裁判字號：最高行政法院98年判字第814號判決
裁判日期：民國98年07月23日
裁判案由：更正土地登記
最高行政法院判決
98年度判字第814號上訴人甲○○訴訟代理人 黃銀河 律師
蕭嘉甫 律師被上訴人臺北縣金山鄉公所代表人乙○○訴訟代理人 蔡志雄 律師
參加人臺北縣汐止地政事務所代表人丙○○上列當事人間更正土地登記事件，上訴人對於中華民國96年6月28日臺北高等行政法院95年度訴字第1589號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、原審原告 張財 （於本件未提起上訴）為坐落臺北縣○○鄉○○○段南勢湖小段201-1地號土地、526-1地號土地之所有人，其於民國（下同）72年8月就526-1地號土地簽具同意書，載明：「願意無償捐獻所需土地供道路拓寬路基使用」等語。上訴人為坐落同小段523地號土地（下稱523地號土地）之所有人。臺北縣政府以75年9月24日75北府地一字第297621號函（下稱臺北縣政府75年9月24日函）請被上訴人，就歷年無償使用私有民地興建產業道路、農路，辦理勘查、分割地目變更減免賦稅、租金等工作；並以77年10月14日77北府地一字第321464號函（下稱臺北縣政府77年10月14日函）示被上訴人謂：「檢發本縣各鄉鎮市○○道路（農路）應辦地籍分割有關之鄉鎮市公所及地政事務所勘查分割測量作費分配統計表各乙份請按分配款額檢據報府以便撥款並即積極展開作業請查照。」等語，被上訴人乃據以77年11月2日77北縣金建字第07903號函（下稱被上訴人77年11月2日函）檢送所轄應辦地籍分割產業道路（農路）清冊2張及勘查路線略圖1式19張（所涉範圍含201-1、523及526-1地號土地），請參加人測量辦理後續分割事宜。嗣經參加人將201-1地號土地分割增加201-2、201-3地號土地，將526-1地號土地分割增加526-4地號土地，將523地號土地分割增加523-1地號土地（下稱系爭土地），於79年6月5日完成分割登記，並於同日逕為地目變更登記為「道」。上訴人及原審原告張財以被上訴人未經渠等同意，擅自占用201-2、201-3、526-4地號土地及系爭土地並變更地目，於95年3月3日委請律師發函，請求被上訴人將上開土地之現有地目「道」予以變更。案經被上訴人以95年3月16日北縣金民字第0950002729號函(下稱被上訴人95年3月16日函）復無權變更地目，請逕洽權責單位辦理等語，上訴人及原審原告張財均表不服，提起本件行政訴訟，請求被上訴人應函請參加人將系爭201-2、201-3、523-1、526-4地號土地之地目回復登記為地目變更前之原地目（即201-2地號為田、201-3地號為田、523-1地號為林、526-4地號為林）。經原審判決駁回渠等之訴，上訴人不服，提起本件上訴（原審原告張財部分，則未提起上訴，而告確定）。
二、上訴人起訴主張：被上訴人未經上訴人同意，亦未經徵收或徵用程序，逕行認定系爭土地上之道路為臺北縣政府所認應辦理地籍分割之產業道路（農地），並無任何依據，且使上訴人對系爭土地之利用受到限制，顯屬違法。而參加人依據被上訴人77年11月2日函，測量土地並辦理後續分割產業道路（農路）暨變更地目事宜，侵害上訴人對於系爭土地之使用支配權利。再者，參加人將系爭土地變更地目為「道」之行為，現仍繼續存在，得經由被上訴人再行函報系爭土地上之道路非屬應辦理地籍分割之產業道路（農路），參加人無從依臺北縣政府77年10月14日函辦理分割暨變更地目事宜，而有回復登記為變更前之地目之可能，則上訴人依「結果除去請求權」及行政訴訟法第8條第1項規定，訴請被上訴人函請參加人將系爭土地之地目回復為變更登記前之地目，自屬於法有據云云。
