裁判字號：高雄高等行政法院103年訴字第174號判決
裁判日期：民國103年08月14日
裁判案由：土地徵收
高雄高等行政法院判決
103年度訴字第174號民國103年7月30日辯論終結原告 林水河 被告高雄市政府代表人 陳菊 訴訟代理人 謝同峻
歐榮昌 上列當事人間土地徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告為坐落高雄市○○區○○段○○○號土地（面積1496.25平方公尺，下稱系爭土地）共有人，應有部分86,640/3,921,500，原告以被告未對系爭土地辦理徵收，即擅於其上鋪設柏油路供公眾通行，並編為高雄市○○區○○街○○○巷道，且系爭土地亦經台灣高雄地方法院（下稱高雄地院）98年度訴字第1994號民事判決認定屬既成道路，而認系爭土地係屬應徵收而未徵收之公共設施用地，應由被告辦理徵收，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰系爭土地係位於澄清湖特定區都市○○○區○○○道用地，於20多年前即由當地鄉○○○○○○道路，供公眾通行，並編為澄信街120巷道，前經高雄地院98年度訴字第1994號民事判決認定系爭土地屬於具公有地役關係之既成道路。改制前高雄縣政府曾以民國99年11月22日府工土字第0990280356號函表示，縣長98年4月23日高雄縣縣長服務中心陳情案件紀錄表核示「協調地主同意按公告現值不加成徵收，縣府同意補助公所一半徵收費用」，足見系爭土地係屬於應徵收未徵收之公共設施用地，縣市合併前高雄縣政府應執行而合併後高雄市仍未執行；據地方制度法第87條之3規定，被告應概括承受高雄縣政府該項義務，故被告拒不依法辦理，並無理由。原告曾多次向市長陳情，市長雖批轉屬下辦理，惟遭被告所屬單位互踢皮球，延宕至今仍未辦理，顯屬行政怠惰，私有土地被編為河道用地，多年來不能為通常之使用，又被鋪設柏油路供公眾通行，顯對原告權益造成極大損害等情。並聲明求為判決被告對於系爭土地，應依土地徵收條例規定擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫書、計畫圖送內政部核准徵收。
三、被告則以︰
（一）本件原告所提訴訟尚難謂屬行政訴訟法第5條至第8條之課予義務、確認或給付訴訟，因其尚未經訴願，即逕向鈞院起訴，且被告所屬水利局102年12月31日高市區字第10207107100號函，僅在通知仁武區曹公新圳已完成整治工程，剩餘都市○○○道用地已納入澄清湖特定區第三次通盤檢討變更為綠地，並由被告所屬都市發展局提報內政部審議中，預計於103年公告實施，核屬觀念通知，亦非行政處分。至原告所提應辦理請求內政部徵收系爭土地，其實義為課予義務之訴，而原告未踐行訴願程序即逕為訴訟，其起訴程序已有不符。
（二）又「按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定，僅屬國家與需用土地間之函請土地徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。故國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別以規定外，尚無請求國家徵收所有土地之公法上請求權。至於司法院釋字第400號解釋，既明言『國家應依法律之規定辦理徵收給予補償』，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，上訴人亦不得據為人民向國家請求土地徵收之請求權規範基礎。」最高行政法院92年度判字第1720號判決參照。故本件原告請求徵收系爭土地，實屬不適格。另依土地稅減免規則第9條之規定，原告主張系爭土地課徵地價稅乙節，當可向稅捐稽徵機關申請復查，亦非可據以請求徵收土地。
（三）依土地徵收條例第2條、第3條第2款、第11條、第14條、第17條及第18條第1項等規定，土地徵收僅國家為徵收權之主體，除法律別有規定外，人民並無徵收之公法上請求權。故人民請求國家徵收其所有土地並發給補償費，純屬促請國家發動徵收權之行使，非謂人民對國家有徵收及補償之請求權存在，台北高等行政法院98年度訴字第2588號判決參照。本件原告以系爭土地為既成道路，供公眾通行之用，訴請被告逕向內政部請求徵收系爭土地給予補償，並無法律明文依據，依前述說明，尚無徵收並補償之公法上請求權存在。