臺北高等行政法院100年度訴字第623號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第623號判決

裁判日期：民國100年10月13日

裁判案由：回饋金

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第623號100年9月29日辯論終結原告城乙物流股份有限公司代表人 范城土 （董事長）訴訟代理人 吳上晃 律師被告桃園縣政府代表人 吳志揚 （縣長）住同上訴訟代理人 廖珠蓉 律師上列當事人間回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年3月9日農訴字第0990171140號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前於民國（下同）96年6月14日擬具水土保持計畫（變更設計）向被告申請於桃園縣○○鎮○○段○○○○○號屬山坡地範圍內之土地（下稱系爭土地）上新建廠房，計畫面積共計9564.54平方公尺。案經被告以96年7月24日府水保字第0960245956號函核定其水土保持計畫（變更設計）在案，並依據山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法）第5條、第6條及被告91年6月20日府農林字第0910132551號公告之桃園縣山坡地開發利用程度類別及計算回饋金乘積百分比率，以99年1月11日府農林字第0990012815號函核定原告應繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）6,771,694元（計算方式：計畫面積9,564.54平方公尺×土地公告現值5,900元╱平方公尺×12％）。原告不服，前經提起訴願，訴願機關以本案業經被告以96年1月16日府水保字第0960018694號函核定其水土保持計畫，屬回饋金繳交辦法96年3月1日修正施行前受理之案件，依該辦法第9條規定，應依89年11月30日發布之同辦法第5條第1項規定，以核定水土保持計畫時之「開發面積」計算回饋金，被告以「計畫面積」計算回饋金，顯有未洽，乃以99年7月12日農訴字第0990113960號訴願決定將原核定處分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處理。嗣被告以99年8月31日府農林字第0990338964號函重新核算原告應繳交回饋金652萬680元（計算方式：開發面積9,210平方公尺×土地公告現值5,900元╱平方公尺×12％＝6,520,680）。原告仍未甘服，復提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告並無繳納土地開發利用回饋金之義務：
⒈森林法第48條之1第1項第2款規定之立法理由，乃因山坡地
開發利用影響林相甚鉅，因此對山坡地開發利用者課以繳交回饋金之負擔，除用以支應長期造林復育外，藉此達到抑制山坡地開發速度之制約功能，故該回饋金之繳納義務人，自應以進行山坡地開發利用而破壞或改變原始林相者為限，始符合森林法第48條之1第1項之立法目的。又水土保持法之立法目的，係為保育水土資源，涵養水源、減免災害及促進土地合理利用，山坡地保育利用條例則重在山坡地之保育及利用，上開二法均未要求山坡開發利用者繳交回饋金，可知森林法要求之回饋金，純係基於保育山坡地上之原始林相，與山坡地開發、保育及利用無涉。故山坡地開發時，如其上林相早經破壞而不存在，則開發時即無再予破壞之可能，若早已開發為建築用地者，更無林相可破壞。行政院農業委員會依森林法第48條之1第2項規定授權，訂定回饋金繳交辦法，依該辦法第3、4條以觀，其規定並未區分水土保持義務人是否有無因進行山坡地開發利用，而有破壞原始林相之行為，一律均對之課予繳交回饋金之義務，此已與前開森林法規定之授權意旨有違，且違反不當連結禁止原則。
⒉系爭土地原地號為桃園縣○○鎮○○○○段264之17地號，
其係自同段264之1地號所分割出來，而264之1地號於日據時代、光復初期地目為「畑」，64年10月3日政府編定為旱地，原所有權人中日國際企業股份有限公司（下稱中日公司）於64年間申請地目變更為建地，並於66年起即在系爭土地上申請興建完成合法之15棟建物，70年間政府編定使用種類為山坡地保育區丁種建築用地，原告於88年12月29日向中日公司購買系爭土地時，系爭土地上仍有上開合法建物15棟，已無任何原始林相，原告於96年6月間申請水土保持計畫時，並未對於原生林相有何破壞，此際原告雖依法擬具水土保持計畫，然原告既非破壞林相違反森林法之行為人，被告依上開辦法核課回饋金，自有未合。又原告係在原地申請興建廠房，自應類推適用回饋金繳交辦法第8條第4項之規定，免繳交回饋金；且農業用地變更為建地，依法本應繳交回饋金或代金，系爭土地既從旱地變更為建地，自可推定已繳交，否則不可能變更為建地，故亦應類推適用回饋金繳交辦法第8條第5項之規定，免繳交回饋金。
