裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第3440號判決
裁判日期：民國95年03月23日
裁判案由：大眾捷運法
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03440號原告甲○○○
乙○○丙○○丁○○戊○○共同訴訟代理人 高進福 律師
高涌誠 律師 許樹欣 律師被告臺北市政府代表人己○○（市長）訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師上列當事人間因大眾捷運法事件，原告不服交通部中華民國93年8月17日交訴字第0930047039號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告連帶負擔。
事實
一、事實概要：㈠原告等之被繼承人 顏阿水 所有座落於臺北市○○段○○段
577、578及579號等三筆土地（下稱系爭土地），於80年及82年間劃為臺北都會區大眾捷運系統南港線工程穿越使用之空間範圍，顏阿水因系統工程穿越其土地下方未有補償提出陳情，嗣被告所屬捷運工程局（下稱捷運局）依
85年4月17日修正之大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法（下稱處理及審核辦法）第11條規定之補償標準發給救濟金，以86年11月19日北市捷權字第8622869500號函請顏阿水至該局辦理領款手續，顏阿水以應為補償並非救濟且數額相差過大再為陳情，捷運局仍維持原案，顏阿水不服提起訴願，經被告訴願決定駁回，顏阿水不服，復向交通部提起再訴願，亦經駁回，顏阿水不服，提起行政訴訟，經前改制前行政法院89年5月25日89年度判字第1658號判決「再訴願決定及訴願決定均撤銷」，判決理由略以，由訴願及再訴願機關自實體審查被告北市捷權字第8623060000號書函拒絕於系爭土地設定地上權並發給補償之處分，是否為有理由，依法另為決定，以昭折服。
㈡嗣臺北市政府訴願審議委員會以89年7月31日北市訴（丙
）字第8920414610號函知捷運局就上開行政法院判決撤銷理由補充答辯，俾作重為訴願決定之參考。案經該局研酌考量依88年7月13日簽報捷運系統地方主管機關，即原處分機關核定之「台北都會區大眾捷運系統工程穿越土地設定地上權或註記於土地登記簿處理原則對照表」中之穿越私有土地之地下，無須於地表施工者，註記於土地登記簿，但若土地所有人要求，得以設定地上權方式辦理。故以89年9月21日北市捷權字第8922161300號函請顏阿水於89年9月27日召開設定地上權協議會，復以89年10月12日北市捷權字第8922417500號函知顏阿水並副知臺北市政府訴願審議委員會略以，有關本局86年12月20日北市捷權字第8623060000號書函就台端所有系爭土地發給救濟金之處分予以撤銷，該案將重為處分，改以設定地上權方式辦理，並發給補償費等語。嗣經被告89年11月3日府訴字第8910150500號訴願決定「原處分已不存在，訴願之標的即已消失，揆諸首揭判例意旨，已無提起訴願之必要，訴願不受理」。
㈢又捷運局於89年11月4日以北市捷權字第8922617500號函
、89年11月30日北市捷權字第89222773500號函、89年12月14日北市捷權字第8922957500號函及89年12月28日北市捷權字第8923076500號函，多次函請顏阿水辦理協議地上權設定事宜，惟顏阿水認未經協商即通知辦理設定地上權契約有所不合，對該補償費計算不服，分別申復後再於90年1月5日提起訴願，經被告91年7月31日府訴字第09105891001號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起30日內另為處理」，決定理由略以，本件原處分機關就訴願人申請系爭地上權之設定及補償等事宜，自應以本府（台北市政府）名義而為處分。詎原處分機關逕以其名義為前開三件否准處分，姑不論該等處分在實質上是否妥適，其行政管轄終究難謂適法。
㈣嗣被告以91年8月28日府捷權字第09119094400號函通知顏
阿水，訂於91年9月30日再次進行協議並簽訂地上權設定契約書，顏阿水如期至捷運局協議設定地上權事宜，惟因雙方對該補償費核算標準無法認同，故協議不成，因本件土地穿越係無須於地表施工者，故既協議不成，被告仍依原註記方式辦理救濟，並以91年10月9日府捷權字第09120796400號函（即本件原處分）檢送該會議紀錄予顏阿水，顏阿水不服，提起訴願，經交通部92年4月3日交訴字第0920003301號訴願決定駁回，然顏阿水之繼承人即原告等仍不服，乃提起行政訴訟，案經本院92年訴字第2266號判決略以，訴願人顏阿水於訴願程序中死亡，應由其繼承人即原告等承受其訴願，始為適法，訴願機關在繼承人未合法承受訴願前，逕對於已死亡之訴願人為訴願決定，訴願程序顯有瑕疵等語，撤銷交通部訴願決定，由該部另為適法之處理，該部乃依上開判決意旨，以93年6月24日交訴0000000000號函請顏阿水之繼承人即原告等承受訴願，並經原告等聲明承受訴願在案，嗣該訴願亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
