高雄高等行政法院105年度訴字第494號判決

裁判字號：高雄高等行政法院105年訴字第494號判決

裁判日期：民國106年04月11日

裁判案由：水污染防治法

高雄高等行政法院判決
105年度訴字第494號民國106年3月28日辯論終結原告 陳萬財 即陳萬財畜牧場被告高雄市政府環境保護局代表人 蔡孟裕 訴訟代理人 邱義雄
呂冠毅 上列當事人間水污染防治法事件，原告不服高雄市政府中華民00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰原告於高雄市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○號土地（下稱系爭場所）從事養豬畜牧業，被告依民眾陳情於民國105年2月26日派員前往系爭場所稽查，發現原告未領有廢水排放許可證，且該場所畜牧原廢水經廢水集水溝集流後，因未妥善收集而由溝側擋板下方縫隙流出至場外承受水體，經取樣送驗結果，懸浮固體為2,720mg/L（標準限值：150mg/L）、生化需氧量為4,080mg/L（標準限值：80mg/L）及化學需氧量為9,570mg/L（標準限值：600mg/L）均超過放流水標準，乃於同年4月18日予以舉發，並給予原告陳述意見之機會。原告雖於同年4月27日提出書面意見，惟經被告審酌事實證據及陳述意見後，核認原告違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定之事實明確，爰依同法第45條第1項、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第2條及環境教育法第23條第1款等規定，裁處新臺幣（下同）434,000元罰鍰、環境教育講習8小時及命其停業，並通知其於文到15日內出清所有畜養豬隻。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告所有系爭場所係於89年6月間經行政院農業委員會核准登記之養豬畜牧業者，原告平日皆巡視排水系統，本件肇因於105年2月6日「美濃大地震」之天災，殃及系爭場所排水系統致生縫隙，且該縫隙位於檔板下方不易察覺，決非故意作為，原告接獲受驗通知後，馬上將檔板修復，之後也隨時加強巡視查察，以防後犯。是以本件之誤失乃因不可抗力（地震）所致。又原告於89年復養豬隻，每年都有稽查人員至系爭場所稽查、輔導2次以上，並且要申報畜養頭數，稽查人員從未告知有何缺失、有何不法、有何改善之處，咸認為係合法畜養牧場。
（二）被告於原告提出訴願之前，稽查人員查核當下係「實際畜養200頭以下豬隻」事實，應符合「簡易排放許可」範圍，惟被告卻逕以登記證書記載規模（總計403頭）為標準，進而判定「違反水污染防治法第14條第1項」規定，裁罰434,000元罰緩；核被告之從嚴重罰之行政處分，似有違行政行為之比例原則。
（三）綜上所陳，原告自承有排放污水不符合水污染防治法、環境教育法等法規之事實，惟因原告實無故意排放之主觀認知，且原告實際畜養豬隻已非登記證書中所載403頭。被告未予原告教示及改善機會，逕以從嚴重罰之行政處分裁罰434,000元之高額，課原告過重負擔，有違行政程序法第7條規定之比例原則等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告105年6月21日高市環局稽字第10534890300號函暨105年5月18日高市環局水處字00-000-000000號裁處書）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）原告從事畜牧業（養豬），畜牧場登記證書（農畜牧登字第006846號）登載飼養規模總數為豬隻403頭，經被告於105年2月26日派員稽查廢（污）水排放情形，原告應依水污染防治法第14條第1項規定申請水污染排放許可證（文件）後，始得排放廢（污）水，惟原告未領有水污染排放許可證（文件），且畜牧原廢水經廢水集水溝集流後，未妥善收集之畜牧原廢水即由溝側擋板下方縫隙流出至場外承受水體，經取樣送驗結果：懸浮固體2,720mg/L（標準限值為150mg/L）、生化需氧量4,080mg/L（標準限值為80mg/L）、化學需氧量9,570mg/L（標準限值為600mg/L）均未符合放流水標準，違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定；案由被告依同法第45條第1項暨裁罰準則第2條規定及其附表1與附表8規定，裁處法定罰鍰434,000元及處環境講習8小時，並依水污染防治法第45條第1項後段規定，命原告自文到日起將位於系爭場所之牧場停業，另於15日內出清所有畜養豬隻，並無不合。