⒊與系爭土地相鄰之桃園縣楊梅市○○段○○○○○號，亦屬山坡
地保育區，使用地類別為農牧用地，其公告現值為每平方公尺1,300元，惟系爭土地與鄰地同段1277地號土地之公告現值均為5,900元，兩者相差高達4.53倍，繳交回饋金當然也相差4.53倍，而秀才段1345地號土地係農牧用地未開發的素地，當然應繳交山坡地開發利用回饋金，然系爭土地是已開發的丁種建築用地，固需配合山坡地保育水保計劃即可，但實不應該再繳交回饋金，並高出4.53倍，顯不符公平原則。
⒋山坡地素地之開發，不管旱地、林地或農牧用地，其買賣不
需增值稅，每年亦不用繳交地價稅，但系爭土地僅因屬丁種建築用地，卻迥然不同，除買賣要繳交增值稅外，每年均需支付相當可觀的地價稅，此種稅額計算標準，兩相對照，益見其有不公平之處。此外，應繳交回饋金者，本係針對尚未開發的旱地、林地或農牧用地等素地，而該類土地非但公告現價較低，且依現行法規農牧用地只要有756坪以上，均可申請開發蓋農舍，所建農舍全部免稅，只需繳交回饋金即可，系爭土地為已完成開發之山坡地丁種建築用地，非但要繳交增值稅及地價稅，公告現價往往高於旱地、林地或農牧用地等數倍之多，一律以相同比例收取回饋金，實有欠公允。㈡被告業於99年11月17日以府農林字第09904519571號修正公
告「桃園縣山坡地開發利用程度類別及計算回饋金乘積比率」，並自日起生效，其中「開發建築用地」之類別，已從12％調降為6％，而該調降對原告有利，依98年1月23日修正之回饋金繳交辦法第9條規定，自應依修正後之6％核計回饋金，惟原處分仍以12％核計，亦有未合。
㈢從98年1月23日修正之回饋金繳交辦法第9條規定觀之，顯然
與中央法規標準法第18條規定不同，回饋金繳交辦法並無「如在處理程序終結前」之限制，應係特別規定，自應優先適用，從而被告依修正前之規定，按乘積比率12％核計回饋金，尚有未合。
㈣縱認原告應繳納山坡地開發利用回饋金，且按乘積比率12％核計回饋金，然原處分仍有裁量瑕疵、裁量怠惰之違法：
⒈依回饋金繳交辦法第5條第1項所定「應依其開發利用程度之
類別」，分別適用不同之乘積比率計算回饋金，即係指應以各種開發利用程度之類別，對於山坡地原始林相所造成之影響，作為行政裁量權之基礎。原告於96年6月間申請水土保持計畫時，並未對於原生林相有何破壞，被告未區分開發利用對山坡地原始林相影響程度不同，一律按12％之乘積比率予以核算回饋金，其行政裁量權顯與誠實信用原則有違，亦為裁量權之濫用而屬違法。此從被告於99年11月17日以府農林字第09904519571號修正公告「桃園縣山坡地開發利用程度類別及計算回饋金乘積比率」，將「開發建築用地」之類別，從12％調降為6％，與其他對山坡地原始林相影響程度較大之類別不同，而課以較低乘積比率核算回饋金自明。
⒉立法機關立法授權行政機關行政裁量權，乃在避免因普遍平
等所造成具體個案之不正義，裁量準則乃基於行政實踐的平等要求，但仍須容許事務於本質上無法適當歸入特定類型時，得予不同的處理。系爭土地位於山坡地邊緣，與一般山坡地在本質上即具有差異，且係已開發之土地，本即應課徵較低乘積比率之回饋金，惟被告卻一律適用最高之乘積比率課徵山坡地利用回饋金，顯見被告未區分開發建築山坡地之開發利用程度而適用不同之乘積比率，被告裁量權之行使顯出於恣意而屬裁量怠惰，應屬違法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠參照森林法第48條之1立法理由，森林法規範對山坡地開發
利用者，課予繳交回饋金，應係著眼於開發利用山坡地行為對森林資源之存續，有重大影響，而由開發使用者負回饋義務，並非全然基於處罰山坡地開發者破壞林相之立場，且其採取之手段與目的間，存有實質關連，屬保存森林資源之必要措施。回饋金繳交辦法係主管機關行政院農業委員會根據森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，並未逾越母法之授權範圍，亦未違反法律保留原則。故原告有繳納回饋金之義務，回饋金繳交辦法並無逾越森林法之授權範圍，亦無不當連結之情形。
㈡回饋金繳交辦法於96年3月1日修正，並就施行前已受理之案