先位聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就系爭土地下方之空間範圍，應依據89年12月30日
所公布施行之處理及審核辦法第8條第1項之規定，辦理徵收地上權，並依據該辦法第10之規定給付原告地上權補償費。
⒊訴訟費用由被告負擔。
備位聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就系爭土地下方之空間範圍，應依據89年12月30日
所公布施行之處理及審核辦法第9條第1項之規定辦理註記土地登記簿，並依據該辦法第11條第1款之規定給付原告「註記土地」補償費。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告以本件捷運工程穿越系爭土地之地下，係無需於地表施工者，因協議不成，仍依原註記方式辦理救濟，是否有據？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈程序方面：
⑴被告所為之原處分同時涉及金錢之給付，故依行政訴
訟法第197條之規定，原告不服該處分，除向鈞院提起撤銷該處分之訴訟外，特再向鈞院追加「被告應給付原告合理補償金」之聲明，理應符合同法第111條第1項及第3項第5款「應許為訴之追加」之規定，而應准許之。
⑵又本件被告雖辯稱原告於先位聲明第2項請求被告應
徵收地上權，然伊依法非有核准徵收職權之機關，自非適格之被告機關云云，顯有誤會。蓋依大眾捷運法第4條第1項、處理及審核辦法第4條及第8條第1項之規定，被告確屬徵收地上權之主管機關，要無庸疑；此外，處理及審核辦法就徵收地上權之程序雖規定「由需地機構報請主管機關徵收」，惟依據該辦法第4條之規定，「需地機構」顯為「主管機關」轄下之「執行單位」，其並無權責對外作成單獨之行政處分，換言之，本件事實上有權決定就系爭土地是否辦理徵收地上權之權責單位，仍係「主管機關」，而非「需地機構」，因此，原告請求被告就系爭土地下方遭穿越之空間範圍，依據89年12月30日所修正公布之處理及審核辦法第8條第1項之規定，辦理徵收地上權，並依據該辦法第10條之規定給付原告地上權補償費，應無不當。
⑶又被告雖另辯稱原告於備位聲明第2項請求其應依89
年處理及審核辦法給付補償費，若為課予義務訴訟，依本件之訴願決定書觀之，似未經訴願機關作成訴願決定，與訴願程序之規定不合；若為給付訴訟，則顯欠缺權利保護要件云云，亦非有理。蓋即便被告認定本件系爭土地下方無設定地上權之必要，然由於被告依據79年所訂之處理及審核辦法來計算「註記土地」補償標準之方式，亦屬不當，故依據行政訴訟法第8條第2項之規定，原告除得向鈞院提起撤銷該處分之訴訟外，理應就「被告對原告合理『註記土地』補償費之給付」併為請求，始為合法。
⒉實體方面：
⑴捷運局係於89年10月12日以北市捷權字第8922417500
號函，將系爭土地發給救濟金之處分予以撤銷，並稱該件將改以設定地上權方式發給補償費，之後又作出「依照原訂條件簽訂地上權設定契約書，逾期則以自動放棄論，並仍維持原註記方式辦理救濟」之處分；然處理及審核辦法於85年4月17日修正公布時，即已於第9條第2項規定，依前項規定（即註記土地登記簿）應領補償費而未於通知期限內具領者，需地機構應再限期通知一次，仍不具領者，提存法院。故捷運局於89年10月12日自行撤銷原發給救濟金之處分後，若顏阿水未於通知期限內具領時，該局理應將補償金提存法院，惟該局迄今均未將該筆補償金提存入法院，因此，本件處理程序顯屬尚未終結；此外，本件被告之訴願審議委員會於91年7月31日即以府訴字第09105891001號訴願決定將捷運局所作成之處分予以撤銷，從而，被告於處分遭撤銷後再作成之處分，即便其內容仍與上開處分之內容大致相同，但仍應視為「新處分」，依據中央法規標準法第18條之規定，應適用89年修正後之處理及審核辦法，始為合法。
⑵被告於91年8月28日既發函顏阿水略以，本府同意依
捷運局89年10月12日北市捷權字第8922417500號書函，亦即按台端86年12月13日陳情書之請求，改以協議設定地上權方式辦理。顯見被告當時確已認定系爭土地遭捷運穿越之空間範圍應有設定地上權之必要，故雙方後來雖對補償費之計算認知有所差距以致協議不成立，惟依大眾捷運法第19條第1項及第2項、處理及審核辦法第7條及8條第1項之規定，被告仍應報請主管機關徵收地上權，詎被告竟仍為「協議不成，仍依原註記方式辦理救濟」之處分，該處分確實違誤之處。