（二）行政院環境保護署（下稱環保署）99年12月15日環署水字第0990112348號公告「水污染防治法事業分類及定義」公告事項一附件第53項畜牧業之定義係指經向目的事業主管機關「登記」飼養禽畜或「實際」飼養禽畜之事業，原告位於自來水保護區且飼養頭數逾10頭，原告向目的事業主管機關「登記」之飼養頭數為403頭，已符合前揭「畜牧業」之定義，故依水污染防治法第14條之規定，應取得水污染排放許可證（文件）並依登記事項運作始得排放廢（污）水。惟原告係未依規定申請水污染排放許可證（文件），且稽查當時未妥善收集之畜牧原廢水由廢水集水溝擋板下方縫隙流出至場外承受水體，經取樣送驗結果均未符合放流水標準，其中生化需氧量超過放流水標準達50倍以上，影響原告所在地區承受水體水質之事證明確，被告爰依裁罰準則第2條規定及其附表1、備註2、備註3與附表8、備註1規定，從嚴重違規情形裁處，另按104年全國水污染防治許可證（文件）登記之前50％之每日最大排放量平均值：畜牧業核准每天最大排放水量平均值48（立方公尺/日），及其違反水污染防治法第14條行為點數，考量原告於被告稽查時配合度尚非不佳，依裁罰準則第2條規定及其附表1與附表8規定，計算裁罰金額為434,000元，被告依法處分並無違誤。原告主張依事實認定免「簡易排放許可」文件，核係其主觀見解，委無足採。
（三）原告經營畜牧場飼養豬隻，應盡管理畜牧場及其廢水處理設施之責，其未領有水污染排放許可證（文件），且未妥善收集之原廢水由溝側擋板下方縫隙流出至場外承受水體，已違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，案由被告爰依同法第45條第1項暨裁罰準則第2條規定及其附表1與附表8規定，裁處法定罰鍰434,000元及處環境講習8小時整，並依水污染防治法第45條第1項後段之規定，命原告自文到日起將位於系爭場所之牧場停業，另於15日內出清所有畜養豬隻，其裁罰金額於裁罰準則內明文規定，並考量其放流水水質及104年全國水污染防治許可證（文件）登記之前50％之每日最大排放量平均值，尚無違反法律程序。
（四）綜上所述，原告洵屬水污染防治法所稱之事業，應確實遵守水污染防治法之相關規定，如有違反即應受罰。被告所為之行政處分及裁處金額，於法律適用及金額計算均無不當之處，原行政處分自屬妥適無誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有被告水污染稽查紀錄、檢測報告、稽查現場照片、105年4月18日高市環局稽字第10532675100號函、原告陳述書、被告105年6月21日高市環局稽字第10534890300號函暨105年5月18日高市環局水處字00-000-000000號裁處書等附原處分卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：1、原告排放廢水違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，有無故意過失？2、原處分是否適法？有無違反比例原則？本院判斷如下：
（一）按「本法專用名詞定義如下：……七、事業：指公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」「（第1項）事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。（第2項）前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」「（第1項）事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。……。（第3項）排放許可證與簡易排放許可文件之適用對象、申請、審查程序、核發、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」「畜牧業違反第7條第1項或第8條之規定者，處新臺幣6千元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」「違反第14條第1項未取得排放許可證或簡易排放許可文件而排放廢（污）水者，處新臺幣6萬元以上6百萬元以下罰鍰，主管機關並應令事業全部停工或停業；必要時，應勒令歇業。」「依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。前項裁罰準則由中央主管機關定之。」水污染防治法第2條第7款、第7條、第14條第1項前段、第3項、第40條第2項、第45條第1項及第66條之1定有明文。
（二）次按環保署依水污染防治法第7條第2項規定之授權，以105年1月6日環署水字第1040110356號令修正發布「放流水標準」第2條規定：「（第1項）事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值如附表一。……（第3項）特定業別、區域之事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施，另定有排放標準者，依其規定。」附表一：「畜牧業（一）：生化需氧量限值：80mg/L、化學需氧量限值：600mg/L、懸浮固體限值：150
