裁判字號：臺中高等行政法院101年訴字第221號裁定
裁判日期：民國102年01月24日
裁判案由：都市計畫法
臺中高等行政法院裁定
101年度訴字第221號原告楊奕樹輔佐人 楊明翰 被告臺中市政府代表人 胡志強 訴訟代理人 蔡英智 上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國101年4月25日台內訴字第1010002824號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。」行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款定有明文。即提起撤銷訴訟的前提需有行政處分的存在，而所謂行政處分，依行政程序法第92條規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。又「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」最高行政法院62年裁第41號著有判例。
二、本件原告起訴略以：㈠「臺中港特定區」為一都市計畫區域，依臺灣省政府民國（
下同）61年公告之「臺中港特定區計畫」都市計畫設定，原訂計畫期程為20年，於80年底到期，此亦有被告所提「變更臺中港特定區計畫（第二次通盤檢討）書」第12頁記載計畫年度自61年起至80年止可證。該計畫到期後，臺灣省政府未宣告計畫到期失效，造成長期違法「逾期延用」該計畫。精省後，該計畫轉由改制前臺中縣政府承辦，再於100年1月1日（應為99年12月25日之誤）臺中縣市合併後由被告續辦，至今已達40年。復按都市計畫法第50條第l項規定：「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。」然而該項於77年7月修法前之規定為：「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年，逾期不徵收，視為撤銷。」因立法機關刪除都市計畫法舊法第50條第1項規定中之應徵收法定年限（15年），致司法院釋字第336號解釋（83年2月4日公布）：「中華民國77年7月15日修正公布之都市計畫法第50條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。至為兼顧土地所有權人之權益，主管機關應如何檢討修正有關法律，係立法問題。」可見大法官會議有催促立法機關修法，以兼顧土地所有權人之權益之意，然而都市計畫法第50條第1項於77年修法至今，仍未見調整該條項以保障土地所有權人權益。且依都市計畫法第5條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。
」再查臺中港區域都市規劃現況，無其他公告施行之都市計畫，顯見改制前之臺中縣政府及被告均以逾期之「臺中港特定區計畫」為依據，處理臺中港區域之區域發展事務。
㈡原告所有坐落臺中市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭
土地）位於「臺中港特定區計畫」都市計畫範圍內，經劃定為公共設施保留地，該土地受都市計畫第50條第1項規定之限制已達40年，致使原告無法作合理使用。原告於100年11月21日向內政部及被告申請宣告「臺中港特定區計畫」即期失效，被告於同年月28日僅回覆將審議原告系爭土地之使用分區，未就原告上揭申請為否准。原告乃於100年12月8日再次向被告申請「臺中港特定區計畫」即期失效，被告於同年月20日以府授都計字第1000243205號函復規避正面答覆，反於該函說明二告知：「本○○○區○○段○○○○○號屬臺中港特定區計畫內機關用地，係原臺中縣政府60年12月31日府癸建土字第122258號公告於61年1月1日發布實施，其規劃係供第31鄰里使用，本案既已依都市計畫法公告發布實施，調整變更事宜仍應依都市計畫相關程序辦理。」駁回，惟原告前揭2次申請均明確表示在確認「臺中港特定區計畫」之效力，而非單一或特定機關用地之使用分區編定，惟被告之函復內容已超出原告申請函之意旨，且其說明系爭土地為機關用地，隱含恐嚇之意，殊不知該都市計畫已逾期，被告違法限制人民財產之使用，違反憲法第15條之規定。原告不服，提起訴願，經訴願機關認為上揭函文係觀念通知非行政處分，而為不受理決定。惟原告從未主張變更系爭土地公共設施保留地之使用分區，訴願決定理由二卻援引被告說法認定系爭土地之受理使用分區變更，為被告辦理第三次通盤檢討之職權等字句，已超出原告之申請內容。
㈢又依「法律之廢止，應經立法院通過，總統公布。」、「命
