臺北高等行政法院94年度簡字第38號判決

裁判字號：臺北高等行政法院94年簡字第38號判決

裁判日期：民國94年03月31日

裁判案由：公平交易法

臺北高等行政法院判決
94年度簡字第00038號原告甲00000000被告行政院公平交易委員會代表人 黃宗樂 （主任委員）訴訟代理人乙○○
丙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國92年11月27日院臺訴字第0920091567號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告經營之天立西藥房經人檢舉於國內爆發嚴重急性呼吸道症候群（下稱SARS）疫情期間，不當哄抬口罩之價格，經被告調查結果，以原告於國內爆發SARS疫情期間，趁緊急情勢及市場供需失調之際，不當調漲平面式外科用口罩（下稱系爭口罩）之販售價格，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，爰依同法第41條前段規定，以92年5月21日公處字第000000-0號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止該違法行為，並處原告新台幣（下同）5萬元罰鍰。原告對被告裁處5萬元罰鍰部分不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、被告於92年5月12日派所屬人員 許宏仁 至原告處訪查口罩價格時，原告已提出進價成本之說明（每只25元），而當初售價每只為33元，並無超過合理利潤，且被告訪查人員亦表示僅進行訪查，瞭解當前市場口罩行情，提供行政院作參考。況當初訪查之口罩為奈米外科口罩，成本原本較貴，被告豈能僅憑其所為資料調查表逕予處罰？
二、口罩價格紊亂，業者亦無所適從，行政院92年5月14日宣布存放於海關之口罩多達數千萬個，若在48小時未提領即徵收之政策後，隔日即遭提領一空，市場口罩價格亦立即明顯平穩，可見口罩在海關囤積係造成市場缺貨、價格紊亂之主要原因之一，被告不查上開囤積造成供需失衡之行為，反處罰零售商，難令原告甘服。上開囤積情事尚有48小時緩衝期，被告於92年5月12日訪查原告，行政院院長同年月14日宣布口罩最高販售價格為18元，被告卻在同時逕予處罰，惟原告於行政院宣布當日即配合以每只口罩18元價位出售，豈非已在配合政策？
三、由行政院公布之口罩價格，可知當初行政院進行市場調查，口罩價位確實偏高。原告絕無哄抬口罩價位，僅以口罩進價之成本換算為合理之利潤販售，當時系爭口罩係以小貨車來兜售，僅有估價單，原告已提出估價單，可證明進價成本為25元，被告既據調查表對原告為處分，不應否認估價單記載之進貨價格真實性。
四、請撤銷訴願決定及原處分關於處5萬元罰鍰部分，訴訟費用由被告負擔。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、在92年4、5月間刻值國內嚴重SARS疫情，全民及各事業應共體時艱，配合政府因應措施，充分供應民間物資，不得有不當藉機積存或哄抬價格之情事。倘事業利用產品市場供需失調及緊急情勢之際，為不當之銷售行為，致影響國民之生活安定，並阻礙全體社會之經濟福祉者，顯然有悖於公平交易法第1條所定「為維護交易秩序與消費者利益」及「促進經濟之安定與繁榮」等立法目的與宗旨。且按公平交易法具經濟法特質，負有積極規整與維護競爭秩序之公益政策任務，不同於民事法律要以私益衡平為取向，是以公平交易法第24條規定介入規範上開行為類型，當屬維護公共利益所必要。
二、依公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」所謂「除本法另有規定者外」，係指事業之不公平競爭行為，無法依公平交易法其他條文規範者；而所稱「顯失公平之行為」，係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者，如濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為者屬之。至於具體行為類型，常見者如市場機能失靈供需失衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為，或利用資訊未透明化所造成之顯失公平行為等，均受該條之規範。是以在SARS疫情期間，口罩市場需求明顯增加，事業倘不當調漲價格，且調漲幅度達相當顯著程度而超過合理利潤者，即屬於違反公平交易法第24條規定之行為。
三、次按「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」、「公平交易委員會依本法為調查時，得依左列程序進行：一、通知當事人及關係人到場陳述意見。二、通知有關機關、團體、事業或個人提出帳冊、文件及其他必要之資料或證物。三、派員前往有關團體或事業之事務所、營業所或其他場所為必要之調查。」公平交易法第26條及第27條第1項亦分別定有明文。