mg/L。備註：適用非草食性動物；如豬、雞、鴨、鵝等。」又按環保署99年12月15日環署水字第0990112348號公告修正「水污染防治法事業分類及定義」公告事項一附件第53項「畜牧業」定義：「經向目的事業主管機關登記飼養畜禽或實際從事飼養畜禽之事業。」備註欄記載：「飼養豬未滿200頭者，不適用水污染防治法第13條至第15條、第17條、第22條及第23條之規定。」另環保署98年5月7日環署水字第0980033759號函釋略以：「水污染防治事業分類及定義之畜牧業飼養頭數，係指向目的事業主管機關登記之飼養頭數，惟如經查核實際飼養頭數高於登記飼養頭數時，應以實際飼養規模認定。」依此，水污染防治事業裁罰準據，原則應以畜牧業向目的事業主管機關登記之飼養頭數為據，蓋以此即說明畜牧業者係以其申報登記飼養之頭數作為其畜牧場可得營運之最大規模，並表明其有能力處理其所申報飼養頭數所產生之相關廢棄物及污染物質，則水污染防治事業理應以其申報登記數量衡量其應擔負之防治措施高度，至於該畜牧業實際飼養數量本來就有可能隨家畜疾病、繁殖過程、買賣數量、營運規模事後變動等因素而有所增加或減少，但只要不超過申報之登記數量，都可認定尚未逾越該畜牧業者依法可得承受處理之範疇，但若超過申報之登記數量，自應合理認定該畜牧業者就有義務提高其既有之防治措施能力，故前揭環保署97年5月7日函釋與前揭規定意旨並無違誤，本院自得併與援用，合先敘明。
（三）第按行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」又環境教育法第23條第1款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。」又環保署為使主管機關依環境教育法第23條及第24條第1項、第3項規定裁處環境講習及罰鍰符合比例原則，遂以99年12月22日環署綜字第0990116267號令訂定發布「環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準」（下稱裁量基準），並自000年0月0日生效，其第2點規定：「主管機關依本法第23條規定裁處環境講習，應依附表1計算環境講習之時數。」其附表1項次1規定：「違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處……停工、停業處分者。……。環境講習（時數）：8。」第4點規定：「一行為違反環境保護法律或自治條例，經處分機關同時處罰鍰及停工、停業處分者，應依附表一從重處斷，裁處環境講習8小時。」
（四）經查：
1、原告係於89年6月間經由改制前高雄縣政府轉向行政院農委會申設畜牧場以飼養豬隻，表明其於系爭場所興建豬舍三棟、污水處理設施一座，其飼養諸隻規模為公豬12頭、母豬65頭、肉豬326頭（共計403頭），並經行政院農委會核發原告農畜牧登字第006846號畜牧場登記證書乙節，有原告前揭畜牧場登記證書一份在卷可佐（見原處分卷第47頁），則原告自屬前揭環保署99年12月15日環署水字第0990112348號公告所指稱之畜牧業，因其登記飼養頭數超過200頭，依前揭規定，核屬水污染防治法第14條第1項規定應申請簡易排放地面水體許可文件之業者，然原告迄今未曾向目的事業主管機關取得相關許可文件。雖原告主張其飼養頭數從未超過200隻，並於本院言詞辯論期日提出其於84年6月6日曾向前臺灣省政府環保處申請之廢污水暫時排放許可文件登記事項表及許可證明（見本院卷第143至149頁），稱其亦曾經申請廢污水排放許可，不該當水污染防治法第14條第1項要件云云。惟查，姑不論原告實際飼養豬隻頭數是否未超過200頭，然原告89年申設畜牧場時，即已清楚表明其畜牧場之飼養房舍規模及其頭數，自是說明其本應有符合飼養規模所需之處理設施，此與其事後飼養規模縮減，尚不足以改變原告就其原有畜養規模所應提供廢污水處理設施及其義務，故原告自不得以其稽查當時飼養豬隻頭數據此豁免其依法應申請廢污水排放許可證之責任；其次，原告於言詞辯論提出之前揭文件，經本院詳閱後顯然並非依水污染防治法第14條第1項規定申請並經目的事業主管機關核發之排放許可證或簡易排放許可文件；且查，該許可文件表明係「暫時」之排放許可，其有效期間並載明：「自民國84年6月6日起至民國89年6月5日止」（見本院卷第149頁），是此，原告自仍屬未依水污染防治法第14第1項規定申請簡易排放許可文件，堪可認定。
2、次查，原告因於系爭場所飼養豬隻排放廢水造成污染，因民眾陳情經被告於105年2月26日稽查如前揭事實概要欄所述情節，復有被告水污染稽查紀錄表、檢驗報告、檢驗過程拍攝照片8張等文件在卷可證（見原處分卷第1至3頁），並為原告所不爭，雖原告主張採樣水體所在之排水系統所以發生縫隙，係肇因於105年2月6日美濃大地震所致，且該縫隙位於檔板下方不易察覺，並非原告故意或過失洩漏畜牧場所排放之廢水云云。然查，原告無論是雨水或畜牧場豬隻排泄廢水均係利用同一排水系統，僅係以一檔板區隔雨水與廢水不同排放順序乙節，為原告於本院準備程序所自承（見本院卷第83頁），足見原告自始即未施作雨污分流之排水設施。且從檢驗過程拍攝照片第2及第4張照片（原處分卷第3頁）可知，原告排水系統縫隙下方之石板洩水痕跡呈現一大三角形濕潤水痕，部分似已長有深綠色青苔，顯見此處縫隙洩漏排水系統內之廢水已有相當時日，均顯非短時間排水即可造成此等可觀之浸潤痕跡，乃原告逕主張此係地震不可抗力因素所致，要難採信。則被告以其違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項、放流水標準第2條等規定，並依行政罰法第24條第1項規定，依水污染防治法第45條第1項、環境教育法第23條第1項規定予以裁處罰鍰、全部停業及環境講習等情，自屬適法。
（五）又按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」再按環保署依水污染防治法第66條之1規定之授權訂定發布裁罰準則，其第2條第1款、第8款規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表1至附表8所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。