件，於第9條明定過渡條款「本辦法修正施行前受理之案件，依修正施行前之規定辦理。但修正施行後之規定有利於繳交義務人者，依有利於繳交義務人之規定辦理」，故上開辦法就96年3月1日修正前已受理而處理程序尚未終結之案件，則例外訂有過渡條款排除中央法規標準法第18條有關從新之規定，而採從舊從優。故上開辦法第9條有關從舊從優之規定，自亦指該案件處理程結前之法令變更為限，若案件之行政處理程序已終結而於行政救濟階段法令始為變更者，仍應回歸實體從舊之原則。
㈢99年11月17日修正公告之「桃園縣山坡地開發利用程度類別
及計算回饋金乘積比率」，係於本案處理程序終結後之變更，於本案並無適用，被告核算原告應繳之回饋金為6,520,680元，並無不合：
⒈由89年11月30日發布之回饋金繳交辦法第5條第1項及依第5
條第3項授權由主管機關於91年6月20日公告有關「開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率」之規定可知，96年3月1日以前受理之申請案其計算回饋金係以「開發面積」當期公告現值之12％計算。原告就系爭土地申請核定水土保持乙案，業經被告於96年1月16日核定，故其申請案係應適用89年11月30日發布之回饋金繳交辦法，而以「開發面積」予以核算本案應繳之回饋金為6,520,680元。
⒉回饋金繳交辦法第5條第3項授權由主管機關於91年6月20日
公告有關「開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率」之規定，雖於99年11月17日修正變更乘積比率，然此修正變更，顯係在原告申請本件變更水土保持核定乙案處理程序終結後所為之修正變更，亦即99年11月17日公告修正變更前，原告有關系爭土地之水土保持申請案及其核算應繳回饋金乙案之行政程序早已受理終結，自無所謂在「處理程序終結前」法規變更之適用疑義。故本案有關「開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率」之規定，雖於訴願、行政訴訟之救濟程序中有變更，惟依最高行政法院72年判字第1651號判例意旨可知，救濟程序期間之法規變更非屬處理程序終結前之變更。故本案有關回饋金之計算方式仍應適用處理程序終結前較有利於原告之舊法即91年6月20日公告有關「開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率」之規定，即以「開發面積」12％之乘積比例計算其應繳回饋金為6,520,680元等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告應否依回饋金辦法繳納山坡地開發利用回饋金？如應繳納，應依開發面積12％或6％之乘積比例計算其應繳回饋金？原處分有無裁量瑕疵、裁量怠惰之違法？
五、本院之判斷：㈠按森林法第48條之1規定：「（第1項）為獎勵私人或團體長
期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下︰……二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。……。（第2項）……；第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」依此規定應繳交回饋金者，為山坡地開發利用者，並於核發山坡地開發利用許可時通知繳納。又行政院農委會依上開森林法第48條之1第2項後段授權訂定之回饋金辦法第3條：
「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」第4條規定「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」第5條規定「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。……第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」第6條第1項規定「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前，一次繳納。」第9條規定「本辦法中華民國96年3月1日修正施行前受理之案件，依修正施行前之規定辦理。但修正施行後之規定有利於繳交義務人者，依有利於繳交義務人之規定辦理。」又依被告91年6月20日府農林字第0910132551號公告，開發建築用地者，乘積比率為12％。㈡經查，系爭土地之地目為建，使用分區為山坡地保育區，使