⑶被告雖以台北捷運系統南港線工程所穿越系爭土地下
方之空間範圍，因無須於地表施工，故無設定地上權之必要云云，作為伊不願徵收地上權之理由。然依據捷運局就「捷運隧道上方建物改建限制」所作之回覆略以，為避免建物開挖對隧道產生上浮、變形及變位之影響，建物開挖擋土措施之底部與隧道頂端需保持2公尺以上，建物開挖面距隧道頂端需保持9至10公尺淨距，而系爭土地自地面至捷運南港線隧道環片外緣之深度，經被告測量僅為6.044公尺至6.335公尺。換言之，系爭土地自地面至捷運南港線隧道頂端之深度應僅在6至7公尺之間，故依據該局上開「建物開挖面距隧道頂端需保持9至10公尺淨距」之見解，系爭土地之下方根本不可能再為任何利用或改建，如此將影響原告等之權利甚鉅。故原告要求被告就系爭土地下方之空間範圍，辦理徵收地上權，並給付原告地上權補償費，應屬合理。且依處理及審核辦法第8條第1項之規定，被告本應辦理徵收地上權，但被告卻拒絕辦理，故原告起訴請求徵收系爭土地之地上權，於法有據。
⑷處理及審核辦法係於76年6月15日由交通部會同內政
部訂定並發布施行，然該年所訂定之該辦法，僅在第11條規定「設定地上權之補償」，但對主管機關認定無設定地上權必要之捷運路線所穿越之空間範圍，則除依該辦法第8條規定，由主管機關列冊送交管轄土地登記機關註記於土地登記簿內外，對註記後應如何補償卻無任何規定，顯與大眾捷運法第19條第1之規定有所違背。因此，該辦法始於85年4月17日重新修正公布，並於第9條、第10條及第11條中增修「無設定地上權之必要而註記之土地」之補償規定條文，然由於該辦法於修正後所規定之補償金與修正前主管機關自行發放之救濟金，兩者之計算方式實有明顯差異，從而為兼顧「當事人權益」及「法律安定性」，故該辦法於89年12月30日修正公布時，再增修第23條「溯及既往」之規定，其本意即係讓當時尚未依舊法完成補償金受領程序者，均得一律適用89年新修正之該辦法規定重新計算並領取補償金；換言之，上開85年及89年所修正公布之處理及審核辦法中，已增修有關「無設定地上權之必要而註記之土地」之「補償」及「溯及既往」規定，並訂定一套合理之補償計算方式，且該「補償計算方式」與被告所自行訂定之「救濟金計算方式」相較，該「補償計算方式」更顯適法且兼顧當事人之權益，然被告不察，不僅不依該辦法報請主管機關徵收地上權，亦不依該辦法修正後之「補償計算方式」給付原告合理之補償金，反而仍堅持依據伊自行訂定之計算標準而為發放「救濟金」之處分，故該發放「救濟金」之處分始屬不公且嚴重損及原告之財產權云云。
⒊提出本件原處分及訴願決定書，土地登記謄本3份，建
物登記謄本4份，捷運局89年10月12日北市捷權字第8922417500號函、89年11月4日以北市捷權字第8922617500號函、89年11月30日北市捷權字第89222773500號函、89年12月14日北市捷權字第8922957500號函、94年12月1日北市捷權字第09433252900號函、網站中「問答集」網頁，被告91年8月28日府捷權字第09119094400號函、發放救濟金歸戶清冊等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈程序方面：
原告歷經半年四次準備程序，始提出追加訴之聲明，顯延滯訴訟之進行，被告歉難表示同意。
⒉實體方面：
⑴對原告先位聲明之第一項請求：
①79年6月15日交通部會同內政部依據大眾捷運法第
19條第3項立法授權發布之處理及審核辦法，就無設定地上權之必要者及有設定地上權之必要者，係分別定於第8條及第7、9～11條，其中第8條更規定，大眾捷運系統路線穿越之空間範圍雖無設定地上權之必要，亦應由主管機關列冊送交管轄土地登記機關註記於土地登記簿內，此即註記登記。又該辦法第11條就依同辦法第7條設定地上權者，訂有依因穿越所減少之樓地板面積比例計算補償費之規定，至於依同辦法第8條無設定地上權必要，而於土地登記簿內註記者，則無如同上開第11條補償之規定。
②捷運局於80年間為興建臺北市捷運系統南港線，需
穿越系爭土地下方，經分別於80年6月29日及82年8月3日分別以（80）府捷一字第80042357號、（82）府捷權字第82057043號公告在案，因未於地面施工無設定地上權必要，故於82年12月31日在系爭土地之土地登記簿內辦理註記，此有土地登記謄本可稽。惟依當時所適用之處理及審核辦法，本件不符合給予補償之規定，是依法無法辦理補償。嗣該辦法於85年4月17日修正，增訂註記者依地上權設定補償費之百分之五十補償之，惟並無溯及既往適用之規定，故依「實體從舊原則」，系爭土地仍無法依修正後之處理及審核辦法辦理補償。然因民眾一再陳情，為此被告基於地方自治事務之職權以專案簽辦（包括顏阿水在內），就已辦理註記者，一體適用，比照修正後之處理及審核辦法之補償標準，依86年7月1日土地公告現值加二成，發放「救濟金」予「註記當時之土地所有權人」。核其性質應屬被告依職權辦理之給付行政措施，被告有權決定救濟金發放之對象及金額，特予敘明。
