裁判字號：最高行政法院100年判字第1469號判決
裁判日期：民國100年08月25日
裁判案由：有關補償事務
最高行政法院判決
100年度判字第1469號上訴人 林富治 被上訴人經濟部水利署第五河川局代表人 顏嚴光 訴訟代理人 何永福 律師上列當事人間有關補償事務事件，上訴人對於中華民國98年11月24日高雄高等行政法院97年度訴更一字第28號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人於嘉義市○○○○路○段假57及60地號（下稱系爭土地）河川公地種植高莖作物，前經被上訴人以其位於河川區域內，為維護河防安全，分別以民國95年3月31日水五管字第09550028200號函及95年6月1日水五管字第09550048570號函通知上訴人，載明系爭土地位於河川區域內，並分別命上訴人於95年4月30日及95年6月20日以前自行剷除所種植之高莖作物，亦即認定上訴人於河川區域內違法種植高莖作物，應予剷除，並限期命其自行剷除。上訴人於收受前揭處分後，未提起訴願，以求救濟。嗣上訴人於96年1月27日再向被上訴人提出陳情，並委由立法委員 江義雄 發函被上訴人；被上訴人遂以96年2月9日水五管字第09650014581號函（下稱原處分）復上訴人略謂：「說明：本案仍請台端儘速於96年3月15日前自行拆除，逾期本局訂於96年3月15日依法強制執行剷除，以維河防安全。」等語，暨以96年2月9日水五管字第09650014580號函復立法委員江義雄，並副知上訴人，上訴人對上述2函不服，提起行政訴訟，經高雄高等行政法院認被上訴人上述2函均非屬行政處分，以96年度訴字第645號裁定駁回上訴人之訴，上訴人不服提起抗告，經本院97年度裁字第4831號裁定將原裁定關於駁回被上訴人訴請撤銷原處分及其訴願決定之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，發回更為審理；其餘抗告駁回。嗣原審判決駁回上訴人之訴，上訴人猶不服，遂提起本件上訴。（另被上訴人96年2月9日水五管字第09650014580號函部分，經本院97年度裁字第4831號裁定駁回確定）
二、上訴人起訴主張略以：被上訴人雖以89年10月24日水利五工字第Z000000000號函（下稱被上訴人89年10月24日函）自承台灣省政府77年8月17日府建水字第156407號公告（下稱台灣省政府77年8月17日公告）之河川區域線已取代63年公告之河川區域線及台灣省政府77年6月20日府建水字第151533號公告（下稱台灣省政府77年6月20日公告）之水道治理計畫用地範圍線辦理等語，惟並未提出台灣省政府77年6月20日公告以實其說，且從未有疏濬之舉，上訴人否認系爭土地已於77年間劃出河川區域。又於87年新堤設置之前，系爭土地現場僅有石頭堆砌之舊堤，河川區域應為舊堤以東之八掌溪河域，系爭土地不可能劃入河川區域線內。上訴人配偶承租與系爭土地相同位於新、舊河提間之土地，原在河川區域內，後於63年間劃出河川區域，上訴人配偶自66年間即在該地種植高莖作物，被上訴人對其發放農林作物補償，則本件應為相同之處理。再系爭土地屬河川區域外之「河川浮覆地」或「河川新生地」，非屬「河川區域內土地」，並無水利法及河川管理辦法之適用，得於該土地上栽種果樹。又依嘉義市政府函可證系爭土地屬於「河川區域以外」土地，既非河川地，又供耕作之用，自屬民法、土地法、耕地三七五減租條例所稱之耕地，嘉義市政府按「非河川公地」辦理使用許可上訴人耕作，逐年向上訴人收取名為代金，實係使用系爭土地之對價，屬租金性質，其租賃關係雖發生於系爭土地由嘉義市政府管理期間，其後雖登記為國有，而由被上訴人管理，自對被上訴人繼續存在，則於雙方租賃關係未合法終止之前，上訴人於系爭土地上栽種果樹，為合法權利之行使。且系爭土地為浮覆地之事實，亦為嘉義市政府所明知，其敦請被上訴人如需剷除應先予補償，然被上訴人逕以原處分令上訴人自行剷除系爭土地上之果樹，亦難謂合。又上訴人於系爭土地上栽種果樹迄今均已逾30年，系爭土地成為浮覆地後，占用人與管理機關間並非許可使用河川公地之關係，則上訴人於系爭土地上栽種高莖作物，自無不可。