最高行政法院93年度判字第1152號判決

裁判字號：最高行政法院93年判字第1152號判決

裁判日期：民國93年09月09日

裁判案由：有關土地事務

最高行政法院判決九十三年度判字第一一五二號
上訴人甲○○訴訟代理人 張秉正 律師被上訴人花蓮縣政府代表人 謝琛山 右當事人間因有關土地事務事件，上訴人對於 中華民國 九十一年六月二十七日臺北高等行政法院九十年度訴字第二六四七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人所有坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號土地，面積○．○六七九公頃（下稱系爭土地，原與花蓮縣○○鄉○○段一四四八─三地號土地未分割及更正編定前，同屬豐田段一四四八地號，總面積為○．○九三四公頃），向被上訴人申請由一般農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地，案經被上訴人審查並函請內政部釋示後，於民國（下同）八十九年八月九日以八九府地用字第○七七九四三號函復上訴人否准所請，上訴人不服，循序提起行政爭訟，遭駁回在案。
二、本件上訴人於原審起訴主張：㈠、上訴人於民國八十八年五月二十六日購買系爭土地，係信賴被上訴人所屬花蓮地政事務所地籍資料而承受，承受時，系爭土地即為目前之狀態。上訴人於八十八年五月間提出系爭土地變更編定申請，依「非都市土地使用管制規則」第十五條（現修正為第三十五條）及「非都市土地變更編定執行要點」第十一條（現納入非都市土地使用管制規則第三十條規範）之規定，系爭土地為道路（未登記地號）及甲種建築用地（豐田段一四四八─三地號土地）所包圍，且面積未超過○．一二公頃，完全符合法令規定，依法應准予變更編定為甲種建築用地。㈡、系爭土地及坐落花蓮縣○○鄉○○段一四四八—三地號土地原所有權人為 楊菁榮 、 楊清富 等二人，總面積計○．○九三四公頃，系爭土地上，原有區域計畫法公布施行前之合法建物一棟（即實施都市計畫前之非都市土地上合法建物，有房屋稅籍證明影本及門牌證明書可參），建物面積為一五二．八平方公尺，依法得向主管機關辦理該建物坐落基地之更正編定。另倘涉及須辦理土地分割者，應另案檢附土地分割案件，連同地目變更、更正編定案件辦理申請。而上開建物坐落基地之分割，係依原土地所有權人之表示，並依地籍測量實施規則第八十三條、第二百零七條、第二百十五條辦理複丈。又申請期間若有疑義，依地籍測量實施規則第二百三十條規定，地政機關應通知申請人補正文件或依同規則第二百十三條規定駁回其申請。㈢、系爭土地之分割及更正編定，係由被上訴人所屬地政事務所承辨測量員辦妥土地假分割後，經地政事務所內部依序審查通過後，陳報被上訴人，由被上訴人所屬人員逐一審核，於被上訴人核准後，由花蓮地政事務所依土地登記規則辦理更正編定及分割登記事宜，此由花蓮地政事務所八十八年五月十一日八十八花地所四字第五七四○號及被上訴人八十八年五月六日府地用字第○四八○八二號函即明。上開二筆辦理期間雖有瑕疵，惟經上訴人向花蓮地政事務所辦理補正，由被上訴人核定後，轉花蓮地政事務所辦理登記，則依土地法第四十三條「依本法所為之登記，有絕對效力」之規定，被上訴人依法核淮前開分割登記在先，復否准上訴人系爭土地變更編定之申請，難以信服。況系爭土地於分割後，經更正編定為甲種建築用地，是否有違常理抑或顯有瑕疵，被上訴人於當初原所有權人申請時即應駁回，與上訴人無涉。㈣、系爭土地係於八十八年五月二十一日由上訴人徵得楊菁榮、楊清富同意，以其二人名義提出變更編定之申請，目的係為節省捐贈稅金，蓋土地利用管制係屬對地，上訴人申請變更編定應無不當。