四、原告於國內SARS疫情期間，趁緊急情勢及市場供需失調之際，不當調漲系爭口罩之販售價格，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定：
１、國內SARS疫情期間，無論就媒體披載之資訊或輿情反映，口罩價格節節調漲致價格紊亂，囤積之聲亦造成民心浮動，口罩一罩難求之事實不容置疑。斯時，基於市場處於急迫情勢，加以消費者因需求孔急、資訊不足而心生恐慌，導致防疫物資之市場供需嚴重失衡，故業者倘不當調漲口罩價格，使交易相對人接受不公平之交易條件，揆諸上開說明，即有公平交易法第24條規定之適用。是以，被告於92年3月間針對口罩市場有無價格哄抬、聯合漲價及不當積存等情事速接洽業者進行瞭解，並依公平交易法第26條規定，對於危害公共利益之情事者，依職權調查處理。口罩業者經被告調查結果，倘有於民眾緊急需求之際，售價明顯超越市場經驗正常價格，而無法合理舉證及揭露該等口罩之進貨來源、進貨成本等資訊情事，顯有藉供需失調情勢不當調漲或哄抬口罩產品價格，而合致足以影響交易秩序之顯失公平行為，被告自得就具體個案依公平交易法第24條規定予以處分。
２、被告在疫情緊急期間，為採有效防制措施，即刻對口罩商品之銷售進行瞭解，對於事業涉嫌不當積存、調漲口罩價格等違反公平交易法之行為，提供民眾檢舉專線，依職權主動進行調查，或依檢舉個案進行查處。被告於92年5月12日派員進行查訪之區域計有板橋（9家）、中永和（9家）、新莊（9家）及台北市（中正、大安區6家）等處，針對該次調查結果，即迅於同年月14日召開之臨時委員會議進行審議，並對不當調漲之事業進行處分。原告為民眾檢舉請被告進行查處的商號之一，此有被告之電話紀錄及被告92年5月12日派員至原告營業場所進行口罩價格調查之資料表可稽。又被告進行調查當時，原告已無銷售N95口罩，被告爰一併針對原告所販售其他口罩品項進行訪查，而查獲原告就系爭口罩有不當調漲價格之情事。
３、在SARS疫情期間，被告為提醒業者注意及配合，曾多次發布新聞，呼籲業者應共體時艱，避免不當調漲或聯合哄抬口罩價格。被告在查處各類口罩售價，係以進貨成本加上合理利潤為據，倘於被告調查過程中，相關業者能舉證其進貨來源、進貨價格，並據此推估其成本加成在合理利潤範圍內，被告尊重業者營運自由之價格決定，否則即有違反公平交易法之虞。查原告於被告調查時並未提供系爭口罩之進貨單據及付款憑證，從其事後所提估價單上亦未蓋有出貨商之印戳，原告提供相關單據之證據力即有待商榷，倘若進貨單據及付款憑證之事證未足以佐證其出貨金額，則出貨單據所載列之各項品項、金額亦僅得作為參考，即非得據為認定原告取得系爭口罩之成本價格。
４、被告於92年5月12日派員至原告營業場所進行口罩價格調查結果，原告銷售系爭口罩為3只（1包裝）100元，折合每只約以33元價格銷售。然被告於92年4月24日和平醫院封院前，對於市場所掌握之平面式外科用口罩之價格每只約僅為2至5元左右，在短期間內就此2種不同之價格相較，原告所銷售系爭口罩之價格，顯然數倍於市場經驗價格。原告稱當時之進貨成本為每只25元，惟其無法提出相關進貨憑證，且對照過往該等口罩之市場價格，原告卻願以每只高達25元之價格進貨，不符常理。縱如原告所稱，系爭口罩之進貨價格為每只25元，對照銷售價格為每只33元，單單每只口罩成本加成高達三成二，其在口罩市場供需嚴重失衡之際，亦屬未當。是以，被告認定原告於SARS疫情期間，對系爭口罩之銷售價格明顯超越市場經驗正常價格之獲利程度，已超過商品之合理利潤，且無法合理舉證及揭露系爭口罩之進貨來源、進貨成本等資訊事證，顯有藉勢調漲或哄抬口罩產品價格之情事，已違反公平交易法第24條規定。
五、至於原告主張有關口罩囤積、配合92年5月14日行政院宣布平面式外科用口罩售價每只不得高於18元云云，與本案原處分所認定之違法事實無涉，故原處分及訴願決定均無違誤，請駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；」公平交易法第24條及第41條前段分別定有明文。次按，被告91年1月9日公法字第0910000252號函修正發布「公平交易法第24條案件處理原則」第5點及第7點規定：「本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」、「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為三種類型：．．（三）濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：⒈市場機能失靈供需失衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為。⒉資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」，核上開規定，係被告本於公平交易法第24條規定所為之解釋性行政規則，用以審理事業之行為是否違反公平交易法第24條規定所為之例示性函釋，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，自得予以援用。
