原則及平等原則，侵犯憲法保障之工作權。
⒉原告並未因曾違反麻醉藥品管理條例，而對乘客安全或社
會治安發生侵害行為，尤無因利用駕駛計程車之機會而從事作姦犯科之行為。故原告從事計程車駕駛對乘客之安全已不具特別危險，依司法院釋字第584號解釋意旨：「……惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由，作為保障乘客安全、預防犯罪之方法，乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施，但究屬人民職業選擇自由之限制，自應隨營業小客車管理，犯罪預防制度之發展或其他制度之健全，就其他較小限制替代措施之建立，隨時檢討改進；且若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制，俾於維護公共福祉之範圍內，更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨。」即應解除原告駕駛小客車執業之限制，以維護原告職業選擇自由權益等情；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠按90年1月17日修正之道路交通管理處罰條例第37條第1項
規定（自90年6月1日起施行）：「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第184條、第185條、第221條至第229條、兒童及少年性交易防制條例第24條至第27條、槍砲彈藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定者，或曾依檢肅流氓條例裁定應為交付感訓確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記。」次按原告申請時之「營業小客車駕駛人執業登記管理辦法」（現修正名稱為：「計程車駕駛人執業登記管理辦法」）第5條及第12條規定：「汽車駕駛人申領執業登記證，應具備下列各款條件：一、持有職業駕駛執照者。二、無本條例第37條第1項情事之一者。」「營業小客車駕駛人自領得執業登記證之翌年起，應於每年出生日期前後1個月內檢同國民身分證及職業駕駛執照，送原發證警察機關查驗。」，按原告於92年1月23日申辦執業登記，經被告所屬交通警察大隊審查發現，原告於80年間及82年1至3月間曾因吸食安非他命觸犯麻醉藥品管理條例並經判處罪刑確定在案之前科紀錄，惟當時之道路交通管理處罰條例第37條第1項，並無因曾犯麻醉藥品管理條例經判決罪刑確定，而不得辦理營業小客車（計程車）駕駛人執業登記之規定，是以被告乃依當時「營業小客車駕駛人執業登記管理辦法」之規定准予辦理，並發給執業登記證，合先敘明。
㈡次查被告於95年7月間建構「計程車駕駛人管理資訊系統」
並配合內政部警政署辦理新式執業登記證換發作業，針對臺北市持有執業登記證全面清查計程車駕駛人前科紀錄，清查發現原告於80年間及82年1至3月間曾犯麻醉藥品管理條例經判決罪刑確定，復依交通部94年7月19日交路字第0940007874號函釋略以：「本案民眾於80年間所違反麻醉藥品管理條例之罪，於毒品危害防制條例仍納入維持刑罰規定，自不因法規名稱變更而受影響，仍因與道路交通管理處罰條例第37條規定之消極資格不符，不得辦理營業小客車駕駛人執業登記。」之規定，及法務部90年9月25日（90）法檢決字第034688號函釋略以：「原『麻醉藥品管理條例』有關施用麻醉藥品之處罰亦納入『毒品危害防制條例』規範，故道路交通管理處罰條例第37條第1項所稱曾犯『毒品危害防制條例』之罪應涵蓋原『麻醉藥品管理條例』之罪。」等規定，審認原告符合道路交通管理處罰條例第37條第1項不得辦理計程車駕駛人執業登記之要件，致原於92年1月29日核准原告之計程車駕駛人執業登記申請之處分，為違法之行政處分。
被告爰依行政程序法第117條之規定，依職權撤銷原告之計程車駕駛人執業登記證，於98年12月10日以北市警交處計字第9812100001號「違反計程車駕駛人執業登記案件處分書」完成處分在案，並於98年12月14日以北市警交字第09835785
100號函寄送予原告。㈢按司法院大法官會議第584號解釋略以：「道路交通管理處
罰條例第37條第1項規定，乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，與首開憲法意旨相符，於憲法第23條之規定，尚無抵觸。惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由，作為保障乘客安全、預防犯罪之方法，乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施。
」次按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列情形之一者，不得撤銷：
一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」基此，本案所欲維護之公共利益大於原告之信賴利益，而無行政程序法第11