系爭土地經被上訴人於八十八年六月七日派員會同其他機關人員據實勘查完成，於八十八年六月二十三日將會勘紀錄轉行各局科室及其他機關審核完畢，被上訴人稱系爭土地申請變更編定有違常理云云，逕以八十八年八月二十三日八八府地用第○九四三一六號、八十八年十二月十七日八八府地用字第一三八六四九號函否准所請。上訴人復於八十八年十二月十三日依法提出申請，經被上訴人作成會勘紀錄後，被上訴人仍以八十八年十二月十七日八八府地用字第一三七三八四號函否准。惟參照內政部八十八年十二月三十一日台（八八）內中地字第八八八六八九九號書函說明二之意旨，花蓮地政事務所既無法提出法律依據撤銷上該二筆土地分割及系爭土地之更正編定，且被上訴人未據實勘查現場道路面寬，主觀蔑指建物以外之土地面積係預作道路使用，蓋豐田段一四四八─三地號土地所有權人申辦更正編定為甲種建築用地所留設之狹長巷道法定空地，並無聲明供作道路使用，況豐田段一四四八—三地號土地於兩側之道路，一面九米道路已有圍牆隔離，另一面三米道路為可通行道，絕非被上訴人所述各為九米道，被上訴人勘查不實，應負行政疏失責任，訴願決定駁回上訴人訴願，亦有違誤。㈤、系爭土地及豐田段一四四八—三地號土地均依法完成各項核定及登記，符合信賴值得保護之要件，亦無違反社會公平正義、公益考量及內政部台八八內中地字第八八八六四二號函之處理原則，且依法律不溯既往原則，內政部八十九年四月十一日台（八九）內中地字第八九七八七四五號函釋，並不適用於本案，故被上訴人應依上訴人申請辦理系爭土地變更編定為甲種建築用地，被上訴人違法行政，致上訴人所有系爭土地無法變更編定，亦無法將所有權移轉予其子，是被上訴人應依變更編定登記作業完成時起，賠償上訴人購買系爭土地價款二、五○○、○○○元及按花蓮縣壽豐鄉農會年息百分之七．八八之利息。㈥、按民法第一百八十四條、第一百八十五條及第一百八十六條之規定。被上訴人故意核定系爭土地及豐田段一四四八—三地號土地之分割及更正編定，並依土地登記規則第七條規定，登記完成並確立地籍，致上訴人信賴其登記，再次申請系爭土地變更編定，惟被上訴人未依法辦理，致系爭土地於承辦期間無法作有效利用及使用收益，被上訴人應賠償上訴人對系爭土地之使用收益及孳息。亦即，系爭土地於未變更編定完成前仍屬農業用地，應受限於農業發展條例之規定，另農業用地所有權移轉，免繳土地增值稅之優惠，係依土地稅法第三十九條之二之規定，而所有權移轉依土地稅法第三十條第一款規定，則採「當期土地公告現值」申報移轉，故上訴人請求被上訴人賠償系爭土地買賣市價二、五○○、○○○元及其利息，並無不實。
三、被上訴人在原審答辯則以：㈠、有關系爭土地辦理變更編定，及花蓮縣○○鄉○○段一四四八—三地號土地辦理更正編定之權責機關，按「非都市土地使用管制規則」第二十八條、「非都市土地變更編定執行要點」第二點及「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第二十三點規定，為簡化作業流程及提高行政效率，關於更正編定等案件，依內政部八十八年九月十六日台（八八）內中地字第八八八四七六二號、八十八年五月十日台（八八）內地字第八八○五二○七號及台灣省政府八十八年五月二十六日八八府地四字第一五四三一○號函釋意旨，授權被上訴人依法逕予核定。參照區域計畫法施行細則第十八條規定，有關辦理更正編定之權責機關似為內政部，惟參照原台灣省政府地政處八十四年八月七日地四字第五二六七八號函補充說明之「處理非都市土地使用編定後異動更正說明（一）」及台灣省政府地政處六十九年八月二十一日地四字第四五五七號函意旨，辦理更正編定之核定權在於縣（市）政府，故被上訴人有權辦理花蓮縣○○鄉○○段第一四四八─三地號土地之更正編定事宜。㈡、有關被上訴人認定豐田段一四四八─三地號土地上建物之性質，按非都市土地使用編定公告以前興建之房屋辦理更正編定，其應檢附之證明文件，係依原台灣省政府地政處八十四年十一月六日八四地四字第七○六二九號函釋辦理。