系爭土地於63年確實公告劃出河川範圍外，非屬於河川區域內土地，被上訴人員工 洪興良 證述系爭土地與501-22地號土地從未在劃出河川區域外云云，明顯不實，且參照同段501-22號土地因劃出河川區域外成為浮覆地，原地主於69年間申請回復所有權登記，則位於501-22地號土地南方之系爭土地，當然亦劃出河川區域外。被上訴人不符合行政執行法第4條、第5條規定，且依水利法第93條之4、同法第78條之1規定，被上訴人亦無權逕予雇工剷除。又查臺灣省河川管理規則已於91年8月7日廢止，於本件處分時，水利法第78條第1項第1款係規定「河川區域內禁止填塞河川水路」，並非「主管機關為保護水道禁止在行水區種植足以妨礙水流之行為」。水利法第92條之1已於92年2月6日刪除。是被上訴人之法律依據顯有違誤，並不合法等情，並聲明求為判決確認原處分違法。
三、被上訴人則略以：依據經濟部水利署95年3月24日經水政字第09506001250號函與嘉義市政府95年12月22日府工水字第0950133435號函（下稱嘉義市政府95年12月22日函），上訴人自50年起即依據河川公地承租方式，54年之後依據河川管理規則之許可制繳納使用費，依河川管理規則不得種植高莖作物。嘉義市政府亦曾函請上訴人提出核發許可及容許種植高莖作物證明，惟上訴人至目前仍無法提出，當不予補償或救濟。歷年已公告之八掌溪河川圖籍，自始未將系爭土地公告劃出河川區域外。上訴人主張嘉義市政府之會議係針對解決「使用許可」問題，且該會議記錄亦未載明系爭土地係屬河川區域外土地。嘉義市政府96年3月16日府工水字第0960013364號函文及96年3月12日府工水字第0960010867號函文（下稱嘉義市政府96年3月16日函、96年3月12日函）均明確表示系爭土地均位於51年、63年、69年、77年、89年公告河川區域範圍內，嘉義市政府96年3月12日函文內容並要求上訴人應儘速自行剷除，以維河道之安全。且被上訴人否認上訴人就系爭土地有租賃關係存在，上訴人向嘉義市政府所繳納使用費，並非佔據系爭土地之使用對價，而係相當於租金之不當得利，其占用系爭土地仍係無權占用。依原審法院履勘現場後，發現上訴人種植之系爭土地及所謂已登錄之下路頭段501之22地號土地，在目前均係屬堤防內之河川區域土地。又上訴人被剷除之植物，係91年以前所種植之高莖作物，故被上訴人無論依據行為當時之舊法，即臺灣省河川管理規則第17條第1項第4款及舊水利法第92條之1或依據92年修訂之水利法第78條之1與行政執行法第27條規定均得自行僱工予以剷除。再系爭土地不管在日據時代是否係流失之浮覆地，到目前為止，既仍未辦理地籍登記（即總登記），則依土地法第10條規定，仍屬國有土地。上訴人在其上種植高莖作物，被上訴人不僅得依上揭規定自行剷除，且亦得不予補償等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人於96年2月14日收受被上訴人原處分後，於96年2月27日曾以申請書向被上訴人表明不服原處分之意，嗣於同年3月22日向被上訴人補送訴願書，揆諸訴願法第57條規定，上訴人本件訴願並未逾期。㈡被上訴人原處分經被上訴人於96年3月15日執行完畢，因本件被上訴人係將上訴人種植於系爭土地之果樹剷除，並無回復狀之可能，上訴人將原撤銷訴訟變更為確認原處分違法之確認訴訟，揆諸行政訴訟法第6條第1項後段之規定，應予准許。㈢查系爭土地均位於51年、63年、69年、77年、89年公告河川區域範圍內，有歷年八掌溪公告河川圖籍、嘉義市政府96年3月16日函、96年3月12日函等可稽，並經證人即任職被上訴人處之正工程師洪興良證述明確，核與原審法院於98年7月17日至現場勘驗情形相符。另依被上訴人於89年10月24日函復上訴人等19人之內容觀之，縱系爭土地確如上訴人所稱於63年劃出公告河川區域外，惟嗣亦經台灣省政府77年8月17日公告所取代，而列入公告河川區域內。況查，依上訴人所提系爭土地85年台灣省嘉義市代徵河川公地使用費收入繳款書，亦已載明河川公地使用費，足證系爭土地至遲於85年間已屬河川區域公有地無訛。㈣次查上訴人前雖曾承租系爭土地，並向嘉義市政府繳納前述河川公地使用費，惟自86年起即未繳納等情，據上訴人於原審法院98年2月27日準備程序中自承，並有其所提出之前述繳款書及代金聯單等影本附卷足憑，可知自86年起上訴人即未向嘉義市政府或被上訴人承租系爭土地無訛。