用地類別為丁種建築用地，96年1月公告土地現值為5,900元/平方公尺，原告為在系爭土地上新建廠房，前擬具水土保持計畫送經被告以96年1月16日府水保字第0960018694號函核定在案，嗣原告擬具前開水土保持計畫之變更設計送經被告以96年7月24日府水保字第0960245956號函核定，原告為該水土保持計畫之水土保持義務人，開發面積為9,210平方公尺之事實，有土地第二類謄本、被告96年1月16日府水保字第0960018694號函、96年7月24日府水保字第0960245956號函、桃園縣楊梅鎮秀才1276地號水土保持計畫(變更設計)定稿本、土地登記謄本等件附卷可稽(見本院卷第27頁、被告提出答辯狀所附卷宗第30-36頁、第40-48頁)，且為原告所不爭執，自堪信為真實。從而，被告以本案為回饋金繳交辦法96年3月1日修正施行前受理之案件，依該辦法第9條及89年11月30日發布之該辦法第5條第1項規定，以99年8月31日府農林字第0990338964號函，核定水土保持計畫時之開發面積核算原告應繳交本回饋金652萬680元（計算方式：開發面積9,210平方公尺×土地公告現值5,900元╱平方公尺×12％＝6,520,680），揆諸首揭規定，於法並無不合。
六、原告雖主張其於88年12月29日向中日公司購買系爭土地時，系爭土地上已有合法建物15棟，並無任何原始林相，原告於96年6月間申請水土保持計畫時，並未對於原生林相有何破壞，依森林法第48條之1第1項第2款規定之立法理由，水土保持法及山坡地保育利用條例之立法目的，原告並無繳納土地開發利用回饋金之義務；又原告係在原地申請興建廠房，自應類推適用回饋金繳交辦法第8條第4款之規定，免繳交回饋金；且農業用地變更為建地，依法本應繳交回饋金或代金，系爭土地既從旱地變更為建地，自可推定已繳交，否則不可能變更為建地，故亦應類推適用回饋金繳交辦法第8條第5款之規定，免繳交回饋金云云。經查：
㈠按「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，制定本法
。」「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下︰一、由水權費提撥。二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。三、違反本法之罰鍰。四、水資源開發計畫工程費之提撥。五、政府循預算程序之撥款。六、捐贈。
七、其他收入。」森林法第1條、第48條之1第1項分別定有明文。查森林法之立法目的為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，故其並非僅著眼於現有林相之保護，而係包含保育、利用、再造之多重任務；且造林基金之來源，明確規定山坡地開發利用者須繳交回饋金，其既不以該法之林地或森林相稱，而稱山坡地，顯係有意以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，而非單以林地為適用對象。蓋山坡地之開發利用，雖有其經濟需要，然經開發後能保留之森林面積，究屬有限，如不另於他處長期造林，森林資源勢隨山坡地開發而大量消逝，是以森林法規範對山坡地開發利用者，課予繳交回饋金，應係著眼於開發山坡地行為對森林資源之存續，有重大影響，而由開發使用者負回饋義務，並非全然基於處罰山坡地開發者破壞林相之立場，且其採取之手段與目的間，存有實質關連，屬保存森林資源之必要措施，原告主張其並無破壞林相，即無須負擔回饋義務，顯有誤解。又回饋金繳交辦法係主管機關行政院農業委員會根據森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，並未逾越母法之授權範圍，亦無不當連結之情形。原告主張其未破壞林相，即無庸繳交回饋金，自非可採。
㈡次按「山坡地之開發利用，有下列情形之一者，免繳交回饋
金：…四、依本辦法繳交回饋金之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建。五、已依農業發展條例繳交相當回饋性質之金錢或代金。…。」回饋金繳交辦法第8條第4款、第5款固有明文。惟所謂「依本辦法繳交回饋金之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建。」者，係指曾依回饋金繳交辦法繳交回饋金之山坡地上之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建者，始免繳交回饋金。查本件原告取得系爭土地時，地上雖存有舊有建物15棟，但原告未能舉證證明該舊有建物曾依回饋金繳交辦法繳交回饋金，自無從援引該款之規定主張免繳回饋金。原告又主張系爭土地原地號為桃園縣○○鎮○○○○段264之17地號，其係自同段264之1地號所分割出來，而264之1地號於日據時代、光復初期地目為「畑」，64年10月3日政府編定為旱地，於64年間申請地目變更為建地，70年間政府編定使用種類為山坡地保育區丁種建築用地，並提出土地登記簿謄本為證(見本院卷第27-30頁)，惟系爭土地未有曾依農業發展條例繳交相當回饋金性質之金錢或代金，業經本院依職權函詢桃園縣政府查明無訛，此有桃園縣政府100年7月18日府農植字第1000264581號函在卷可稽(見本院卷第102頁)，本案亦不符回饋金繳交辦法第8條第5款規定之情形。是原告陳稱其有回饋金繳交辦法第8條第4款、第5款之情形而主張免繳回饋金，核與事實不合，亦非可採。