令之廢止，由原發布機關為之。」、「法規定有施行期限者，期滿當然廢止，不適用前條之規定。但應由主管機關公告之。」、「命令定有施行期限，主管機關認為需要延長者，應於期限屆滿一個月前，由原發布機關發布之。」為中央法規標準法第22條第1項、第2項、第23條、第24條第2項定有明文。又都市計畫法第5條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」雖該條文未載明都市計畫需以25年為計畫期程上限，究其法理，仍可認定都市計畫屬有施行期限之法規命令。系爭都市計畫已逾原定期程至80年底到期，其效力應與法規命令相同，期滿當然廢止，即期失效。否則臺灣省政府應於期限屆滿1個月前，依中央法規標準法第24條第2項規定，發布延長施行期限之命令，惟被告並未提出延長施行期限之命令。被告101年2月8日府授都計字第10100015881號函說明二略以「法無明文規定超過5年未通盤檢討及計畫年期25年期滿後計畫即期失效之法令」等語，顯見被告於逾期後之「無計畫期間」違法限制人民土地之使用。
㈣按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所
為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」行政程序法第92條定有明文。原告100年12月8日之申請函申請之效力範圍雖不特定，仍可確其效果及於臺中港特定區範圍內之居民及不動產所有權人，因此，被告對上揭申請之函覆當屬上揭規定之一般行政處分。被告答辯狀所載顯誤認原告之申請為對「臺中港特定區計畫」第三次通盤檢討案之陳情等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠本案為原告申請臺中港特定區計畫即期失效，被告100年12
月20日以府授都計字第1000243205號函復略以：「依都市計畫法第8條規定都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。本○○○區○○段○○○○○號屬臺中港特定區計畫內機關用地，係原臺中縣政府60年12月31日府癸建土宇第122258號公告於61年1月1日發布實施，其規劃係供第31鄰里使用，本案既已依都市計畫法公告發布實施，調整變更事宜仍應依都市計畫相關程序辦理。」及101年2月8日府授都計字第10100015881號函回覆略以：「二、依都市計畫法第26條規定：
『都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。』另都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條規定：『都市計畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就本法第15條或第22條規定之事項全部或部分辦理。但都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討。』法無明文規定超過5年未通盤檢討及計畫年期25年期滿後計畫即期失效之法令，先予敘明。三、本案陳情事項事屬辦理通盤檢討如何調整變更事宜，本府100年11月28日以府授都計字第1000229361號函覆台端其中已有說明將陳情案納入本市都市計畫委員會審議完畢，並100年12月20日府授都計字第Z000000000號函再加強說明都市計畫法第8條規定都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之，調整變更事項仍應依都市計畫相關陳情辦理。四、有關質疑第二次通盤檢討書廣泛備註00鎮，供第00鄰里使用做為結案理由，實同未檢具原因檢討乙節，查第二次通盤檢討書已有針對機關用地保留原因予以說明，其保留原因係考量各機關用地多按鄰里單元劃設，現雖大部分尚未開闢使用，為將來能提供鄰里性機關使用，故予保留。五、臺中港特定區計畫係於61年1月發布實施之都市計畫，71年7月完成變更臺中港特定區計畫（龍井鄉部分）通盤檢討案，75年2月完成臺中港特定區計畫（不含龍井鄉部分）（通盤檢討）案，78年6月完成變更臺中港特定區計畫（不含龍井鄉部分）土地使用分區管制要點（通盤檢討）案，80年10月完成臺中港特定區計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案，87年5月完成變更臺中港特定區計畫（第二次通盤檢討）案，94年4月完成變更臺中港特定區計畫（土地分區管制要點專案通盤檢討）案，刻正辦理變更臺中港特定區計畫（第三次通盤檢討）案，該案本府100年12月30日提報內政部，內政部正審議中，台端如有相關建議內容可逕向內政部提出異議或再向本府提出建議據彙整轉報內政部都市計畫委員會審議。」原告不服被告上揭函覆內容，提起本件撤銷訴訟。