另建有房舍之田、旱地目土地，申辦分割及地目變更，其合法範圍之認定，乃依原台灣省政府地政處八十五年八月二日八五地四字第四七四一二號函釋辦理。又關於限制建地擴展執行辦法、都市計畫發布實施及非都市土地使用編定前已建有合法房舍之土地，其合法地目變更範圍認定及辦理分割，所應留設之法定空地案，則依內政部八十八年十一月二十二日台（八八）內地字第八八一四三一七號、八十九年四月十八日台（八九）內地字第八九六四六四九號、八十九年六月十六日台（八九）內地字第八九六九四○五號函釋及上開土地及建物之實地照片據以辦理。即被上訴人當初辦理豐田段一四四八─三地號土地之更正編定，係因該土地上於七十四年以前即已存在合法建物，故准予辦理更正編定為甲種建築用地。另為避免將來重建時與建築法相關規定有所牴觸，上開土地辦理分割時，須依建築法規定，以該合法建築物本身面積反推算其應預留設之法定空地，始得進行分割。又該土地上建物非屬原因土地法規定編定為農業用地之土地非法變更作建築使用，以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，並無「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九（二）說明第二目第三子目但書之適用。㈢、申言之，被上訴人轄內非都市土地使用分區及使用地之編定，係於七十四年十一月十五日以（74）府地用字第八六七七九號公告，並自公告之日起實施區域計畫管制。另按「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第九點「非都市土地各種使用地之編定原則」規定，有關被上訴人轄內分割前○○○鄉○○段○○○○○號土地（分割前面積為六七九平方公尺），經原土地所有權人楊菁榮、楊清富二人於八十八年一月十五日依上開規定向被上訴人所屬花蓮地政事務所申請分割增加豐田段一四四八—三地號（面積為二五五平方公尺）、地目變更及更正編定為「一般農業區甲種建築用地」，經花蓮地政事務所實地勘查審核，以八十八年四月二十八日花地所四創字第五二七七號函送被上訴人，經被上訴人以八十八年五月六日八八府地用字第○四八○八二號函，同意豐田段一四四八—三地號辦理更正編定為「甲種建築用地」並辦理登記。原所有權人旋將分割後之豐田段一四四八地號（即系爭土地）及一四四八—三地號土地，於八十八年五月分別移轉登記予上訴人及案外人 馬福全 。惟上開豐田段一四四八—三地號之更正編定案顯有瑕疵，經被上訴人以八十九年八月九日八九府地用字第○七七九四三號函請花蓮地政事務所重新審慎依規辦理，惟因該土地已移轉第三人，致被上訴人及花蓮地政事務所無法將豐田段一四四八—三地號更正編定回復原「農牧用地」。㈣、上訴人於八十九年一月七日依「非都市土地使用管制規則」第十五條（現修正為第三十五條）及「非都市土地變更編定執行要點」第十一條規定（現納入非都市土地使用管制規則第三十條規範），申請系爭土地變更編定為「甲種建築用地」。按系爭土地與豐田段一四四八—三地號未分割更正編定前，同屬乙筆土地，係一般農業區農牧用地，系爭土地依上開規定變更編定之前提要件，僅為豐田段一四四八—三地號「甲種建築用地」及實際作道路包圍隔絕，面積未超過○．一二○○公頃。惟上開豐田段一四四八—三地號經申請分割及更正編定時，西側已均有寬九公尺道路供出入通行，其所預留設之部分法定空地為狹長畸零地，實非出入通路所必要，據花蓮地政事務所八十九年一月六日花地所二字第一六六三九號函所載，係原土地所有權人（楊菁榮等二人）於分割時，指界延伸之狹長畸零法定空地，乃預作道路使用，惟實地並未作道路使用，造成豐田段一四四八—三地號更正編定為甲種建築用地及其法定空地預作道路土地包圍系爭土地。