三、被上訴人則以：被上訴人係依據臺北縣政府75年9月24日函及77年10月14日函，將地籍分割產業道路清冊（包含系爭土地），以77年11月2日函報參加人，由參加人測量辦理後續分割事宜。而依土地法第69條、土地登記規則第3條第1項、第134條可知，被上訴人並非土地登記主管機關，無准予更正登記及變更地目之權限。縱上訴人所主張符合學說上之結果除去請求權，其要求亦非被上訴人所能履行。再上訴人並未主張其對被上訴人有任何行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上之法令規定或其他公法原因，是其請求欠缺行政訴訟法第8條所定「公法上原因」之要件，參照原審法院94年度訴字第423號判決意旨，其訴並無理由，上訴人主張以學說上之結果除去請求為請求權依據云云，於法不合。況且，系爭土地地目變更為道，上訴人已享受稅金優惠多年，如今要求回復地目，顯然不公等語，資為抗辯。
四、參加人以：「台灣省產業道路（農路）勘查及分割、地目變更、減免賦稅、租金清理要點」（下稱清理要點）之意旨，在減免因無償供公眾使用土地之地價稅或田賦，以保障土地所有權人之權益，所需經費由臺灣省政府核發。又系爭土地既經路權機關即被上訴人指界埋標，是參加人依被上訴人77年11月2日函之囑託，辦理系爭土地產業道路（農路）分割及地目變更，而參加人依清理要點第5點第3、4項規定，於79年6月5日完成逕為分割登記且將地目變更為「道」，並於登記完畢後通知土地所有權人換發土地所有權狀，並無不當等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依清理要點第1點及內政部60年5月6日台內地字第402252號函可知，清理要點為臺灣省政府所頒布關於政府於未取得無償供公眾使用土地前，減免其土地之地價稅或田賦之行政命令，意旨在減免因無償供公眾使用土地之地價稅或田賦，以保障土地所有權人之權益，其所需經費（作業費用、清理費用）由臺灣省政府核發，經核其內容非限制人民之自由權利，與憲法第23條規定之法律保留原則無違。再依清理要點第1點、第2點、第5點第2、3、4、6項規定，辦理產業道路（農路）勘查及分割、地目變更、減免賦稅，並不以土地所有權人之同意為要件，是上訴人主張被上訴人未經其同意，亦未經徵收或徵用程序，逕認定系爭土地上之道路為臺北縣政府所認應辦理地籍分割及地目變更之產業道路（農路），顯屬違法云云，自非可採。而臺灣省政府75年9月9日（75）府地一字第154739號函之正本受文者為各縣市政府，且經臺北縣政府75年9月24日函轉被上訴人及參加人，而臺北縣政府75年9月24日函之正本收受者亦包括被上訴人及參加人，另參照臺北縣政府77年10月14日函、被上訴人77年11月2日函及系爭土地79年5月19日土地複丈申請書記載，足見系爭土地辦理分割登記及逕為地目變更為「道」，其法令依據為清理要點無訛。再者，依臺北縣政府96年5月25日北府地測字第0960347399號覆原審法院函（下稱臺北縣政府96年5月25日覆原審法院函）之內容及臺北縣政府95年4月17日北府農工字第0960242846號函覆內容可知，系爭土地於73年5月以來即屬歷年無償供被上○○○區○○○○○道路，無論係以「產業道路」或「農路」稱之，被上訴人為管理機關。是被上訴人以77年11月2日函囑託參加人辦理系爭土地產業道路（農路）測量、分割及地目變更，參加人嗣於79年6月5日完成逕為分割登記及逕為地目變更為「道」，並無錯誤登記情事。再者，系爭土地地目變更為道，依清理要點規定，上訴人已享受稅金優惠多年，亦從未表示反對或異議，故上訴人主張從未同意將系爭土地供公眾通行使用云云，與事實不符等由，駁回上訴人原審之訴。
六、上訴意旨復執前詞，並主張：上訴人所有之系爭土地原係林地，無所謂產業道路或農路問題，73年間因他人闢建始成為道路，被上訴人囑託參加人於81年8月3日逕行分割並將地目變更為道，並無逾20年供公眾使用為既有巷道之問題，且參照司法院釋字第400號解釋意旨，系爭土地亦非屬既成道路；再上訴人從未同意將該土地供公眾使用，不符合清理要點之規定，被上訴人以77年11月2日函請參加人辦理系爭土地測量、分割、變更地目事宜，其認事用法顯有違誤。況且，上訴人於89年6月知悉前開土地遭變更地目後，即向相關單位陳情，惟未獲回應，而原判決稱上訴人享受稅金優惠多年，從未表示反對或異議云云，顯與事實未符；另依土地法第
