裁判字號：最高行政法院97年判字第816號判決
裁判日期：民國97年08月29日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決
97年度判字第816號上訴人甲○○被上訴人臺南縣政府代表人乙○○上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國95年10月31日高雄高等行政法院95年度訴字第391號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人所有坐落台南縣新市鄉○○段83-l地號土地（下稱系爭土地），經被上訴人報請內政部民國94年2月2日台內地字第0940072231號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，作為南科液晶電視及產業支援工業區工程用地，並由被上訴人以94年2月4日府地用字第0940026245號將徵收處分及應領補償費額公告在案。上訴人於公告期間之94年2月25日提出異議，經被上訴人以94年3月ll日府地用字第0940043547號函復略以：「．．．三、又被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，為同條例第30條第l項所明定，又同條第2項規定，前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價及標準地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。該公告現值及加成補償成數業經本縣地價及標準地價評議委員會93年12月13日第4次評議通過，被徵收之土地，按照徵收當期之公告土地現值，加4成補償其地價。台端異議依94年度公告土地現值之4倍成數徵收與上開規定不符。」等語。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠參照土地徵收條例第30條規定補償費依據之所謂一般正常交易價格，對照南科附近臺南科技工業區之沙地一坪6萬元，本區位「奇美液晶電視支援工業區」應有每坪8萬元價格，上訴人要求提高被徵收之土地至每坪8萬元合理補償價位，應有理由。又上訴人所有系爭土地及約247甲被被上訴人徵收之「奇美液晶電視支援工業區」土地，原係由內政部依都市計畫編定為「南科特定區」計畫範圍，並經內政部91年通盤調整編作為南科生活機能的生活作息區土地，其開發應以區段徵收或由地主申請聯合開發，被上訴人竟引「促進產業升級條例」，以開發主體身分，自行訂立「補償地價」，要求上訴人及約247甲地主約6、7百人等接受，否則將強制徵收，完全無視須先向土地所有權人洽購之規定，有違公平原則及違法之處。㈡被上訴人於93年11月30日府城都字第0930229338號函公告實施都市計畫變更，何以於93年11月30日之前就發文給地主要辦理徵收，顯然違法行政，且尚未完成工業區之編定及環境評估尚未通過，且開發單位未依環境影響評估法第11條規定，參酌有關機關學者、專家、團體及當地居民意見，編製環境影響評估報告書（下稱環評書）環評書，僅以書面作業完成環評書，而行政院環境保護署94年1月19日核准環評書，經濟部94年1月21日以經授工字第09421001900號函編定工業區，違反環境影響評估法第7條、第8條、第12條、第13條規定。㈢依促進產業升級條例第28條規定，本件「奇美液晶電視支援工業區」目前共徵收的247甲土地，被上訴人從未向約6、7百個地主中任何一人先行洽購，內政部辦理本案徵收違反法律規定，被上訴人所為徵收補償之處分同屬違法，應予撤銷。另依土地徵收條例第36條之1規定：「被徵收土地或土地改良物，其補償費之核計．．．由中央主管機關定之。」是補償費之核計是由中央訂定，非由地方政府核算，被上訴人臺南縣政府已違反法律規定。又參照同條例第22條第2項規定：被上訴人對上訴人於93年12月、94年1月、94年2月提出之補償金異議，不予處理，未提請地價評議委員會復議，顯然違法云云，為此，請求：㈠訴願決定及被上訴人原徵收補償費核定處分均撤銷；㈡被上訴人應就所徵收之系爭土地及其地上物，作成補償上訴人新台幣（下同）1億2千365萬元之處分。