7條但書所定不得撤銷事由之適用。從而，被告所為處分，揆諸首揭規定，並無不合，應予維持。
㈣綜上論結，本案原告為被告以曾因違反麻醉藥品管理條例為
法院判處有期徒刑罪刑確定在案，依道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，不得辦理計程車駕駛人執業登記證為由，撤銷原告之計程車駕駛人執業登記，係基於公益考量，且事屬合法及符合程序並無任何違法或不當之情事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按：㈠本案說理架構之建立：
本案之實體爭點分別涉及法律保留原則、法律優先原則與時際法議題，而原處分必須通過以上三項法理之檢驗，其合法性才得以確立。本院爰循「時際法」（與法律是否有溯及既往有關）、「法律保留原則」（與法律解釋有關）及「法律優先原則」（與「信賴保護原則」有關）之順序，為本案勝負判斷之說明。
㈡本案所涉及之時際法議題說明。
⒈時際法的意涵：
⑴按從法學方法論之觀點言之，眾多各別之法規範（包括
實證法與法理原則）會「上下服從、彼此協調」而形成一個法律之網，將法規範所欲介入之社會生活事實全部涵蓋在這個體系之網下。法之規範體系由此建立，各別之實證法都需與此體系相容，實證法之解釋在確保體系之相容性。另外當實證法有所缺漏，或彼此碰撞或規範過度形成體系違反，以致造成法律漏洞時，則由執法者進行漏洞之填補。
⑵然而從時間進行的動態觀點觀察，立即會發現，時間橫
斷面下之靜態規範體系將隨著時間經過，不斷因為有新法規範的加入，與舊法規範的退出，而改變其規範體系的面貌。如把時間順序想成直線，則時間軸上每一時點的規範體系面貌都有不同。
⑶而待規範的社會生活事實，若與不同時點之法規範產生
連繫，則究竟應該用那個時點規範體系之實證法來作其規範準據，正是「時際法」打算處理的議題。其決定標準簡單抽象說來，不外是「法安定性」與「法進步性」之權衡，若重視「法安定性」，自然會導出其下位原則「信賴保護原則」在個案事實之適用，若重視「法進步性」，則會將現有法規範賦予其溯及之效力，使其有規制過去已發生社會生活事實之作用。
⑷固然時際法議題中法規範之溯及或延後生效，基本上要
尊重立法者之決定，但立法者之權限仍須受憲法基本價值之節制，另外鑒於「安定環境對自由選擇效率」之重要性（依經濟學理，個人之決擇最符合個人之利益，而只要在制度上能克服外部性議題，個人最佳利益之加總，也是社會最大利益之所在。然而理性選擇之有效性正建立於固定之外在社會環境基礎下，而法制架構正是最重要的社會環境基礎，這種基礎如果處於不安定之狀態，個人就無法有效評估決策後果，最佳決策即難以成形），因此在大部分之實證事例中，都強調「法安定性」價值之貫徹，只有在規範變遷方向已可被合理預測之實證社會條件下，「法進步性」之價值才有被接受之可能，這也是為何「法律溯及既往」在實證上極為少見之實證背景。
⒉在時際法理論基礎下，本案之爭點內容依時間順序為以下之呈現。
⑴原告在82年間因犯違反麻醉藥品管理條例之刑事犯罪，經刑事法院判處罪刑確定。
⑵道路交通管理處罰條例第37條第1項於90年1月17日修
正為：「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第184條、第185條、第221條至第
229條、兒童及少年性交易防制條例第24條至第27條、槍砲彈藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定者，...不准辦理營業小客車駕駛人執業登記」。
⑶原告於92年1月23日向被告申請營業小客車駕駛人執業登記。
⒊在上開事實基礎下，本案之首要爭點即是：「90年1月17
日修正之道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，是否為被告處理原告上開申請所應依循之實體法準據」。對此或謂：「上開法規範自修正通過後，才發生規範效力，因此對原告於82年經判處罪刑之歷史事實，不得溯及適用，因此不需考量原告是否符合該法規範所定『犯毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定』之許可執業登記消極要件」，但本院對此則採不同之意見，認為本案仍有上開法規範之適用。茲說明理由如下：
⑴上開法規範乃是針對申請主體是否許可其從事計程車執
業活動所為之審查準據，審查內容是申請人申請時點所應具備之資格，而這些資格當然會與過去與其聯結之歷史事實有關，不過審查本身卻應該要以申請時點有效實施之法律為準據法。其道理也很簡單，計程車執業活動之所以需要審查，正是在考量申請人駕駛計程車是否會對社會治安造成威脅，而這個考量當然要以申請時點之社會共識（表現在當期法規範之構成要件中）為準，即使這些社會共識曾經變遷，使原先具有資格者在後來實際申請時又變的不具資格，但對申請人而言，申請以前大體上並無時間及金錢之投入（即使有投入也是低度之投入），無投入成本存在（或投入成本甚低），許可與否自應尊重當時已存在之社會共識。
⑵而以上情況實與通案審查後，法規範事後對資格門檻有