另台北高等行政法院97年度訴字第2909號判決亦認：「國家因交通事業需要，固得徵收私有土地，然應由需用土地人依上開規定，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，申請徵收土地或土地改良物，送由核准徵收機關，即土地徵收之中央主管機關內政部核准，經作成核准之徵收處分後，再由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人，以完成徵收之程序。有權核准徵收之機關乃內政部，為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，並無依土地所有權人徵收土地之請求作成徵收處分之可能。而有效之行政處分，其前提必須行政機關為有權處分機關，其就具體事件所為對外發生效力之處置，始足當之；如非有權處分機關所為之函復，因其無處分權，無從發生法律上之效力。」
（四）另高雄地院98年度訴字第1994號民事判決意旨略以：「原告曾同意提供系爭土地興建道路供公眾通行．．．系爭土地自68年起即已供公眾通行．．．原告為系爭土地旁建築基地地主之一」等語，足證原告係知悉上開情事，而依民法第125條一般時效即15年之規定，本件亦已逾其所定期限。另被告所屬都市發展局103年4月1日高市都發規字第1031447900號函另以：「系爭地號土地已納入變更澄清湖特定區計畫（第三次通盤檢討案）檢討變更為綠地用地．．．預計今年底前可公告發布實施」，後續將由目的事業主管機關依其興辦事業計畫及土地徵收條例第11條規定，並衡酌財源及公平原則，辦理用地取得事宜等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所示之事實，為兩造所不爭執，並有系爭土地土地登記第二類謄本、高雄市仁武區公所土地使用分區證明書、高雄地院98年度訴字第1994號民事判決書、改制前高雄縣政府99年11月22日府工土字第09902803569號函附高雄地院移送卷可參，自堪認定。而本件兩造之爭點為：原告得否請求被告應擬具徵收計畫，報請內政部核准徵收？爰分述如下：
（一）按土地徵收是國家為公共目的而強制取得私有土地並給予補償之公法上行為。土地徵收的主體為國家，土地徵收條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。
」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」足見，土地或土地改良物之徵收，有核准徵收權限之機關為內政部，具徵收請求權者係需用土地人，而需用土地人在依法請求國家行使徵收權之前，應與所有權人協議，乃申請徵收的法定先行程序，是需用土地人於向內政部申請徵收前，與所有權人的協議及向內政部申請辦理徵收，乃係為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核屬行政事實行為。經查，本件原告起訴狀訴之聲明原係請求「被告應徵收系爭土地，並依法補償原告」。嗣於103年7月8日本院行準備程序時（本院卷第49-50頁）將訴之聲明更正為「被告對於系爭土地，應依土地徵收條例規定擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫書、計畫圖送內政部核准徵收」，依上開說明，乃係請求被告為一事實行為，而非行政處分，故原告應依行政訴訟法第8條規定提起公法上一般給付訴訟請求救濟，而非提起課予義務訴訟，依法自無違誤。則被告主張本件原告所提應辦理請求內政部徵收系爭土地，其實義為課予義務之訴，而原告未依法先踐行訴願前置程序，逕行提起行政訴訟，其起訴程序與法有違云云，尚非可採，先予敘明。
（二）次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：1.國防事業。2.交通事業。3.公用事業。4.水利事業。5.公共衛生及環境保護事業。6.政府機關、地方自治機關及其他公共建築。7.教育、學術及文化事業。8.社會福利事業。
9.國營事業。10.其他依法得徵收土地之事業。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」分別為土地徵收條例第1條第2項、第2條、第3條及第14條所明定。
