裁判字號：最高行政法院99年判字第407號判決
裁判日期：民國99年04月23日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院判決
99年度判字第407號上訴人甲○○訴訟代理人 陳文億 律師被上訴人桃園縣政府代表人乙○○上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國97年5月8日臺北高等行政法院96年度訴字第2532號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人之被繼承人 李阿癸 所有坐落桃園縣○○鄉○○段田寮小段527-4（自527-1地號分割）、553地號等2筆土地為交通部民用航空局辦理「桃園國際機場後期」工程用地需要，奉行政院民國（下同）63年11月18日台內地字第610797號函核准徵收，交由臺灣省政府以63年11月19日府民地丁字第124096號函轉被上訴人，被上訴人以63年12月18日桃府場執組（用）字第106308號公告徵收。另同段同小段527-1、535、61
3、613-4、613-5（自613-3地號分割）、828-3（自828地號分割）、828-5（自828-1地號分割）、843、844、872、959-1、960-1（自960地號分割）、960-2（自960地號分割）、961-1（自961地號分割）地號等14筆土地則為交通部民用航空局辦理「桃園國際機場勤務道」工程用地需要，奉行政院64年2月17日台內地字第624789號函核准徵收，交由臺灣省政府以64年2月22日府民地丁字第17688號函轉被上訴人，被上訴人以64年3月14日桃府場執組（用）字第020275號公告徵收。嗣土地所有權人李阿癸應領之徵收補償費經被上訴人依土地法第237條規定提存臺灣桃園地方法院提存所（下稱桃院提存所），而經桃院提存所64年4月18日（提存字號64年度存字第599號，包括：「桃園國際機場後期」工程用地之上開2筆土地）及64年6月25日（提存字號64年度存字第818號，包括：「桃園國際機場勤務道」工程用地之上開14筆土地）准予提存。其後上訴人於95年3月（未具日期）委請陳文億律師向被上訴人發函，主張系爭16筆土地之公告徵收失其效力，請求發還系爭16筆土地。因其中桃園縣○○鄉○○段田寮小段527-4（自527-1地號分割）、553地號及訴外同段同小段517、518、817、855地號共6筆土地之徵收補償費（提存字號64年度存字第599號），業經被上訴人取回提存並由李阿癸之繼承人即上訴人及 張李睢 等14人於87、88年間全數領訖在案；另同段同小段828-3地號等14筆土地因於64年6月25日即已提存桃院提存所（提存字號64年度存字第818號），被上訴人為查明當年辦理徵收補償費之提存情形，乃函請桃院提存所提供該案之提存相關資料，惟據桃院提存所95年4月10日桃院木（64）存字第818號函復：「本院64年存字第818號案卷，已逾保存期限，業經銷燬，故無法提供本案提存相關資料，．．」；被上訴人遂將系爭土地補償費業於64年間辦理提存且因提存10年未領已沒入國庫之情形，以95年5月19日府地權字第0950141004號函復上訴人。上訴人不服，提起訴願，案經內政部95年11月7日台內訴字第0950153616號訴願決定以被上訴人應於受理其申請書後，依土地徵收條例及其施行細則規定，查明發給補償費之情形，並研擬徵收是否失效之意見，報內政部核定後，始得據以函復，被上訴人逕予函復上訴人，處理程序自有違誤等由，爰予撤銷，並命另為適法之處理。被上訴人即依上開訴願決定意旨，查明發給補償費之情形，並研擬徵收是否失效之意見函報內政部，經內政部報經行政院96年3月20日院授內地字第0960044388號函示：「．．．應無徵收失效．．．」，被上訴人乃將行政院上開函，以96年3月27日府地權字第0960093902號函（下稱系爭函；上訴人以之為原處分）復上訴人。上訴人不服，向內政部提起訴願，內政部認本案應係上訴人對行政院上開函之核定不服，遂將之移轉行政院審議，經行政院96年6月29日院臺訴字第0960086355號訴願決定：「訴願不受理。」上訴人仍不服，乃提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人訴願之對象係被上訴人於96年3月27日作成之系爭函，而非行政院96年3月20日院授內地字第0960044388號函。行政院之書函雖僅屬將其意見，以上級機關地位轉達予被上訴人，然經被上訴人作為拒絕上訴人請求補辦徵收之理由，殊非單純觀念通知。