③承上，本件捷運系統未於系爭土地地面施工，無設
定地上權必要，但已依法辦理註記在案，惟依辦理註記當時應適用之處理及審核辦法，無法辦理補償，嗣因民眾陳情，乃以專案簽呈，比照修正後之辦法之補償標準，於86年11月19日通知發給救濟金，此為地方自治事項，依法應由被告決定，並無違誤，更已符合給予相當補償之意旨。
④被告嗣於88年另簽奉首長核定修正「台北都會區大
眾捷運系統工程穿越土地設定地上權或註記於土地登記簿處理原則」（下稱處理原則）。因部分註記於土地登記簿之土地所有人曾陳情欲改領地上權補償費，故為考量私地所有人權益，且設定地上權可取得物權，對被告更有保障，故修改處理原則，使原辦理註記登記之土地，得因土地所有人要求經雙方協議改以設定地上權方式辦理。查系爭土地屬無設定地上權必要者，已如前述，依大眾捷運法、處理及審核辦法，被告本無與顏阿水進行協議設定地上權之公法上義務甚明，被告雖因顏阿水申請且依上開修正之處理原則，與顏阿水進行協議設定地上權事宜，惟此等協議設定地上權需雙方達成合意始能簽訂設定契約，並屬私法契約性質，故在被告與顏阿水無共識未能達成協議時，被告作成系爭處分，自無違誤。
⑤經查，本件原告係聲請以雙方合意方式設定地上權
，非屬「人民申請許可案件」，應無中央法規標準法第18條之適用。況原告等之被繼承人顏阿水係於86年12月15日就已完成註記登記之土地提出設定地上權之聲請，由於當時確無與之協議設定地上權之法規依據，故於86年12月20日為否准處分，嗣因88年7月13日「處理原則」修正，為便宜措施使得因辦理註記之土地所有權人要求，也得以協議設定地上權方式辦理，而被告也確實依據修正後之處理原則，於91年9月30日與顏阿水進行設定地上權之協議，惟因協議不成，始無法簽訂地上權設定契約書。申言之，縱認本件為「人民申請許可案件」，在「聲請設定地上權」事件處理程序終結前，依據之
法規有變更，應適用新法規，惟該處理原則並非「法規」，僅為被告處理自治事項之給付行政措施，且本件被告亦確實依據新修正之處理原則，與顏阿水進行設定地上權之協議，自無何不適用新法規之違誤，至於未能達成協議部分，因屬私法契約能否簽訂之爭議，應非屬公法爭議而得為行政法院審理範圍，併予敘明。
⑥再者，大眾捷運系統路線穿越之空間範圍有設定地
上權之必要者，應協議設定地上權，協議不成者，應依法報請徵收。反之，無設定地上權之必要者，則列冊送交土地登記機關註記於土地登記簿，此規定意旨，於79年、85年及89年之處理及審核辦法均無不同，尤有甚者，關於是否有設定地上權之必要，被告之裁量標準一直以來並無原則性之變動，亦即就穿越私有土地下方，若無須於地表施工者，認無設定地上權必要，而於土地登記簿辦理註記，反之若須於地表施工，則認有設定地上權之必要，而依設定或徵收地上權辦理，此有85年3月12日及88年7月13日處理原則對照表可憑。故本件適用法規並未變動，不生新、舊法適用之疑義。
⑥本件原處分中之「仍依原註記方式辦理救濟」，乃
是一個事實陳述，而非一個新的行政處分，此由本件註記登記早於82年12月31日即已完成迄無改變，重申前旨，對外不會發生法律效果，可資得證。又捷運工程於83年10月穿越系爭土地，註記救濟金之發給通知亦已於86年11月19日完成，即相關因捷運穿越發救濟金之處理程序，包括要件事實及法律關係，早在86年11月19日均已終結，應無中央法規標準法第18條之適用。至於，捷運局89年10月12日函未如原告所稱將發給救濟金之處分予以撤銷，此參該函全文即明，而該函主旨所指該局86年12月20日函，業經行政法院89年5月26日判決認定係「被告就原告聲請於系爭土地設定地上權並發給補償金之公法事件，所為對外發生拒絕設定地上權並發給補償金之法律效果之單方行政行為，……自屬行政處分」在案，亦非有將發給救濟金之處分予以撤銷之情形，尤其，原告一再爭執捷運局就相關救濟金事宜，缺乏事務管轄權，今卻主張該局有權撤銷救濟金處分，實屬前後矛盾。再者，本件發給註記救濟金之依據為85年6月18日之專案簽呈，而非85年之處理及審核辦法，因無未具領救濟金應辦理提存之規定，自無由以未辦理提存即謂處理程序未終結，何況被告本於「平等原則」就相同事件，為相同處理，亦為絕大多數人民所接受，原告自不得因其未領取，而主張與當時受領救濟金之人有差別待遇而適用新法之餘地。末查，89年處理及審核辦法第23條規定，並非無條件溯及既往，僅限於施行前尚未補償完竣者，然查本件既早於85年6月訂定給付行政措施，並於86年11月19日通知原告領取補償，相同情況之權利人，已領取比例更高達97.35％，應認辦理補償之處理程序在86年11月19日即已完成，且因權利人未提行政救濟而確定，無再適用89年之處理及審核辦法之餘地，否則因權利人拒不領取補償，而得適用新法，不但有違平等原則，亦將影響法律秩序之安定性，自不可取。