又經實地勘查上開豐田段一四四八—三地號兩側均原即有出入道路，實無必要另以法定空地延伸為通路，破壞原豐田段一四四八地號之農地使用，並使法定空地形成畸零地之不當使用狀態。㈤、參照內政部八十九年四月十一日台（八九）內中地字第八九七八七四五號函釋及內政部八十九年七月二十日台（八九）內中地字第八九一三九二二號函釋規定，從而，上開豐田段一四四八—三地號土地兩側因原已面臨九公尺寬道路，所留設之狹長畸零巷道之法定空地，亦經花蓮地政事務所查明實際並未作道路使用，故該巷道之留設，顯非實際需要。上訴人申請系爭土地變更編定為「甲種建築用地」，因其變更編定之前提要件—豐田段一四四八—三地號更正編定為「甲種建築用地」顯有瑕疵，並與上開內政部二函釋規定不符，前開更正編定案經被上訴人函請花蓮地政事務所重新審慎依規辦理，故上訴人申請系爭土地變更編定為「甲種建築用地」，欠缺許可之法令依據，被上訴人依法否准上訴人變更編定之申請，並無不當。㈥、系爭土地使用分區編定為「一般農業區農牧用地」，使用性質係供農牧生產及其設施使用，依農業發展條例規定係作耕地使用之土地，上訴人明知農業用地不得作為其他使用，於八十八年五月二十六日依農業發展條例規定，取得「農地承受人自耕能力證明書」，作為農地買賣免繳土地增值稅之優惠，而與原土地所有權人楊菁榮、楊清富訂立土地所有權移轉契約書，並以當期公告土地現值（總價二三七、六五○元）於八十八年五月三十一日向花蓮地政事務所辦理所有權移轉登記，該所於八十八年六月一日登記完竣，則上訴人既以農地及農地價格承受系爭土地，被上訴人依規定駁回其變更編定之申請，上訴人擬於變更編定後預為將來之使用處分及利益，僅係上訴人個人主觀之獲利期待，並非法律所保障之合法權益，故請求賠償購買系爭土地不實價款二、五○○、○○○元及其利息，依法無據等語資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：㈠、申請變更編定時非都市土地使用管制規則第十五條第一項及非都市土地變更編定執行要點第十一點第一項第二款規定所謂「『得』按其毗鄰土地編定之使用地類別申請變更編定」及「『得』按其毗鄰土地申請變更編定為甲、丙種建築用地」之規定，乃賦與主管機關裁量是否准予變更土地編定之權限，非謂主管機關均應准許土地變更編定之申請。
㈡、查花蓮縣○○鄉○○段一四四八—三地號土地，非屬申請變更編定時非都市土地變更編定執行要點第十一點第二項規定之「實際已作道路、水溝之未登記土地」；該土地係於八十八年五月六日始經被上訴人同意辦理更正編定為甲種建築用地，而由花蓮縣花蓮地政事務所於八十八年五月十一日辦竣更正編定登記，其得否認屬上開規定之「於中華民國七十八年四月三日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為．．各該種建築用地．．．」，已有疑義；縱認其得溯及於被上訴人七十四年十一月十五日（74）府地用字第八六七七九號公告該縣「非都市土地使用分區圖及使用編定圖暨編定清冊」時即發生編定之效力，然該土地之辦理分割及更正編定之前提要件，依前台灣省政府地政處八十五年八月二日八五地四字第四七四一二號函釋：「以建物實際面積反推其留設法定空地」之意旨，即須留設將來重新建築使用之建築基地面積及位置，以避免將來重建時與建築法相關規定有所牴觸，但查花蓮縣○○鄉○○段一四四八—三地號土地係分割成反「凹」形狀，顯與集中留設及避免土地細碎畸零之分割原則相違，且其將來得否符合建築法規予以重建，尚非無疑，矧依花蓮縣花蓮地政事務所八十九年一月六日花地所二字第一六六三九號函，可知分割出花蓮縣○○鄉○○段一四四八—三地號土地時，由原土地所有權人指界延伸狹長畸零之法定空地，乃預作道路使用，惟其實地並未作道路使用，且花蓮縣○○鄉○○段一四四八—三地號土地兩側均原即有道路，亦無必要以法定空地另延伸為通路，而使法定空地形成畸零狀態，是花蓮縣○○鄉○○段一四四八—三地號土地所留設之狹長畸零巷道之法定空地，顯非實際出入通路所需要之事實，堪以認定。