故訴願決定不受理上訴人之訴願，顯有不合。且依訴願法第4條規定，不服縣市政府之行政處分，其管轄權係內政部，應由內政部審查決定，竟由行政院受理決定，亦違反管轄權規定。㈡縱認上開行政院之書函僅為觀念通知，非屬行政處分，然上訴人先後兩次主張徵收失效，請求補辦徵收補發補償費，或發還土地之訴願，仍為被上訴人擱置，迄未解決。此種不作為之情形，依行政訴訟法第5條規定意旨，人民因地方機關對其依法申請之案件，在法令所定之期間內，應作為而不作為經訴願程序後，得向高等行政法院請求該機關應為行政處分之訴訟，以資救濟。㈢徵收土地應發之補償費，依土地法第227條規定須通知所有權人，此項通知依土地法施行細則（應為土地法施行法）第56條規定，須依據土地登記簿所載之姓名住所以書面為之。如未能依土地法第233條規定，於通知15日內發清補償費，徵收即歸失效。且徵收土地之補償費，如所有權人原登記之住所有變更致無法送達時，依提存法施行細則第12條規定，亦應由提存機關查明新住址，如未照此辦理，提存即不合法，不生清償效力。查本件被上訴人辦理徵收時，未依土地登記簿上所載所有權人李阿癸之住址合法送達，且辦理提存時，提存書上之地址亦與桃園縣土地徵收清冊及桃園縣土地登記謄本不一致，其提存顯不合法，不生清償效力，其所為徵收顯已失其效力等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分（系爭函），並命被上訴人應對上訴人所徵收而失效之系爭土地重辦徵收發放補償費。
三、被上訴人則以：㈠系爭16筆土地於63年、64年間奉准徵收時依土地登記簿所載住址分別為「臺北州海山郡三峽庄三峽字公館尾38番地」及「臺北市○○街」，被上訴人依上開登記簿住址辦理通知無法送達，遂依土地法第237條規定將前開未能通知送達之資料送請桃院提存所辦理提存，依法並無違誤。㈡查「桃園國際機場後期」及「桃園國際機場勤務道」2案工程徵收之補償地價及其他補償費，需用土地人交通部民用航空局均於規定期限內撥交被上訴人指定之臺灣土地銀行桃園分行徵收補償專戶內，被上訴人亦於公告期滿15日內通知土地所有權人領取補償費，惟因年代久遠，相關之通知函文均已逾檔案保存期限業已銷毀，僅存被上訴人64年4月25日桃府場執組（用）字第021651號函（即桃園國際機場勤務道第1次發價通知）可稽。土地所有權人李阿癸應領之徵收補償費實因住址不明通知不到無法領取，被上訴人遂將補償費連同通知相關證件一併送交桃院提存所辦理提存，並經其准予提存，徵收之效力已告確定，參照司法院院字第2704號解釋意旨，系爭土地之徵收核准案應無徵收失效之情事。又本案之徵收補償費自被上訴人提存法院至歸屬國庫前之10年內，均處於隨時得提領之狀態，上訴人主張被上訴人應重辦徵收、發放補償費或發還土地，顯然與法有違。㈢系爭函僅為事實之陳述，並非行政處分；且被上訴人亦非系爭土地徵收是否失效之核定機關，上訴人提起訴訟顯然有誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於訴之聲明第1項「訴願決定及原處分（指系爭函）均撤銷。」部分：查上訴人於95年3月（未具日期）委請陳文億律師向被上訴人發函，略以：系爭16筆土地之公告徵收因本人及繼承人未受合法通知未能於公告後15日領取補償費而失其效力，請求發還系爭16筆土地等語。觀諸系爭函之內容「主旨：台端為交通部辦理『桃園國際機場後期工程』及『桃園國際機場勤務道及零星工程』等2案被繼承人李阿癸所有坐○○○鄉○○段田寮小段527-4地號等2筆土地及同段同小段823-3地號等14筆土地未合法通知發放補償費，請求確認徵收失效一案，案經內政部土地徵收審議委員會第161次會議決議：『應無徵收失效』，請查照。說明：一、依行政院96年3月20日院授內地字第0960044388號函辦理。二、隨文檢附行政院前揭函文影本乙份供參。」僅係告知上訴人有關行政院對被上訴人就系爭16筆土地是否徵收失效之呈報所為「96年3月20日院授內地字第0960044388號函」復，說明經內政部土地徵收審議委員會第161次會議討論、決議，結論為系爭16筆土地應無徵收失效情事。核系爭函之性質，係屬事實之敘述、理由之說明，自非對於上訴人新作成處分，對上訴人之權利並不發生具體之法律上效果，並非有法效性之意思表示，其非屬行政處分甚明。而「行政院96年3月20日院授內地字第0960044388號函」之內容，主旨：「陳文億律師代理甲○○先生為交通部辦理『桃園國際機場後期』及『桃園國際機場勤務道及零星工程』等2案，徵收其被繼承人所有坐落貴縣○○鄉○○段田寮小段527-4地號等2筆土地及同段同小段823-3地號等14筆土地，未合法通知發放補償費，請求確認徵收失效乙案，請查照並轉知申請人。」