二、經查，原告經營之天立西藥房經人檢舉於國內爆發嚴重SARS疫情期間，不當哄抬口罩之價格，經被告調查結果，以原告於國內爆發SARS疫情期間，趁緊急情勢及市場供需失調之際，不當調漲平面式外科用口罩（系爭口罩）之販售價格，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，爰依同法第41條前段規定，以92年5月21日公處字第000000-0號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止該違法行為，並處原告5萬元罰鍰。原告對被告裁處5萬元罰鍰部分，循序起訴主張：被告訪查時，其已說明進貨成本為25元，獲利亦未超過合理利潤，被告不能僅憑其所為之資料調查表逕予處罰，又行政院處理口罩囤積，尚有48小時緩衝期，而其於行政院92年5月14日宣布口罩最高販售價格為18元當日，即配合政策，以每只口罩18元價位出售（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、本件被告以國內爆發嚴重SARS疫情，口罩市場需求明顯增加期間，倘事業利用產品市場供需失調及緊急情勢之際，不當調漲價格，且調漲幅度達相當顯著程度而超過合理利潤者，即符合「公平交易法第24條案件處理原則」第7點所例示之「市場機能失靈供需失衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為」「資訊未透明化所造成之顯失公平行為」類型，因認該不公平競爭之行為，係屬違反公平交易法第24條之行為，揆諸前揭規定，於法尚無不合。
２、原告為民眾檢舉請被告進行查處的商號之一，而被告依公平交易法第26條及第27條第1項規定，於92年5月12日派員前往原告經營之西藥房進行調查時，據原告之配偶 林美英 表示，原告銷售系爭口罩之價格為3只100元，折合每只33元，此有被告提出之被檢舉業者資料及「行政院公平交易委員會針對SARS重要醫療防護用品價格調查資料表」附本院卷及原處分卷可稽，復為原告所不爭執（詳本院94年1月12日準備程序筆錄第3頁之記載），堪認當時原告銷售系爭口罩之價格為每只33元，其售價明顯超越市場經驗正常價格，獲利亦超過合理利潤，且原告於被告進行調查時，並未合理舉證及揭露系爭口罩之進貨來源、進貨成本等資訊，從而，被告認原告顯係利用國內嚴重SARS疫情，口罩市場供需失調之際，利用買受人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，不當調漲系爭口罩之販售價格，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，已屬違反公平交易法第24條規定，乃處原告法定最低額度5萬元罰鍰，於法洵無違誤。
３、雖原告於訴願時提出估價單及支票存根聯，主張其進貨成本為25元，且系爭口罩之銷售價格是基於進貨價格決定云云。
然查，原告提出之估價單，並未記載出貨廠商之相關資料，原告雖於本院94年1月12日行準備程序時表示，其當初係向小貨車兜售者進貨，惟以小貨車進行兜售之情形，既能當場看貨及議價，衡諸常情，焉有出具估價單之必要？原告自承其並不清楚口罩出貨廠商之身分，亦不清楚其開具之支票由何人所兌領，經當庭諭知原告查報支票兌領人之資料，俾供本院依職權進行調查，惟迄未據原告具狀陳報，從而，本院認為原告所提之估價單及支票存根聯，不足以作為系爭口罩之進貨成本之有利證據。縱如原告所稱系爭口罩之進貨成本為每只25元屬實，在口罩市場供需嚴重失衡之際，原告卻以每只33元之價格銷售，其獲利亦已超過合理利潤，顯有藉勢調漲或哄抬口罩價格之情事，核其所為，已違反公平交易法第24條之規定。
４、另原告主張口罩囤積及其事後配合行政院宣布口罩最高販售價格銷售系爭口罩等節，均與本件原處分所認定之違法事實無涉。
三、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，又本件適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年3月31日
第六庭法官曹瑞卿上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國94年3月31日
書記官方偉皓