⑵對原告先位聲明之第二項請求：
①依土地徵收條例第57條第1項、第14條及第1條第3
項之規定，被告既非有核准徵收職權之機關，自非適格之系爭土地徵收機關，實務上亦無被告得自行辦理土地徵收情形。準此，原告訴請被告應予徵收，顯不合法。
②又查，臺北捷運系統南港線工程穿越系爭土地之一
部，面積分別為15㎡、30㎡及1㎡，故原告請求就3筆土地全部徵收地上權，顯係就交通事業未使用之土地請求徵收，亦顯違土地徵收條例第3條有關徵收必要性原則，而不足取。
③本件無設定地上權之必要，原告亦不享有得請求徵
收地上權之公法上請求權。蓋按司法院大法官釋字第425號解釋、最高行政法院24年判字第18號判例意旨，土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。又大眾捷運法第19條第2項既規定準用徵收規定取得地上權，因此，原告不得請求國家徵收其所有土地之地上權；又依79年之處理及審核辦法第8條至第10條規定，捷運穿越土地是否有設定地上權之必要，主管機關具有裁量權。經查，被告之裁量標準，一直以來並無原則性之變動，亦即就穿越私有土地下方，若無須於地表施工者，認無設定地上權必要，而於土地登記簿辦理註記，反之若須於地表施工，則認有設定地上權之必要，而依設定或徵收地上權辦理，此有85年3月12日及88年7月13日之處理原則對照表可憑，至於「無須於地表施工者，認定無設定地上權必要」之裁量標準，並無違法，具一致性，亦符合公平合理原則。本件捷運系統南港線，地下穿越系爭土地，因未於地表施工，經認定無設定地上權之必要，而於82年12月31日辦理於土地登記謄本為穿越註記，捷運工程並實際於83年10月間穿越，故本件因無須於地表施工，無設定地上權必要，而辦理註記之認定，亦無違誤。又原告雖主張系爭土地下方不可能再為任何利用及改建，要求徵收地上權應屬合理云云，惟查，建物改建涉及基地坐落位置及施工方法，系爭土地下方非完全不能利用。
⑵對原告備位聲明之第二項請求：
①該項請求究為「課予義務訴訟」，抑或「給付訴訟
」，已非無疑。若為課予義務訴訟，依本件之訴願決定書觀之，似未經訴願機關作成訴願決定，則與行政訴訟法第5條規定課予義務訴訟，應經訴願程序之規定不合，而應予駁回。至於，原告另稱係依法於提起撤銷訴訟時，併為請求給付云云，惟查，系爭處分乃是一個事實陳述，而非一個新的行政處分，原告無由將系爭處分拆為「拒絕設定地上權」及「依原註記方式辦理救濟」二個處分，已如前述，故原告據之主張於提起撤銷訴訟時，併為請求給付，自無由成立。
②況本件早於82年12月31日即已適用行為時之處理及
審核辦法，完成捷運穿越註記，今原告請求依嗣後修正之89年處理及審核辦法重新辦理穿越註記，顯無理由。再者，依82年12月31日辦理捷運穿越註記當時所適用之處理及審核辦法，本件未符給予補償費之要件，嗣被告於85年6月比照修正後之85年處理及審核辦法之標準訂定給付行政措施，並於86年11月19日通知原告等之被繼承人顏阿水領取救濟金1,428,303元，惟迄未領取。然而就該捷運工程穿越系爭土地發給救濟金之事件，被告顯已訂定給付行政措施，並由所屬之工程建設機構執行發給救濟金事宜，相關處理程序已終結，且未經原告之被繼承人顏阿水提出異議，更已確定，今原告等卻主張應適用嗣後修正之89年處理及審核辦法給付穿越註記補償費，顯無理由，亦違背「實體從舊原則」及「公平合理原則」；且亦無中央法規標準法第18條之適用。故原告自不得主張與當時受領救濟金之人有差別待遇而適用新法。此外，由系爭捷運南港線與顏阿水同屬無設定地上權必要依規定辦理註記者，共18人，其中一人因領款通知無法送達，故未領取，另有兩人尚未領取分別為原告甲○○○及原告之被繼承人顏阿水，除此之外餘15人均已領取救濟金完畢，甚至包含捷運新店線、中和線、板橋線等，計363筆土地，均同樣因地下穿越註記適用85年專簽發給救濟金，總計應領金額313,760,822元，已領取305,437,946元，領取比例達97.35%，應可證明本件比照85年處理及審核辦法之補償標準，依86年7月1日土地公告現值加二成，發放「救濟金」予82年「註記當時之土地所有權人」，應已符合大眾捷運法第19條第1項規定支付相當補償之立法意旨，並為絕大多數之土地所有權人所接受，。
③該項聲明若為給付訴訟，亦不符合給付訴訟必須是
以得「直接」行使一般給付請求權始可，蓋依處理及審核辦法相關規定，穿越註記補償費，須先由行政機關經一定程序核定其給付請求權，如遽行提起一般給付訴訟，顯欠缺權利保護要件，自非法之所許等語。