說明：「．．．二、案經內政部土地徵收審議委員會第161次會議決議『應無徵收失效』，其決議理由．．．」告知被上訴人經內政部土地徵收審議委員會第161次會議決議，結論為系爭16筆土地應無徵收失效情事，並請被上訴人轉知上訴人，其性質為事實之敘述、理由之說明，亦非屬行政處分。本件訴願決定固以「行政院96年3月20日院授內地字第0960044388號函」為上訴人提起訴願之對象，惟其以「行政院96年3月20日院授內地字第0960044388號函」非行政處分而為訴願不受理之結論並無不合，且系爭函依照「行政院96年3月20日院授內地字第0960044388號函」內容轉知上訴人，系爭函之內容與「行政院96年3月20日院授內地字第0960044388號函」內容並無異。上訴人復對於訴願決定及系爭函提起撤銷訴訟，自非合法，原應以裁定駁回，惟以程序上更慎重之判決程序駁回該部分之訴。㈡關於訴之聲明第2項「被上訴人應對上訴人所徵收而失效之系爭土地重辦徵收發放補償費。」部分：⒈上訴人之被繼承人李阿癸所有坐落桃園縣○○鄉○○段田寮小段527-4（自527-1地號分割）、553地號等2筆土地為交通部民用航空局辦理「桃園國際機場後期」工程用地需要，奉行政院63年11月18日台內地字第610797號函核准徵收，交由臺灣省政府以63年11月19日府民地丁字第124096號函轉被上訴人，被上訴人以63年12月18日桃府場執組（用）字第106308號公告徵收。另同段同小段527-1、535、613、613-4、613-5（自613-3地號分割）、828-3（自828地號分割）、828-5（自828-1地號分割）、843、844、872、959-1、960-1（自960地號分割）、960-2（自960地號分割）、961-1（自961地號分割）地號等14筆土地則為交通部民用航空局辦理「桃園國際機場勤務道」工程用地需要，奉行政院64年2月17日台內地字第624789號函核准徵收，交由臺灣省政府以64年2月22日府民地丁字第17688號函轉被上訴人，被上訴人以64年3月14日桃府場執組（用）字第020275號公告徵收。土地所有權人李阿癸應領之徵收補償費因通知不到無法領取，業經被上訴人依土地法第237條規定提存桃院提存所，並經桃院提存所64年4月18日（提存字號64年度存字第599號，包括：「桃園國際機場後期」工程用地之上開2筆土地）及64年6月25日（提存字號64年度存字第818號，包括：「桃園國際機場勤務道」工程用地之上開14筆土地）准予提存，以上事實有土地登記簿謄本、行政院63年11月18日台內地字第610797號函及64年2月17日台內地字第624789號函、臺灣省政府63年11月19日府民地丁字第124096號函及64年2月22日府民地丁字第17688號函、被上訴人63年12月18日桃府場執組（用）字第106308號及64年3月14日桃府場執組（用）字第020275號公告徵收可稽，堪認屬實。⒉按現行有效之土地徵收條例係於89年2月2日公布施行，在此之前關於土地徵收之依據、程序、補償等，悉依土地法為主要之法源依據。本件徵收處分分別為行政院以63年11月18日台內地字第610797號函及64年2月17日台內地字第624789號函所作成，故關於本件徵收處分之爭議自應以當時有效之土地法為依歸。本件徵收當時有效之土地法第227條第1項規定：「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。」第236條規定：「（第1項）徵收土地，應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」第237條規定：「市縣地政機關交付補償地價及補償費遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」由此可知，行政院或臺灣省政府為核准徵收之機關，被上訴人為補償費之發給機關。⒊經查，本件徵收處分係行政院分別以63年11月18日台內地字第610797號函及64年2月17日台內地字第624789號函所作成，並經被上訴人分別以63年12月18日桃府場執組（用）字第106308號及64年3月14日桃府場執組（用）字第020275號公告徵收並將補償費提存於桃院提存所。是以，本件徵收處分依法已具有形式上存續力。上訴人固主張徵收失效，惟自徵收處分公告後，迄未提起行政訴訟請求救濟並獲勝訴判決得以阻斷徵收處分之存續力，此為上訴人所不爭。