三、被上訴人則以：㈠本案工業區之土地取得係依據土地徵收條例第3條第1項第10款及促進產業升級條例第25條第1項規定辦理，非屬依土地徵收條例第38條規定之檢具區段徵收計畫書，報請中央主管機關核准，自無該條例第39條之申請發回50％抵價地規定之適用。又其徵收價格係依據臺南縣地價評議委員會之徵收補償標準，以94年度土地公告現值加4成（最高成數）予以補償。而有關該工業區土地公告現值之合理性，係參考國內近年來景氣情形，在多數地區土地之公告現值屢屢呈逐年調降或持平之趨勢，本工業區土地94年度公告現值調整幅度與南科特定區整體幅度相當，公告現值評定尚屬合理。㈡本工業區依經濟部發布之工業區委託申請編定開發租售及管理辦法委託開發方式，公開甄選民間企業辦理本工業區之開發作業，符合目前政府施政策略，另依初估之開發成本概算（即依土地取得及工業區規劃開發成本），本工業區之出售價格約每坪3萬元（此價格僅供參考，實際出售價格仍須經價格審定小組審定），並將依據促進產業升級條例第51條之規定，由被上訴人公告出售提供符合本工業區引進產業類別之廠商設廠使用，且依據同條例第54條之規定，由被上訴人工業區價格審定小組審定出售價格，並經租售審查小組審定租售要點後，依工業區土地或建築物租售辦法之規定辦理出售作業，並無違誤。㈢本工業區之開發係為提供液晶電視及週邊支援產業設廠用地，由被上訴人申請編定開發，非屬興辦工業人依促進產業升級條例第32條申請編定之工業區，故無須繳交5％之回饋金，惟依促進產業升級條例第55條規定，土地承購人應按承購價額之1％繳交臺南縣工業區開發管理基金。從而，上訴人依土地徵收條例第38條規定，申請發回50％抵價地及按照94年度公告土地現值之4倍成數補償或主張應提高徵收補償價格至每坪8萬元，均與規定不符等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人係就內政部95年3月7日台內訴字第0950016566號訴願決定不服，而為本件訴訟，而內政部上開訴願決定之審議對象，乃被上訴人之徵收補償處分，並不及於核准徵收處分，是本件判決僅就上訴人針對被上訴人補償費核定處分所提起之課予義務訴訟範圍審理。㈡參照土地徵收條例第11條規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告30日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後15日內轉發。系爭土地於被上訴人報請內政部核准辦理徵收前，被上訴人曾於93年11月30日、同年12月1日在臺南縣新市鄉公所辦理協議價購會議，並經上訴人出席會議，會議結果部分所有權人同意以價購方式辦理，部分協議不成，被上訴人乃依法擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送請內政部核准辦理土地徵收等情，有上開被上訴人「南科液晶電視及產業支援工業區徵收土地計畫書（新市鄉）」可稽。而土地徵收之價額，依前揭土地徵收條例第30條規定，即應以徵收當期土地公告現值為準，必要時得加成補償。至所謂「徵收當期之公告土地現值」，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定，加成補償成數依土地徵收條例第30條第2項規定評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補償地價補償而言。而所稱「一般正常交易價格」，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價而言。且該所謂「一般正常交易價格」，於土地徵收條例第30條規定構成要件部分即係屬「不確定法律概念」，行政機關適用此一不確定法律概念於具體之事實關係時，依事件之性質，容存有某種判斷餘地。其所為之判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果，實應予以尊重。是被上訴人依該縣地價及標準地價評議委員會93年第4次會議決議，對於該縣94年度被徵收之土地，按照徵收當期之公告土地現值加4成補償其地價之意旨，以94年度當期土地公告現值辦理系爭土地之補償，並無不合。另依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。況上訴人並未能就前開地價及標準地價評議委員會如何未遵守法定秩序、基於錯誤之事實、未遵守一般有效之價值判斷原則、有夾雜與事件無關之考慮因素作成前開決定而為指摘，則該評議委員會所作成之決定，自應尊重其決定。