⒊提出系爭土地之土地登記簿謄本、85年7月22日奉首長
核定之專案簽、救濟金歸戶清冊、捷運局中區工程處89年10月23日函、捷運系統各路線地下穿越（救濟金）作業統計表、本件原處分、顏阿水86年12月15日之陳請書、捷運局86年12月20日函文及89年12月28日函文並組織章程、改制前行政法院89年判字第1658號判決等件影本為證。
理由
壹、程序方面：
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限；有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款定有明文。
二、原告起訴時，聲明為：訴願決定及原處分均撤銷；嗣提出先位聲明及備位聲明，先位聲明請求訴願決定及原處分均撤銷之外，復追加：被告就系爭土地下方之空間範圍，應依據89年12月30日所公布施行之處理及審核辦法第8條第1項之規定，辦理徵收地上權，並依據該辦法第10之規定給付原告地上權補償費；備位聲明請求訴願決定及原處分均撤銷之外，亦追加：被告就系爭土地下方之空間範圍，應依據89年12月30日所公布施行之處理及審核辦法第9條第1項之規定辦理註記土地登記簿，並依據該辦法第11條第1款之規定給付原告「註記土地」補償費。被告雖不同意原告所為訴之追加，惟查，本件原告無論是先位聲明或備位聲明，均與其所請求之系爭土地之地上權及給付補償費相關，其請求之基礎並無變更，本院因認本件原告訴之追加為適當，應予准許，合先敘明。
貳、實體方面：
一、按大眾捷運系統因工程上之必要，得穿越公、私有土地及其土地改良物之上空或地下，但應擇其對土地及其土地改良物之所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之，並應支付相當之補償；前四項土地及其土地改良物上空或地下使用之程序、使用範圍、界線之劃分、及設定地上權、徵收、補償、登記…之審核辦法，由交通部會同內政部定之，行為時大眾捷運法第19條第1項及第5項各定有明文。次按大眾捷運系統地方主管機關（以下簡稱主管機關）於確定捷運路線工程需穿越公私有土地之上空或地下時，應將穿越部分使用之空間範圍以適當之圖說公告之，並通知土地所有權人及他項權利人；大眾捷運系統路線穿越之空間範圍雖無設定地上權之必要，亦應由主管機關列冊送交管轄土地登記機關註記於土地登記簿內；依第2條規定公告之大眾捷運系統路線穿越部分使用之空間範圍，如有設定地上權之必要時，應由需地機關另行通知土地、建築物所有權人進行協議…；大眾捷運系統路線穿越左列土地之一者，除第12條所列各款情形外，其補償標準依第十條規定補償費之百分之五十補償之：一、依第9條規定註記之土地，79年6月15日發布之處理及審核辦法第2條、第8條、第9條第1項及85年4月17日修正發布之處理及審核辦法第11條第1項第1款亦各定有明文。
二、本件系爭土地於80年及82年間劃為臺北都會區大眾捷運系統南港線工程穿越使用之空間範圍，因係自地下穿越，無設定地上權之必要，依當時之處理及審核辦法之規定，毋須予以補償。原告等之被繼承人顏阿水因系統工程穿越其土地下方未有補償提出陳情，嗣捷運局依85年4月17日修正之處理及審核辦法第11條規定之補償標準發給救濟金，以86年11月19日北市捷權字第8622869500號函請顏阿水至該局辦理領款手續，顏阿水以應為補償並非救濟且數額相差過大再為陳情，捷運局仍維持原案，顏阿水不服提起訴願，經被告訴願決定駁回，顏阿水不服，復向交通部提起再訴願，亦經駁回，顏阿水不服，提起行政訴訟，經前改制前行政法院89年5月25日89年度判字第1658號判決「再訴願決定及訴願決定均撤銷」。嗣捷運局以89年9月21日北市捷權字第8922161300號函請顏阿水於89年9月27日召開設定地上權協議會，復以89年10月12日北市捷權字第8922417500號函知顏阿水並副知臺北市政府訴願審議委員會略以，有關本局86年12月20日北市捷權字第8623060000號書函就台端所有系爭土地發給救濟金之處分予以撤銷，該案將重為處分，改以設定地上權方式辦理，並發給補償費等語。嗣經被告89年11月3日府訴字第8910150500號訴願決定「原處分已不存在，訴願之標的即已消失，揆諸首揭判例意旨，已無提起訴願之必要，訴願不受理」。又捷運局於89年11月4日以北市捷權字第8922617500號函、89年11月30日北市捷權字第89222773500號函、89年12月14日北市捷權字第8922957500號函及89年12月28日北市捷權字第8923076500號函，多次函請顏阿水辦理協議地上權設定事宜，惟顏阿水認未經協商即通知辦理設定地上權契約有所不合，對該補償費計算不服，分別申復後再於90年1月5日提起訴願，經被告91年7月31日府訴字第09105891001號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起30日內另為處理」。