是上訴人另稱其已合法租用系爭土地乙節，仍屬無據。㈤再查上訴人於向嘉義市府承租系爭土地期間，雖得種植甘藷等低莖作物，但不得種植芒果、香蕉、綠竹、酪梨、木瓜等高莖作物，上訴人無法提出承租期間經嘉義市政府許可種植高莖作物之證明文件，而被上訴人所剷除者均係上訴人種植於系爭土地上之高莖作物。本件系爭土地係屬河川區域公有地，於86年以前，上訴人與嘉義市政府雖有承租關係，若未另經嘉義市政府許可，仍不得種植高莖作物，則上訴人於河川區域內種植未經主管機關許可之植物，被上訴人限期上訴人自行除去，逾期不履行，將代為履行，於法自無不合。上訴人復稱系爭土地成為浮覆地後，占用人與管理機關間並非許可使用河川公地之關係，上訴人於系爭土地上栽種高莖作物，自無不可云云，應非足採。因將原決定及原處分維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠水利法為行政執行法之特別法，應優先適用。設若上訴人未承租系爭土地，被上訴人應依水利法第93條之4規定執行，無權逕予雇工剷除，被上訴人竟僱請包商於夜間強行砍除上訴人栽種之果樹，自有未合，原判決未在理由項表達其法律適用意見，有判決不備理由之違背法令。㈡本件行政處分日為96年2月9日、被上訴人依該處分剷除上訴人栽種之果樹為96年3月15日，惟台灣省河川管理規則於91年8月7日廢止、水利法第92條之1於92年2月6日刪除。被上訴人爰用已廢止、刪除及修改之不得再適用之法令，為其執行之依據，顯有違誤，原判決有判決理由不備之違背法令。㈢按行政執行法第4、5條規定，被上訴人僱請民間承包商於96年3月間強行砍除上訴人栽種之果樹時，並無任何公務人員在場，遑論出示足以證明其身分之證明文件，則本件行政執行程序，既未依上開規定為之，顯非適法，原判決未在理由項表達其法律適用之意見，有判決理由不備之違背法令。㈣系爭土地原係浮覆地，上訴人於78年間向台灣省嘉義市政府申請種植，經嘉義市政府於78年8月10日作成八掌溪河川公地種植許可協調會議紀錄，嗣經嘉義市政府依據該協調會議紀錄結論第4點，請包含上訴人在內之下路頭段42-60等19筆土地之耕作人，向其工務局填表辦理許可。上訴人於系爭土地上栽種果樹，是否為租賃權利行使，原審倘就上情存有疑義者，應依職權查明是否屬實，逕謂「可知自86年起上訴人即未向嘉義市政府或被上訴人承租系爭土地無訛。是上訴人另稱其已合法租用系爭土地乙節，仍屬無據。」顯有應行調查證據未予調查之違法，違背行政訴訟法第125條第1項規定。㈤上訴人於原審提出之行政院之相關令函、訴願決定等公務機關依職權參酌相關事證所製作之文書，其真實性當不容置疑，惟原判決對於此證據，未在理由項下記載其意見，有判決不備理由之違背法令。㈥原判決謂系爭土地均位於51年、63年、69年、77年、89年公告河川區域範圍內云云，又謂嗣亦經台灣省政府另以77年8月17日公告所取代，而列入公告河川區域內，更足證系爭土地至遲於85年間已屬河川區域公有地無訛云云，有判決理由矛盾之違背法令等語。
六、本院查；㈠按「河川區域內之下列行為應經許可：……種植植物。
……」「違反第46條、第47條、第54條之1、第63條之3、第63條之5、第65條、第78條、第78條之1、第78條之3規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰。」92年2月6日修正公布之水利法第78條之1第4款、第93條之4定有明文。次按「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。」行政執行法第1條、第27條第1項、第29條第1項定有明文。
㈡本件原審本於職權調查證據後，認定系爭土地均位於51年、