從而被上訴人對系爭土地之徵收補償，按徵收當期土地公告現值加4成計算，即無不當。上訴人主張應依每坪8萬元計算，或再請求第三人鑑價云云。洵屬無據，而無可採。㈢至上訴人95年10月17日提出之申請調查證據狀，請求地上物補償部分，經查上訴人於被上訴人公告期間之94年2月25日提出異議，依其異議書所載，上訴人僅就土地徵收補償費聲明異議，又上訴人於被上訴人對其異議案以前揭函復後所提起之訴願，亦僅載稱對系爭土地徵收補償費之不服，對於地上物補償部分則隻字未提，益見上訴人所不服者為系爭土地被徵收而有關地價補償費部分，並不及於地上物補償部分，況地上物之補償須經被上訴人依法定程序勘估、鑑價，再作成補償處分，上訴人苟認被上訴人勘估、鑑價不符，補償金額偏低而請求調高補償金額，應於法定期間內對原補償處分不服，提起訴願，並於訴願被駁回後依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，始為正辦。上訴人既未對地上物補償部分依前揭方式循求救濟，徒於本件土地徵收補償爭訟中請求加計地上物之補償，則其請求即非適法，應予駁回。㈣另依訴願法第52條規定，本件內政部（原判決誤書為行政院）訴願審議委員會之審議委員 林中森 、 傅孟融 、陳正雄、 黃松棋 、 張維一 、 陳立夫 、 林明鏘 、 蔡宗珍 、 陳慈陽 、 陳英鈐 等10人，其中陳立夫、陳慈陽、蔡宗珍、林明鏘、陳英鈐等人均屬法學專家、學者，著述甚多，且多為法學教授，是其等所組成之訴願審議委員會，組織並無不合。上訴人主張該審議委員會如未依法具有法制專長，甚至該審議委員會審議委員未遴聘社會公正人士、專家、學者達二分之一以上名額者，則所作成訴願決定即為違法，不具法律效力，應予撤銷云云，並不可採等由，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨仍執前詞，並主張略以：㈠上訴人所指原處分是指臺南縣政府違法辦理本案「奇美液晶工業區」之一連串違法行政處分，即自規劃申請、選擇設立工業區用地、環境影響評估、都市計畫、採購招商、土地規劃運用、辦理徵收程序等事項，均應予撤銷，並非僅指補償費而已，原審自行界定並提示上訴人應修正訴之聲明，有所違誤。被上訴人於93年違法將上訴人土地由住宅區變更為工業區，違反土地徵收法律規定，侵害憲法所保障之人民財產權，即便徵收補償，應依住宅區價格補償上訴人所有土地。㈡被上訴人於93年4月12日申請需用土地時，即應先行與土地所有權人協議價購，而非於93年12月1日補辦說明會，即認係協議價購會議，原審於此未加調查其是否違反土地徵收條例第11條規定，應有不當。又被上訴人所謂之一般正常交易價格，未送土地鑑價公司客觀鑑價，難謂公正云云。
六、本院按：本件上訴人係不服內政部95年3月7日台內訴字第0950016566號訴願決定，提起本件訴訟，而內政部上開訴願決定之審議對象，為被上訴人之徵收補償處分，是以本件之訴訟標的為徵收補償處分，至於系爭土地編定為工業區等是否有違誤，為另一問題，與本件係對補償處分為爭訟無涉，上訴人主張其對被上訴人臺南縣政府違法辦理本案「奇美液晶工業區」之一連串違法行政處分為爭執云云，尚非可採。另依土地徵收條例第30條第1項前段規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」同條第2項規定：「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等，原審因而認有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由該委員會所作成，應認享有判斷餘地，在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重，經核並無不合。從而被上訴人對系爭土地之徵收補償，按徵收當期土地公告現值加4成計算，即無不當。上訴人主張應按住宅區價格補償云云，仍不足採。至於上訴人其餘指摘，係對於業經原審判決詳予論述不採之事由再予爭執，核無足採。綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年8月29日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官帥嘉寶法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國97年8月29日
書記官郭育玎