嗣被告以91年8月28日府捷權字第09119094400號函通知顏阿水，訂於91年9月30日再次進行協議並簽訂地上權設定契約書，顏阿水如期至捷運局協議設定地上權事宜，惟因雙方對該補償費核算標準無法認同，故協議不成，因本件土地穿越係無須於地表施工者，故既協議不成，被告仍依原註記方式辦理救濟，並以91年10月9日府捷權字第09120796400號函（即本件原處分）檢送該會議紀錄予顏阿水。顏阿水不服，提起訴願，經交通部92年4月3日交訴字第0920003301號訴願決定駁回，然顏阿水之繼承人即原告等仍不服，乃提起行政訴訟，案經本院92年訴字第2266號判決略以，訴願人顏阿水於訴願程序中死亡，應由其繼承人即原告等承受其訴願，始為適法，訴願機關在繼承人未合法承受訴願前，逕對於已死亡之訴願人為訴願決定，訴願程序顯有瑕疵等語，撤銷交通部訴願決定，由該部另為適法之處理，該部乃依上開判決意旨，以93年6月24日交訴0000000000號函請顏阿水之繼承人即原告等承受訴願，並經原告等聲明承受訴願在案，嗣該訴願亦遭駁回等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附訴願機關卷可稽。
三、原告主張捷運局於89年10月12日自行撤銷原發給救濟金之處分後，若顏阿水未於通知期限內具領時，該局理應將補償金提存法院，惟該局迄今均未將該筆補償金提存入法院，因此，本件處理程序顯屬尚未終結，且被告於處分遭撤銷後再作成之處分，即便其內容仍與上開處分之內容大致相同，但仍應視為「新處分」，依據中央法規標準法第18條之規定，應適用89年修正後之處理及審核辦法；而依大眾捷運法第19條第1項及第2項、處理及審核辦法第7條及8條第1項之規定，雙方雖對補償費協議不成，被告仍應報請主管機關徵收地上權；又系爭土地之下方根本不可能再為任何利用或改建，如此將影響原告等之權利甚鉅。故原告要求被告就系爭土地下方之空間範圍，辦理徵收地上權，並給付原告地上權補償費，應屬合理云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱捷運工程於83年10月穿越系爭土地，註記救濟金之發給通知亦已於86年11月19日完成，即相關因捷運穿越發救濟金之處理程序，包括要件事實及法律關係，早在86年11月19日均已終結，應無中央法規標準法第18條之適用，且本件發給註記救濟金之依據為85年6月18日之專案簽呈，而非85年之處理及審核辦法，因無未具領救濟金應辦理提存之規定，自無由以未辦理提存即謂處理程序未終結，而本於「平等原則」就相同事件為相同處理，原告尚不得因其未領取，而主張與當時受領救濟金之人有差別待遇而適用新法；再者一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權；另該捷運工程穿越系爭土地發給救濟金之事件，已由捷運局所屬之工程建設機構執行發給救濟金事宜，相關處理程序已終結，且未經原告等之被繼承人顏阿水提出異議，應已確定，原告等復主張適用嗣經修正之89年處理及審核辦法給付穿越註記補償費，應已違背「實體從舊原則」及「公平合理原則」等語，資為爭議。
四、本件原告提起行政訴訟，其先位聲明請求撤銷訴願決定及原處分，並請求命被告就系爭土地下方之空間範圍，應依據89年12月30日所公布施行之處理及審核辦法第8條第1項之規定，辦理徵收地上權，並依據該辦法第10之規定給付原告地上權補償費；備位聲明請求撤銷訴願決定及原處分，並請求命被告就系爭土地下方之空間範圍，應依據89年12月30日所公布施行之處理及審核辦法第9條第1項之規定辦理註記土地登記簿，並依據該辦法第11條第1款之規定給付原告「註記土地」補償費。原告之先位聲明及備位聲明是否合法及有無理由，茲依序說明如下：
㈠原告先位聲明之第一項請求：
⒈經查，本件系爭土地因台北都會區大眾捷運系統南港線
工程穿越其土地下方，依前揭79年之處理及審核辦法第
8條及第9條規定，因捷運局認無需於地表施工，並無設定地上權之必要，故採註記於土地登記簿方式辦理，案經土地登記機關依捷運局82年12月31日（82）北市捷權字第230235號函辦理穿越註記在案，有該三筆土地登記謄本影本附原處分卷可稽，惟依註記當時之處理及審核辦法規定，原告等所有經註記之土地，並無得為補償依據。嗣因85年修正之處理及審核辦法第11條修正增列關於依規定註記土地者，依地上權補償費百分之五十計算補償費，惟並無溯及適用之規定，捷運局為順利推動公共建設，遂另於85年專案簽奉首長核定，就處理及審核辦法85年修正前已設定地上權或已註記之土地，比照85年修正之審核辦法補償標準，依86年7月1日之土地公告現值暨比照台北市當年度徵收土地加二成補償標準計算穿越註記救濟金，並以此標準一體適用於相關之補償救濟案件，已如前述。是以，本件原告等所有之土地係於85年審核辦法修正前辦理註記，原即無發給補償金之依據，嗣由被告本於權責以救濟金名義發放補償費，揆諸前開法規及說明，應屬地方自治事務，其發放金額及對象應由被告決定，是以本件原處分即被告91年10月