㈡如前所述，臺中港特定區計畫依照已擬定公告內容執行，依
法無明文規定超過5年未通盤檢討及計畫年期25年期滿後計畫即期失效之規定。本案所陳內容涉及都市計畫檢討變更事宜，應依都市計畫法第8條所規定之變更程序為之。針對臺中港特定區計畫正辦理第三次通盤檢討，內政部都市計畫委員會亦正審議中，原告如有相關建議內容可逕向內政部提出或向被告提出建議據彙整轉報內政部都市計畫委員會審議。其針對被告100年12月20日府授都計字第1000243205號函及101年2月8日府授都計字第10100015881號函係屬針對法規事實敘述，非屬行政處分。另提出內政部82年12月15日台內營字第8206890號函：「按『都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討』；『．．．主要計畫．．
．全面通盤檢討時，應．．．依據本法第15條．．．所規定之全部事項及考慮未來發展需要，並參考機關、團體或人民建議作必要之修正』，都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條及第4條第1項分已明定。經查貴市主要計畫發布實施已逾25年，自應確實依上開辦法之規定辦理，以健全貴市00000000段審議報核。另為加速審議時效，建請貴府先就貴市都委會審議完竣部分，提本部都委會專案報告，預為瞭解，縮短審議時程。」、前臺中縣政府72年7月1日72府建都字第97285號公告延期5年等資料4張及61年3月編印之臺中港特定區計畫影本及現行計畫「變更臺中港特定區計畫（第二次通盤檢討）書」影本乙冊（外放）供參。都市計畫年期係推估至80年人口成長情況，並無屆期該計畫即失效之規定，如61年3月編印之臺中港特定區計畫第3頁所載，係以推估80年達50萬之計畫人口去規劃公共設施，故每次通盤檢討就上次推估情形看是否合理，如不合理再作修正，而如「變更臺中港特定區計畫（第二次通盤檢討）」第67頁所載原臺中港特定區計畫人口推估至80年止，其人口規模將達50萬人，其推估理論有二種方式，因當時推估與現在有落差，故就此部分再作通盤檢討等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經查：㈠本件原告所有坐落臺中市○○區○○段○○○○○號之系爭土地
，屬改制前臺中縣政府60年12月31日府癸建土字第122258號公告於61年1月1日發布實施之「臺中港特定區計畫」案內機關用地，該計畫於71年7月完成變更臺中港特定區計畫（龍井鄉部分）通盤檢討案，75年2月完成變更臺中港特定區計畫（不含龍井鄉部分）通盤檢討案，78年6月完成變更臺中港特定區計畫（不含龍井鄉部分）土地使用分區管制要點（通盤檢討）案，80年10月完成變更臺中港特定區計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案，87年5月完成變更臺中港特定區計畫（第二次通盤檢討）案，94年4月完成變更臺中港特定區計畫（土地分區管制要點專案通盤檢討）案，刻正辦理變更臺中港特定區計畫（第三次通盤檢討）案，被告於100年12月30日提報內政部審議中。原告以被告違反都市計畫法第26條第1項但書規定之法定應檢討之5年期限及都市計畫定期通盤檢討實施辦法違反母法為由，請求被告將系爭計畫宣布即期失效，多次向被告陳情，經被告以100年11月28日府授都計字第1000229361號函復原告：「一、依據台端100年11月21日申請函辦理。二、本○○○區○○段○○○○○號屬臺中港特定區計畫內機關用地，係原臺中縣政府60年12月31日府癸建土字第122258號公告於61年1月1日發布實施，其規劃係供第31鄰里使用，本案既已依都市計畫法公告發布實施，有關調整變更仍應依都市計畫相關程序辦理，另台端建議陳情土地已列入變更臺中港特定區計畫（第三次通盤檢討）案公開展覽期間（含逾期）人民或團體陳情意見綜理表逾3-16案辦理，該案已提報100年9月29日本市都市計畫委員會第8次會議審議完畢，刻正依會議決議修正計畫書圖，近期本府將陳情建議案審議結果報內政部。」復以100年12月20日府授都計字第1000243205號函復原告：「一、依據台端100年12月8日申請函辦理。二、依都市計畫法第8條規定都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。本○○○區○○段○○○○○號屬臺中港特定區計畫內機關用地，係原臺中縣政府60年12月31日府癸建土字第122258號公告於61年1月1日發布實施，其規劃係供第31鄰里使用，本案既已依都市計畫法公告發布實施，調整變更事宜仍應依都市計畫相關程序辦理。」