七、原告又主張被告業於99年11月17日以府農林字第09904519571號修正公告「桃園縣山坡地開發利用程度類別及計算回饋金乘積比率」，並自即日起生效，其中「開發建築用地」之類別，已從12％調降為6％，而該調降對原告有利，依98年1月23日修正之回饋金繳交辦法第9條規定，自應依修正後之6％核計回饋金，原處分仍以12％核計，顯有未合云云。
㈠按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質
應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。又「中央法規標準法第18條所稱：
『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理」行政法院72年判字第1651號判例要旨參照。
㈡經查，被告依回饋金繳交辦法第5條第3項授權，於91年6月
20日公告有關「開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率」之規定，雖於99年11月17日修正變更乘積比率，然此修正變更，係在原告申請本件變更水土保持核定案處理程序終結後所為之修正變更，系爭土地之水土保持申請案及其核算應繳交回饋金之行政程序早已受理終結，核諸上開說明，自無所謂在處理程序終結前法規變更之適用。故本案有關「開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率」之規定，雖於行政救濟程序中有變更，因非屬處理程序終結前之變更，自不得作為本案有關回饋金之計算方式之適用。至回饋金繳交辦法第9條之規定，係針對96年3月1日該辦法修正前已受理而處理程序尚未終結之案件，則例外訂有過渡條款排除中央法規標準法第18條有關從新之規定，而採從舊從優。故上開辦法第9條有關從舊從優之規定，自亦指該案件處理程結前之法令變更為限，若案件之行政處理程序已終結而於行政救濟階段法令始為變更者，仍應回歸實體從舊之原則。原告主張依回饋金繳交辦法第9條規定，本案應以開發面積6％之乘積比例計算其應繳回饋金，顯係對法規之誤解，尚非可採。
八、原告另主張系爭土地位於山坡地邊緣，且係已開發之土地，本即應課徵較低乘積比率之回饋金，被告卻一律適用最高之乘積比率課徵山坡地利用回饋金，顯見被告未區分開發建築山坡地之開發利用程度而適用不同之乘積比率，被告裁量權之行使顯出於恣意而屬裁量怠惰，應屬違法云云。惟按回饋金繳交辦法係主管機關行政院農業委員會根據森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，已如前述，被告公告之前開回饋金乘積比率，係為於個案計算回饋金時，作為回饋金辦法第5條第1項之計算依據，而觀其乘積比率之制定方式，係區分開發利用程度類別，而異其乘積比率之高低，即就開發程度較高之建築、殯葬設施、高爾夫球場、土石採取等類別，其回饋金乘積比率較高（12%），其他作為修建農路、溝渠或農路以外之其他道路者，開發程度較低且係必要公共設施者，適用較低之乘積比率（6%），核其內容，具有合理之分類基礎，符合法律授權之目的及範圍。故被告依回饋金繳交辦法第5條第3項所制定乘積比率，尚難認與授權目的有重大相違之處，而有裁量恣意或裁量怠惰之違法，原告此部分之主張，亦非可採。
九、綜上所述，原告所訴均委無足採，被告以核定水土保持計畫時之開發面積，核算原告應繳交回饋金652萬680元（計算方式：開發面積9,210平方公尺×土地公告現值5,900元╱平方公尺×12％＝6,520,680），於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國100年10月13日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官徐瑞晃
法官蕭忠仁法官陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年10月13日
書記官李依穎