改變之情形，在後者之情形，已通過資格審查者，即會有極高之可能性投入成本購車為執業活動，若事後再以新制定的資格門檻剝奪其已取得許可之計程車執業執照，對其生活規劃將構成極大之妨害，此時才有貫徹「法律不溯及既往」規範價值之必要。
⒋是以本案中90年1月17日修正之道路交通管理處罰條例第
37條第1項規定，得為據為判斷原告於申請辦理「營業小客車駕駛人執業登記」時，被告應否准許之實體準據法。
㈢在法律解釋之層次，90年1月17日修正之道路交通管理處罰
條例第37條第1項所定之「毒品危害防制條例之罪」，是否包括原告於82年間所觸犯之「麻醉藥品管理處罰條例」之吸用化學合成麻醉藥品（安非他命）罪」。
⒈從實證之觀點言之，「毒品危害防制條例」與「麻醉藥品
管理處罰條例」，針對化學合成麻醉藥品安非他命吸用犯罪行為之刑罰處遇，二種法規範實有前後相繼之關係（意指吸食安非他命者，如果不用「毒品危害防制條例」處罰，即會用「麻醉藥品管理處罰條例」處罰，二者必有其一，而且選擇適用那一法規範，基本是以吸食之時間為準）。這樣實證的觀點，很難用形式化之法律文字邏輯予以否認。
⒉對此原告雖謂：「二種法規範名稱不同，因此不能擴張解
釋」云云，或稱：「二者之規範效力不具有同一性」云云，但本院認為這樣的詮釋過於形式化，而沒有說服力。至於本院97年度訴字第2299號判決所持之法律見解，基本上還是由「法律優先原則」之觀點立論，強調「以上規定過份限制人民職業自由」之不合理，而與法律保留原則下之法律解釋議題無太大之關連。而該判決理由中所稱：「『毒品危害防制條例』與『麻醉藥品管理處罰條例』對吸食安非他命之刑事處遇手段有差異，道路交通管理處罰條例第37條第1項所定之『毒品危害防制條例之罪』，不包括觸犯『麻醉藥品管理處罰條例』之犯罪」一節，本院仍認此等論點過於形式化，而不足採。
⒊因此本院認為依上開準據法規範，原告早在92年1月23日
向被告申請營業小客車駕駛人執業登記時，被告即應予以否准。其當時作成違法行政處分，事後原則上自得予以撤銷。
㈣法律優先原則在本案中之適用可能性。
⒈對此原告係主張：「即使被告依上開實體準據規範，得對
原告作成撤銷原許可執業登記之處分（即本案之程序標的），但因為該實體準據規範對人民之職業自由構成太大之限制，與司法院釋字第584號解釋所揭示「職業自由」基本人權保障之意旨有違，違反上位規範，基於法律優先原則而不生效力」等情。
⒉而本院認為姑且不論上開憲法「基本權保障」之論點，單
由授益處分之撤銷，需受行政程序法第117條第2款所定「信賴保護」之限制，而針對本案而言，特別需要考量以下情事，但被告均未予考量，則其原處分即有違法，應將全案發回被告，重為事實調查再為適法之處分。
⑴由於本案上開準據法文字不夠精準，以致被告在92年1
月間審查原告之申請時，仍然作成發給原告「計程車執業登記證」之許可處分，相隔6年以後才於98年12月10日作成撤銷原許可處分。這對原告而言，其已投入購車或租車成本，以從事計程車營業活動，故在本案中有信賴基礎存在，原告亦有對應之信賴表現，並有信賴利益存在，且依現有證據資料顯示，本案也無信賴不值得保護之情形。
⑵而原告此等信賴，如與公益相權衡，上開準據法所欲保
護之公益不外是保障乘客安全，預防犯罪。而有吸食安非他命之前科者，固然對道路駕駛安全有危害，亦有較高之犯罪可能，不過吸食安非他命行為並非不可戒除，若無繼續吸食，隨著時間經過，其成癮性越來越低，危害也越來越小。司法院釋字第584號解釋意旨亦表明：
「...惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由，作為保障乘客安全、預防犯罪之方法，乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施，但究屬人民職業選擇自由之限制，自應隨營業小客車管理，犯罪預防制度之發展或其他制度之健全，就其他較小限制替代措施之建立，隨時檢討改進；且若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制，俾於維護公共福祉之範圍內，更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨。」等法律見解，從以上之法律見解，足知本案前開準據規範沒有「針對不同成癮毒品性之成癮性，與申請時點與吸食毒品時間之距離」為規範，已有過度限制職業自由之嫌，何況在核發營業登記證時間經過6年以後，若原告沒有再犯吸食安非他命或其他毒品之犯罪，卻以相隔近16年以前之犯罪紀錄，來撤銷原告之執業執照，限制其職業自由，其在公益與原告信賴間之取捨權衡，是否得謂「本案中公益一定大於原告之信賴利益」，亦有再為事實調查之必要。
㈤總結以上所述，被告以本案程序標的之行政處分，用以撤銷
原先對原告作成之許可執業處分，其法律見解尚有違誤，訴願決定不予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國99年6月17日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官林育如法官帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年6月17日
書記官陳可欣