又以101年2月8日府授都計字第10100015881號函復原告：「一、依據台端100年11月21日及100年12月8日申請函及101年1月1日訴願書辦理。二、依都市計畫法第26條規定．．．另都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條規定．．．法無明文規定超過5年未通盤檢討及計畫年期25年期滿後計畫即期失效之法令，先予敘明。三、本案陳情事項事屬辦理通盤檢討如何調整變更事宜，本府100年11月28日以府授都計字第1000229361號函覆台端其中已有說明將陳情案納入本市都市計畫委員會審議完畢，並100年12月20日府授都計字第1000243205號函再加強說明都市計畫法第8條規定都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之，調整變更事項仍應依都市計畫相關陳情辦理。四、有關質疑第二次通盤檢討書廣泛備註00鎮，供第00鄰里使用做為結案理由，實同未檢具原因檢討乙節，查第二次通盤檢討書已有針對機關用地保留原因予以說明，其保留原因係考量各機關用地多按鄰里單元劃設，現雖大部分尚未開闢使用，為將來能提供鄰里性機關使用，故予保留。五、．．．刻正辦理變更臺中港特定區計畫（第三次通盤檢討）案，該案本府100年12月30日提報內政部，內政部正審議中，台端如有相關建議內容可逕向內政部提出異議或再向本府提出建議據彙整轉報內政部都市計畫委員會審議。」原告對被告100年12月20日府授都計字第1000243205號函及101年2月8日府授都計字第10100015881號函不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟等情，有原告100年11月21日及100年12月8日申請函（本院卷第64-66、68頁）、訴願書（訴願卷第25、26、59、60頁）、被告100年11月28日府授都計字第1000229361號函、100年12月20日府授都計字第1000243205號函、101年2月8日府授都計字第10100015881號函（本院卷第9-11、67頁）等件附卷可稽，並為兩造所不爭，上揭事實堪以認定。
㈡依上所述，本件原告曾於100年11月21日以申請函向被告陳
情「臺中港特定區計畫」違反都市計畫法第26條之規定，請求被告宣告該計畫即期失效，經被告以100年11月28日府授都計字第1000229361號函復原告略以：「一、依據台端100年11月21日申請函辦理。二、本○○○區○○段○○○○○號屬臺中港特定區計畫內機關用地，係原臺中縣政府60年12月31日府癸建土字第122258號公告於61年1月1日發布實施，其規劃係供第31鄰里使用，本案既已依都市計畫法公告發布實施，有關調整變更仍應依都市計畫相關程序辦理，另台端建議陳情土地已列入變更臺中港特定區計畫（第三次通盤檢討）案公開展覽期間（含逾期）人民或團體陳情意見綜理表逾3-16案辦理，該案已提報100年9月29日本市都市計畫委員會第8次會議審議完畢，刻正依會議決議修正計畫書圖，近期本府將陳情建議案審議結果報內政部。」嗣原告於100年12月8日又以相同事項復向被告申請，經被告100年12月20日府授都計字第1000243205號函以相同理由予以函復，原告不服提起訴願後，被告再以101年2月8日府授都計字第10100015881號函添加理由說明函復原告。則被告既已於100年11月28日以府授都計字第1000229361號函答覆原告之申請，其後再以100年12月20日以府授都計字第1000243205號函及101年2月8日府授都計字第10100015881號函，以相同理由答覆原告之再次申請，則其後上開2函僅是被告重覆回答原告之一再申請所為單純事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生法律之效果，自非行政處分，揆諸首揭規定及說明，原告即不得對之提起訴願。訴願決定以該2函非行政處分，其訴願不合法，而為不受理之決定，並無不合。原告復對之提起本件行政訴訟，於法不合，應予駁回。本件既經以程序不合法駁回，則兩造實體上之主張，即無審究之必要，附此敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國102年1月24日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王茂修
法官劉錫賢法官林秋華以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中華民國102年1月29日
書記官李孟純