（三）觀諸前揭土地徵收條例之規定可知，所謂土地徵收，係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）；而公用徵收，僅國家始為徵收權之主體，一般人民除法律別有規定（如土地徵收條例第8條於徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，或徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者，得申請一併徵收；及同條例第58條因興辦臨時性之公共建設工程，徵用私有土地或土地改良物，得請求徵收所有權等情形）外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。再按，土地徵收條例第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」核其規定，應係關於需用土地人如有徵收土地之需要時應如何辦理徵收之程序規定，並非賦予人民請求徵收土地之請求權。易言之，需用土地之地方政府擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，而向中央主管機關即內政部提出申請，乃內政部核准徵收土地之前提要件；至於地方政府在財政許可之範圍內，對其轄區內長期供公眾使用之道路雖有向內政部請求准予徵收之職責，而不應任由土地所有權人承受是項負擔，惟地方政府向內政部申請徵收土地與否，依現行之法律規定，乃為需用土地人即地方政府本身裁量權行使之範圍，故土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准，充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務，申言之，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，自亦無權請求地方政府發動向內政部請求准予徵收之內部行政行為。從而地方政府機關未擬具詳細徵收計畫書及檢附相關之圖冊等，送請內政部為徵收之核准，人民亦無權經由行政訴訟，請求法院命其為上開之行為。
（四）本件原告雖主張系爭土地前經高雄縣政府發函通知仁武區公所須徵收系爭土地，則依地方制度法第87條之3規定，於高雄縣市合併後，被告應概括承受高雄縣政府該項義務；且系爭土地經編定為河道用地，並未經原告同意將系爭土地開闢成道路，供公眾通行，顯對原告權益造成極大損害，故被告實有必要就系爭土地辦理相關徵收程序云云，惟查，系爭土地自68年後即供人車通行從未間斷，而有形成公用地役之關係等情，前經高雄地院98年度訴字第1994號確定民事判決予以認定，足證系爭土地早已列為現供公眾通行之事實，此亦為被告所不否認。而系爭土地雖已作既成道路使用，則被告是否應向內政部申請徵收系爭土地，屬被告裁量權行使之範圍，原告除有符合土地徵收條例第8條及第58條規定之情形外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，已如前述，又本件系爭土地係因其土地經編定為河道用地且具公用地役關係致原告無法為通常之使用，前開情形並不屬於土地徵收條例第8條及第58條規定得請求徵收之情形，從而本件原告並無請求徵收之公法上請求權存在。至系爭土地雖曾經改制前高雄縣政府以99年11月22日府工土字第0990280356號函（說明二）略以：「協調地主同意按公告現值（不加成）徵收，縣府同意補助公所一半徵收費用」（高雄地院移送卷第14頁）一節，然查該函文正本受文者為高雄縣仁武鄉公所，其主旨為：「有關 林水河君 陳情○○○鄉○○段○○號』乙案，請貴所本於市區道路管理機關權責研議召開會議協商辦理後續，並將相關處理結果逕復陳情人及副知本府，餘如說明，請查照。」係高雄縣政府對其下級權責機關仁武鄉公所之函文，說明中雖提及「依縣長98年4月23日高雄縣縣長服務中心陳情案件紀綠表核示：『協調地主同意按公告現值（不加成）徵收，縣府同意補助公所一半徵收費用』」等語，但其內容僅係對其下級機關提出建議之性質，並不因此函而可認為高雄縣政府即對原告負有徵收系爭土地之義務，且本件原告並無請求徵收之公法上請求權存在已如前述，是原告主張於縣市合併後，被告有未依地方制度法第87條之3規定概括承受高雄縣政府該項義務情事云云，亦屬無據。
五、綜上所述，原告前述主張，既乏所據，均不足採。則其依行政訴訟法第8條規定訴請被告應擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地計畫書、計畫圖送由內政部核准徵收，為無理由，應予駁回。又本件原告既無請求徵收土地之公法上權利，則兩造其餘之陳述，與本件判決之結果無影響，爰不一一加以論列，併此敘明。
六、據上論結。本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年8月14日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官呂佳徵
法官簡慧娟法官吳永宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年8月14日
書記官李建霆