況被上訴人為補償費之發給機關，並非核准辦理徵收之機關。從而，本件徵收處分既仍具有存續力，被上訴人亦非辦理徵收系爭土地之權責機關，上訴人對於被上訴人自無請求作成重辦徵收系爭土地之公法上請求權存在，此部分之訴為無理由。至上訴人訴請被上訴人因重辦徵收而發放補償費，其訴請被上訴人重辦徵收既無理由，進而請求發放重辦徵收之補償費部分即失所附麗，亦為無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠撤銷訴訟部分：「按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，為土地法第233條前段所規定。需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力，亦經司法院釋字第110號㈡解釋在案。又依民國89年2月2日制定公布之土地徵收條例第20條第3項前段規定：『需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。』細繹上開『徵收土地核准案失效』之法律性質，類同附解除條件之行政行為，於該失效之基礎事實（需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣）成就時，當然發生該徵收案從此失其效力之法律效果，從而原核准徵收機關所為函復不生徵收失效情事，僅屬說明徵收是否失效之意見而已，並非行政處分。」業經本院92年8月份庭長法官聯席會議決議在案。本件上訴人主張其係不服被上訴人系爭函而循序提起訴願及撤銷訴訟，查系爭函載以「主旨：台端為交通部辦理『桃園國際機場後期工程』及『桃園國際機場勤務道及零星工程』等2案被繼承人李阿癸所有坐○○○鄉○○段田寮小段527-4地號等2筆土地及同段同小段823-3地號等14筆土地未合法通知發放補償費，請求確認徵收失效一案，案經內政部土地徵收審議委員會第161次會議決議：『應無徵收失效』，請查照。說明：一、依行政院96年3月20日院授內地字第0960044388號函辦理。二、隨文檢附行政院前揭函文影本乙份供參。」等語，僅係將行政院96年3月20日院授內地字第0960044388號函之意見（說明系爭土地徵收案是否失效之意見）轉知上訴人，核其內容，不過重申行政院意見之觀念通知，參諸上開本院92年8月份庭長法官聯席會議決議意旨，其非行政處分，上訴人原不得對之提起行政爭訟訴請撤銷，故原審以系爭函非行政處分，上訴人對之提起撤銷訴訟，於法不合，而駁回其訴，核無違誤。再者，上訴人對於系爭土地之徵收是否失效有爭議，亦得依行政訴訟法第6條規定提起確認法律關係存在或不存在訴訟為救濟（上訴人於原審法院97年3月26日準備程序期日陳稱其不另提確認訴訟），尚無從因此而謂被上訴人系爭函係屬行政處分。㈡上訴人請求被上訴人對系爭土地重辦徵收及發放補償費部分：查原審業就土地徵收條例施行前關於土地徵收處分之爭議，應適用徵收當時有效之土地法等規定，而依徵收當時有效之土地法第227條第1項、第236條及第237條規定可知，行政院或臺灣省政府為核准徵收之機關，被上訴人為補償費之發給機關，系爭土地係經行政院核准徵收，並經被上訴人公告徵收及將補償費提存於桃院提存所，上訴人固主張徵收失效，惟自徵收處分公告後，迄未提起行政訴訟請求救濟並獲勝訴判決得以阻斷徵收處分之存續力，況被上訴人為補償費之發給機關，並非核准辦理徵收之機關，上訴人並無對於被上訴人請求作成重辦徵收系爭土地之公法上請求權存在，故其訴請被上訴人重辦徵收並無理由，進而請求發放重辦徵收之補償費部分即失所附麗，亦為無理由等情，已於判決理由內詳為論述。本件上訴人猶執詞主張被上訴人對其聲請重辦徵收，迄未作准否決定，被上訴人並非單純發放補償費之機關，不能因其需層報中央主管機關核准，即否定其為徵收機關云云，委不足採。另本件徵收當時有效之土地法第217條係就殘餘地一併徵收之規定，同法第219條乃原土地所有權人之買回權規定，同法施行法第52條則係需用土地人依土地法第224條申請徵收土地之聲請書、圖（說）規定，核與本件情形均屬有別，從而上訴人主張原判決認其對被上訴人無公法上請求重辦徵收之權利，有違土地法第217條、第219條及其施行法第52條規定云云，亦無可採。㈢綜上所述，本件上訴人指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年4月23日
最高行政法院第四庭
審判長法官劉鑫楨
法官劉介中法官林文舟法官曹瑞卿法官陳鴻斌以上正本證明與原本無異中華民國99年4月23日
書記官吳玫瑩