150、151條規定可知，土地之「地目」將影響其地價之劃分等級，被上訴人囑託參加人於79年6月5日將523地號土地分割增加系爭土地，並於同日將地目從「林」變更為「道」，顯已影響系爭土地之地價，應以「法律」規定，惟清理要點僅係行政命令，又無法律之授權，是原判決認為清理要點得為被上訴人囑託參加人逕為分割及變更地目之法律依據，且與憲法第23條規定無違，顯有適用法規不當之違法。退萬步言，依清理要點第3點規定，清理期限應自75年9月9日起至76年9月8日止之1年內完成，惟被上訴人遲至77年11月2日始囑託參加人辦理後續分割等事項，參加人亦遲至79年6月5日始完成分割及地目變更之登記，均已逾清理期限，是本件辦理分割及地目變更之登記，均已失其依據，原判決卻認得以清理要點為被上訴人囑託參加人辦理分割及變更地目之法律依據，違反中央法規標準法第23條規定，亦有判決不適用法規之違法。末查，分割前之523地號土地為 葉權儀 （應有部分1/6）、 葉東柏 （應有部分1/4）、葉 梁秀英 （應有部分1/3）、上訴人（應有部分1/4）所共有，而臺北縣政府96年5月25日覆原審法院函之附件，關於系爭土地之所有權人同意部分，僅 葉梁秀英 在72年8月之同意書上簽署，不符合土地法第34條之1第1項規定，而臺北縣政府96年5月25日覆原審法院函中所稱系爭土地係地主自行闢建，於73年5月交由被上訴人管理維護云云，亦與其所附證據不符，原判決竟採信該函說法，違反證據法則云云。
七、本院按：結果除去請求權，乃人民因其權利受公權力之違法干涉，請求排除該違法干涉之事實結果，以回復原有狀況之權利。又行政訴訟法第8條第1項前段規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」故提起本條項之給付訴訟，請求人自須具有公法上之請求權，始得為之。經查，523地號土地共有人葉梁秀英（應有部分1/3）於72年8月就該地號土地簽具同意書予被上訴人，同意無償提供被上訴人拓寬開闢南勢湖產業道路所需土地供路基使用，被上訴人並據以拓寬南勢湖產業道路，有葉梁秀英等書立之同意書影本附原審卷為憑，則原審認系爭土地於參加人逕為分割及變更地目前，已供公眾通行且行之有年乙節，尚與事實相符，上訴人既為上揭地號土地之共有人（應有部分1/4），自難對上該事實諉為不知，足見523地號土地供公眾通行，並非被上訴人以違法之行政行為所致。上訴人又主張其無意願將系爭土地辦理分割暨地目變更獲取稅金優厚，被上訴人逕行囑託參加人將地目變更，被上訴人顯違反上訴人意願而以違法手段侵害其權益云云。然查，原審就清理要點為臺灣省政府所頒布關於政府於未取得無償供公眾使用土地前，減免其土地之地價稅或田賦之行政命令，意旨在減免因無償供公眾使用土地之地價稅或田賦以保障土地所有權人之權益，其所需經費（作業費用、清理費用）由臺灣省政府核發，經核其內容非限制人民之自由權利，與憲法第23條規定之法律保留原則無違；及符合清理要點規定，而辦理產業道路（農路）勘查及分割、地目變更、減免賦稅，並不以土地所有權之同意為要件，被上訴人認定系爭土地上之道路為臺北縣政府所認應辦理地籍分割及地目變更之產業道路（農路），因而以77年11月2日函報參加人，由參加人測量辦理後續分割事宜，於法並無違誤等情，業於判決理由內詳為論述，經核並無不合。上訴人上揭主張，仍不足採。上訴人又主張依清理要點第3點之規定，清理期限為1年，被上訴人遲至77年11月2日始囑託參加人辦理後續分割等事項，參加人亦遲至79年6月5日始完成分割及地目變更之登記，均已逾清理期限云云，然查，清理要點上開規定，為訓示規定，於上揭期限後始完成分割及地目變更登記者，自難認即歸無效，上訴人上述主張，仍不足採。從而，上訴人依結果除去請求權之法律關係，訴請被上訴人函請參加人將系爭土地之地目回復為變更登記前之地目，即有未合，原審因而駁回上訴人之訴，即無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年7月23日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官曹瑞卿法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國98年7月24日
書記官伍榮陞