9日府捷權字第09120796400號函檢送之會議紀錄所謂依「原註記方式」辦理救濟，應指比照85年修正之處理及審核辦法第11條規定之補償標準，即依86年7月1日之土地公告現值暨比照臺北市當年度徵收土地加二成補償標準計算穿越註記救濟金，故原告等主張應補償之計算標準並應依89年修正之處理及審核辦法規定及公告地價標準辦理云云，與事件當時所定之補償標準未合，尚非有據。
⒉又本件捷運局於88年另簽奉首長核定修正處理原則，因
部分註記於土地登記簿之土地所有人曾陳情欲改領地上權補償費，故為考量私地所有人權益，且設定地上權可取得物權，對捷運局更有保障，故修改處理原則，對於原辦理註記登記之土地，得因土地所有人要求改以設定地上權方式辦理，而原告等系爭土地即屬原依註記方式辦理救濟金發放者等情，已據被告陳述其情，為原告所不爭。又捷運局雖依上開修正之處理原則，與原告等協議設定地上權事宜，惟既曰協議設定地上權，自需經雙方同意始能簽立設定契約，故在被告與原告等無共識而未能達成協議之前，被告以原處分決定，仍回歸以最初之註記補償方式辦理救濟金之發放作業，於法並無不合。至於被告與原告等間未能協議設定地上權部分，因係私法契約應否簽訂之爭議，非屬本件訴訟審酌之範圍，併此敘明。
⒊從而，被告以捷運工程穿越之系爭土地係無需於地表施
工者，被告因與原告等之繼承人顏阿水協議不成，乃以原處分決定仍依原註記方式辦理救濟，於法並無違誤。
訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈡原告先位聲明之第二項請求：
⒈按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁
回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項定有明文；故課予義務訴訟之提起，須履行訴願前置程序，始為適法。又國家因公益需要，…，得徵收私有土地，土地徵收條例第3條第1項前段亦定有明文；是以徵收私有土地事涉公益，應由國家機關發動，私人並無請求國家機關徵收私有土地之權。
⒉查本件原告等就請求被告應徵收系爭土地地上權部分，
並未向被告提出申請，亦未於訴願程序中主張，故並不具備提起課予義務訴訟之訴願前置之合法要件；況依上開土地徵收條例之規定以觀，人民亦無請求行政機關徵收之權利。綜上所述，原告請求被告應依據89年12月30日所公布施行之處理及審核辦法第8條第1項之規定，辦理徵收地上權，並依據該辦法第10之規定給付原告地上權補償費云云，均非合法，且屬不得補正之事項，應予駁回。
㈢原告備位聲明之第一項請求：
此項請求同先位聲明之第一項請求，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，已如前述，應予駁回。
㈣原告備位聲明之第二項請求：
查系爭土地於82年12月31日即已適用行為時之處理及審核辦法，完成捷運穿越註記，依該辦法本件未符給予補償費之要件，嗣被告於85年6月比照修正後之85年處理及審核辦法之標準訂定給付行政措施，並經被告所屬捷運局於86年11月19日通知原告等之被繼承人顏阿水領取救濟金1,428,303元等情，有被告提出之捷運局書函及救濟金歸戶清冊等件影本附卷可稽雖該筆救濟金迄未領取，然就該捷運工程穿越系爭土地發給救濟金之事件，相關處理程序業已終結，且未經顏阿水提出異議（顏阿水於86年12月15日陳情係請求協議設定地上權）。由此以觀，本件救濟金之發放作業已經處理完竣，且依89年處理及審核辦法第23條規定，大眾捷運系統工程於89年12月30日本辦法修正施行前，已依施行前規定補償完竣者，不適用本辦法修正後之補償等規定，此一規定，並非無條件溯及既往，僅限於施行前尚未補償完竣者，與本件原告等之情形，尚有未合。故原告等再主張應適用嗣經修正之89年處理及審核辦法辦理註記土地登記簿並給付註記土地補償費云云，與實體法從舊之原則有違，且不符合處理同一事件之公平合理原則，均不足採，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第98條第3項、第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第85條第2項，判決如主文。
中華民國95年3月23日
第五庭審判長法官張瓊文
法官王碧芳法官蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年3月23日
書記官蕭純純