從而，被上訴人經斟酌花蓮縣○○鄉○○段一四四八—三地號土地之分割、更正編定為甲種建築用地顯有瑕疵，乃函請花蓮縣花蓮地政事務所就「花蓮縣○○鄉○○段一四四八—三地號土地更正編定案」重新審慎依規辦理，並且否准上訴人將系爭花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號土地由一般農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地之申請，徵諸前揭規定及說明，洵無不合。㈢、上訴人係以自耕農之身分，向原土地所有權人楊菁榮及楊清富買受系爭花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地，此有土地買賣所有權移轉契約書、農地承受（承租、出租）人自耕能力證明書、土地增值稅免稅證明書、土地登記申請書（所有權移轉登記）影本附卷足憑，是上訴人所認識者，自為買賣當時系爭土地之編定使用狀態（一般農業區農牧用地），因此，被上訴人否准上訴人變更系爭土地編定之申請，自無上訴人所訴其信賴利益應予保護之問題等語駁回上訴人之訴。
五、本院經查：㈠、坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號土地，原面積為○．○九三四公頃，地目為旱，部分供建築使用，原土地所有權人楊菁榮、楊清富等二人於八十八年一月十五日向被上訴人所屬花蓮地政事務所申請分割，地目變更及更正編定，經分割增為豐田段一四四八─三地號土地，並更正編定為甲種建築用地，報經被上訴人八十八年五月六日府地用字第四八○八二號函同意其更正編定，故分割後之豐田段一四四八地號土地面積為○．○六七九公頃即本件系爭土地，豐田段一四四八─三地號土地面積為○．○二五五公頃。楊菁榮、楊清富等二人復於八十八年五月二十一日申請將本件系爭土地即分割後之豐田段一四四八地號土地變更編定為甲種建築用地，被上訴人函請花蓮地政事務所查明豐田段一四四八─三地號之分割、地目變更及更正編定何以有違常理，故意將法定空地分割成通行道路，故形成包夾豐田段一四四八地號農牧用地之凹形建地及面臨道路以符當時非都市土地使用管制規則及非都市土地變更編定執行要點時，楊菁榮、楊清富於八十八年五月二十六日將系爭土地移轉給本件上訴人，被上訴人以八十八年十二月十七日府地用字第一三八六四九號函駁回楊菁榮、楊清富等二人變更編定之申請。上訴人復於八十九年一月七日向被上訴人申請系爭土地由一般農業區農牧用地變更編定為甲種建築用地，經被上訴人於八十九年八月九日以八九府地用字第○七七九四三號函否准其申請在案。㈡、按「毗鄰甲種、丙種建築用地之零星或狹小土地，得按其毗鄰土地編定之使用地類別申請變更編定。」、「毗鄰甲、丙種建築用地、或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲、丙種建築用地：．．（二）道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過○．一二公頃者。．．前項道路、水溝暨各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，指於中華民國七十八年四月三日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為交通用地、水利用地暨各該種建築用地、特定目的事業用地，或實際已作道路、水溝之未登記土地（但政府興建之道路或水溝設施或建築使用之特定目的事業用地不在此限），其平均寬度為四公尺以上者。二者相毗鄰者得合併計算其寬度。