63年、69年、77年、89年公告河川區域範圍內，有歷年八掌溪公告河川圖籍、嘉義市政府96年3月16日函、96年3月12日函等可稽，並經證人洪興良證述明確，核與原審法院於98年7月17日至現場勘驗情形相符。另依被上訴人於89年10月24日函復上訴人等19人之內容觀之，縱系爭土地確如上訴人所稱於63年劃出公告河川區域外，惟嗣亦經台灣省政府77年8月17日公告所取代，而列入公告河川區域內。況依上訴人所提系爭土地85年台灣省嘉義市代徵河川公地使用費收入繳款書，亦已載明河川公地使用費，足證系爭土地至遲於85年間已屬河川區域公有地。次查上訴人前雖曾承租系爭土地，並向嘉義市政府繳納前述河川公地使用費，惟自86年起即未繳納等情，據上訴人於原審法院98年2月27日準備程序中自承，並有其所提出之前述繳款書及代金聯單等影本附卷足憑，可知自86年起上訴人即未向嘉義市政府或被上訴人承租系爭土地無訛。再查上訴人於向嘉義市府承租系爭土地期間，雖得種植甘藷等低莖作物，但不得種植芒果、香蕉、綠竹、酪梨、木瓜等高莖作物，上訴人無法提出承租期間經嘉義市政府許可種植高莖作物之證明文件，而被上訴人所剷除者均係上訴人種植於系爭土地上之高莖作物，亦為兩造所不爭。則本件系爭土地係屬河川區域公有地，於86年以前，上訴人與嘉義市政府雖有承租關係，若未另經嘉義市政府許可，仍不得種植高莖作物，則上訴人於河川區域內種植未經主管機關許可之植物，被上訴人限期上訴人自行除去，逾期不履行，將代為履行，於法自無不合。因將原決定及原處分維持，駁回上訴人之訴，業已於理由中詳為論斷。原判決就此部分認定事實並無錯誤情事，經核與論理法則、證據法則及經驗法則無違，並無上訴人指摘違背法令情事。
㈢上訴人主張水利法為行政執行法之特別法，應優先適用，故
被上訴人應依水利法第93條之4規定執行云云，然按行政執行法第1條規定「行政執行，依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」本件原處分乃命上訴人自行剷除種植於系爭土地上之作物，核屬行政執行事件，自當適用行政執行法之規定。至上訴人援引水利法第93條之4前段規定，核係行為人違反行政法上義務而受處罰鍰之範圍，並非行政執行法之特別規定，上訴人此項主張顯係對法令之誤解，原判決核無上訴意旨指摘有判決不備理由之違背法令之處。㈣次查本件原處分日期為96年2月9日，被上訴人依該處分剷除
上訴人作物時為96年3月15日，而本件原處分時即92年2月6日修正公布之水利法第78之1條第4款規定「河川區域內之下列行為應經許可：……種植植物。」；而修正前即89年11月15日修正公布之水利法第78條第1項第1款規定：「主管機關為保護水道，應禁止左列各事項在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施，豎立廣告牌，傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。……」。第92條之1（違反第78條之處罰）規定：「違反第78條第1項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處6千元以上3萬元以下罰鍰；……」，嗣於92年2月6日修正水利法時，雖92條之1予以刪除，然行為人若於河川區域內種植未經主管機關許可之植物，主管機關自得限期行為人自行除去，逾期不履行，並得代為履行，亦為行政執行法第27條第1項、第29條第1項所明定，是依上揭規定可知，無論依新舊水利法規定，上訴人於河川區域內種植未經主管機關許可之高莖植物皆屬違法，主管機關自有權為適法之處分。查本件上訴人早於86年以前，即在系爭河川公地種植系爭經剷除之高莖植物迄原處分時點，原判決因認本件系爭土地屬河川區域公地，於86年以前，上訴人與嘉義市政府雖有承租關係，然若未經嘉義市政府許可，仍不得種植高莖作物，則上訴人於河川區域內種植未經主管機關許可之植物，被上訴人限期上訴人自行除去，逾期不履行，將代為履行，於法自無不合，核無上訴人所指判決不備理由違背法令情事。
㈤又查依行政執行法第29條第1項規定可知，負有行為義務而
不為者，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。是本件由被上訴人僱請民間承包商代為履行剷除作物之義務，並無不合。復依行政執行法第9條第1項規定：「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。」同條第3項規定：「行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。」則本件行政執行，上訴人如對於執行方法如有意見，乃就行政執行程序或方法聲明異議之程序問題，縱該執行程序有瑕疵，亦屬執行程序進行適法與否之問題，不影響原處分之適法性。上訴人以對本件執行方法有意見，而認原判決有判決不備理由之違誤，亦難認可採。