一、畜牧業適用附表1。……八、違反本法各條款對應之處分基數，適用附表8。」第3條第1項、第2項規定：「（第1項）前條附表一至附表五罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度＝處分點數×處分基數（第2項）前項處分點數為違規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；處分基數係指依附表8所列處分依據與違規者分類對應之處分基數。」第4條：「（第1項）一行為違反本法數個規定，應依法定罰鍰額度最高之規定裁處之，於法定罰鍰額度最高額相同時，則以其法定罰鍰額度最低額最高者裁處之。（第2項）主管機關應依前項確定違規行為據以裁處之條文後，再擇第2條規定附表所列情事裁處之。」附表1「畜牧業」規定：「壹、違規態樣點數：一、基本點數：違規對象類型：規模（應取得排放許可證者，以許可核准之廢污水排放量認定……（Q）（備註2）。規模或影響類型：40≦Q<50CMD：一般違規－1點。嚴重違規（備註3）－10點。
……。三、涉及排放或未經許可稀釋行為點數：排放超標之濃度：……其他水質項目（C）（以超過放流水標準限值倍數最高之水質項目認定）：C≦50倍－20點。……。
四、違反本法第14條、第20條及第32條許可規定點數：裁處前未依本法取得許可證（文件）仍繼續運作之天數（違反本法第14條第1項、第20條第1項、第32條第1項）：1日1點。貳、加重或減輕點數事項：……二、減輕點數（合計最多減輕點數不得超過總點數80%）……稽查配合度良好點數：總點數×（0.1）。3年內首次違規且未涉及本法第73條：總點數×（0.2）。……備註2：未依本法取得許可證（文件）者，規模依本次違反本法前1年全國該業別許可證（文件）登記之前百分之50之每日最大排放量平均值認定之。但該每日最大排放量平均值低於主管機關之查核量時，以主管機關之查核量認定之。備註3：嚴重違規包含下列情形之一：1.違反本法第7條第1項放流水標準，且有下列情形之一：（1）排放廢（污）水中污染物濃度為放流水標準現值5倍以上。（但不包含氫離子濃度指數、大腸桿菌群及水溫）……。」附表8「違反本法各條款對應之處分基數」規定：「違反條文：第14條第1項；處罰依據：第45條第1項；畜牧業嚴重違規：20,000。」今查，被告以原告採樣水體送驗結果，其中生化需養量超過放流水標準達50倍以上，依前揭裁罰準則第2條規定附表一屬嚴重違規情形，記基本點屬10點；其他水質項目小於50倍，記基本點數20點；違反水污染防治法第14條行為點數一日記1點；稽查配合度良好總點數記0.1點；三年內首次違規且未涉及水污染防治法第73條規定，記0.2點；另按原告違規前一年全國水污染防治許可證登記之前50％之每日最大排放量平均值：畜牧業核准每天最大排放水量平均值48立方公尺，依此計算結果其裁罰金額為434,000元【計算式：〔（10＋20＋1）×（1－0.1－0.2）〕×20,000＝434,000】，經核與前揭規定相符，自屬妥適之處罰。雖原告主張其84年6月6日申請之暫時排放許可證係以其飼養豬隻600頭計，每日排水設計最大量亦僅需12立方公尺，詎被告逕以104年全國畜牧業排放水量平均值計算罰鍰，顯有違比例原則，而有處罰過重云云。然查，原告所舉文件乃其84年間所申請之暫時排放許可文件，且該文件業已失效乙節，已如前述，則該文件本不得作為衡量原告實際排放用水之準據，更無論原告畜牧場究竟符合何等之排放水量，自始均未經目的事業主管機關依原告之申請予以實地評估，則原告逕以上開文件主張其畜牧場實際排放水量僅每日12立方公尺，已屬無據。況畜牧業生產養殖技術及用水量逐年變化，則被告在原告從未申請排放許可之情況下，斟酌違規前一年全國畜牧業排放水量平均值作為本件裁罰準據，即係採取相對客觀之數據，並符合前揭法規要求，自非無據，故原告前揭主張，亦無足取。
五、綜上所述，原告前揭主張均無足取，被告原處分以被告105年2月26日稽查結果，以原告未領有廢水排放許可證，且該場所畜牧原廢水經廢水集水溝集流後，因未妥善收集而由溝側擋板下方縫隙流出至場外承受水體，經取樣送驗結果，懸浮固體、生化需氧量及化學需氧量均超過放流水標準，核認原告違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定之事實明確，爰依同法第45條第1項、裁罰準則第2條及環境教育法第23條第1款等規定，裁處434,000元罰鍰、環境教育講習8小時及命其停業，並通知其於文到15日內出清所有畜養豬隻，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認均與本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年4月11日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官蘇秋津
法官張季芬法官林彥君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年4月11日
書記官謝廉縈