因地形坵塊完整需要，前項各款面積得為百分之十以內之增加。．．」為申請變更編定時非都市土地使用管制規則第十五條第一項（現修正為第三十五條）及非都市土地變更編定執行要點第十一點所規定（現納入上開規則第三十條）。又按「關於申請就農牧用地上三合院使用土地更正編定為建築用地，其分割原則及面積計算標準等執行疑義乙案，．．說明：．．二、．．（二）有關更正編定應留設之法定空地，除得依地形或實際需要留設出入通道外，其餘應以『集中留設』及『避免細碎畸零』為原則（按：邇來發現有少部分申請人要求留設之法定空地過於畸零分散，蓄意造成毗鄰零星狹小土地被法定空地包圍之事實，日後再依規定申請零星狹小土地變更編定），又上開留設之出入通道，並應計入法定空地範圍內。」、「．．本部八十九年四月十一日台（八九）內中地字第八九七八七四五號函示略以：『．．有關更正編定應留設之法定空地，除得依地形或實際需要留設出入通道外，其餘應以集中留設及避免細碎畸零為原則．．。』，此所謂『依實際需要留設出入通道』係指申辦更正編定為建築用地時，其分割之地形，應考量使其直接臨路，以維持聯外道路之暢通，且分割時應避免造成畸零地，俾利爾後重新建築使用。．．」復為內政部八十九年四月十一日台
（八九）內中地字第八九七八七四五號及八十九年七月二十日台（八九）內中地字第八九一三九二二號函釋在案，核與上開非都市土地使用管制規則及非都市土地變更編定執行要點之規定意旨無違，自得予以援用。又非都市土地變更編定與否，主管機關自得為行政裁量，並非人民申請便應准許土地變更編定之申請，上訴意旨指稱主管機關無行政裁量權之詞，與前開規定不符，尚不足採。㈢、上訴人係以系爭土地為九米道路及甲種建築用地之豐田段一四四八─三地號土地所包圍，且面積未超過○．一二公頃，符合申請變更編定時非都市土地使用管制規則第十五條第一項及非都市土地變更編定執行要點第十一點之規定為由，而申請變更編定為甲種建築用地。然查豐田段一四四八─三地號土地係於八十八年五月十一日始辦竣更正為甲種建築用地編定登記，並非七十八年四月三日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為之建築用地；分割出該一四四八─三地號土地時，由原土地所有權人楊菁榮、楊清富指界延伸狹長畸零之法定空地，乃預作道路使用，而分割成反凹形狀，除顯與集中留設及避免土地細碎畸零之分割原則相違外，且實際上並未作道路使用，又依地籍圖謄本所示，該一四四八─三地號土地兩側均原已有道路，無必要以法定空地另延伸為通路之必要，被上訴人因而否准上訴人將系爭土地由一般農牧用地變更編定為同區甲種建築用地之申請，與前揭規定尚無不合。㈣、上訴人係以自耕農之身分，向原土地所有權人楊菁榮及楊清富買受系爭花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地，此有土地買賣所有權移轉契約書、農地承受（承租、出租）人自耕能力證明書、土地增值稅免稅證明書、土地登記申請書（所有權移轉登記）影本附原審法院卷足憑，是上訴人所認識者，自為買賣當時系爭土地之編定使用狀態（一般農業區農牧用地），因此，被上訴人否准上訴人變更系爭土地編定之申請，自無上訴人所訴其信賴利益應予保護之問題。㈤、原判決對上訴人在原審所主張各點，何以不採，已詳加論述，認事用法均妥適，上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，經核為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年九月九日
最高行政法院第五庭
審判長法官趙永康
法官蔡進田法官廖宏明法官鄭淑貞法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十三年九月十日