㈥再者，上訴人指系爭土地係浮覆地，並認系爭土地屬河川區
域以外之土地云云，然無論系爭土地是否曾係流失之浮覆地，惟上訴人並非系爭土地所有權人，乃無主張水利法第82條辦理依法徵收之餘地。又迭至目前為止，系爭土地仍屬未辦理地籍登記（即總登記）之土地，此為兩造所不爭，則依土地法第10條規定，仍屬國有土地。又如上所述，依歷年已公告之八掌溪河川圖籍，自始至終未將系爭土地公告劃出河川區域外，此為原審確認之事實，上訴人爭執系爭土地屬河川區域以外之土地乙節，並未舉證以實其說，核屬無稽。至上訴人雖曾向台灣省嘉義市政府申請種植，經嘉義市政府於78年8月10日作成八掌溪河川公地種植許可協調會議紀錄，嗣經嘉義市政府依據該協調會議紀錄結論第4點，請包含上訴人在內之土地之耕作人，向其工務局填表辦理使用許可，然參諸上訴人所指嘉義市政府78年8月15日函，係針對解決「使用許可」之問題，並非解決是否劃出河川區域外之問題，且查上揭函文，亦未載明系爭土地屬河川區域外土地。另參諸嘉義市政府95年11月3日函及96年3月12日函，均明確表示系爭土地位於公告河川區域範圍內，嘉義市政府96年3月12日函文內容並要求上訴人應儘速自行剷除，以維河道之安全。可見上訴人誤解嘉義市政府78年8月15日函、78年9月25日函文內容，均不足採。至上訴人固曾向嘉義市政府繳納使用費，惟此仍應於許可範圍內使用，並非謂上訴人可未經許可種植高莖植物。復參諸本件迭經嘉義市政府已數次函請上訴人提出高莖植物種植許可書供參，惟上訴人均未提出，且上訴人迨原審辯論結終前，亦未提出有該種植許可書，又參以嘉義市政府亦以96年2月2日函覆上訴人略以其並未同意上訴人種植芒果長年生高莖作物等語，並以副本送被上訴人。則依上揭卷內資料可知，上訴人於系爭河川區域內之公地，未經許可，種植高莖植物，自難謂適法。原判決就此說明上訴人於86年以前，縱與嘉義市政府有承租關係，若未另經嘉義市政府許可，仍不得種植高莖作物之結論，核屬正確。且上訴人本件違法行為乃未經許可，於河川區域內種植高莖植物，此與其與嘉義市政府間就系爭土地究是否仍存有租賃關係乙節，亦屬無涉。上訴人指摘原判決有違行政訴訟法第125條第1項規定云云，核屬誤會。
㈦至上訴意旨執其於原審提出之行政院63年11月27日台灣省政
府公告、行政院66年11月29日函、台灣省政府67年1月23日函、行政院68年10月函、台灣省政府68年9月68府訴三字第84530號訴願決定、69府訴三字第55608號訴願決定及改制前本院70年度判字第1368號判決等，主張原判決未在理由項下記載對上揭證據之意見，有判決不備理由之違背法令云云。然核卷內上揭函文、訴願決定及判決等資料，所爭執者係他筆土地，均與系爭土地無涉，難謂可執為系爭土地業已劃出河川範圍以外之證據資料，自不足為本件有利之認定。故原判決對此證據未特予以指駁，亦難謂有何違誤。另系爭土地均位於51年、63年、69年、77年、89年公告河川區域範圍內，已據原審認定甚詳。雖上訴人主張系爭土地業已劃出公告河川區域外，然並無證據可證上訴人此項主張為真。至被上訴人89年10月24日函僅係被上訴人回覆上訴人等19人陳情欲了解八掌溪下路頭段、湖東段等河川公地已於63年公告劃出河川區域外，為何還辦理疏濬工程案之說明，其說明內容雖提及「本局87年度辦理之八掌溪（軍輝橋至通合橋）疏濬計畫係依據台灣省政府77年8月17府建水字第156407號公告之河川區域線已取代63年公告之河川區域線及77年6月20日府建水字第151533號公告之水道治理計畫用地範圍線辦理」等語，然並未針對系爭土地提及確於63年公告已劃出河川區域線外，是此仍不足為上訴人有利之認定。原判決執上揭函文內容為有利上訴人之解釋，認縱系爭土地確如上訴人所稱於63年間劃出公告河川區域外，惟嗣亦經台灣省政府另於77年8月17日公告所取代，則系爭土地仍位於河川區域線內等語，以此說明此函文仍不足為上訴人有利之認定，雖因單憑該函文尚無從得出系爭土地已於63年間劃出河川區域外之結論，而有欠妥適之處，但於判決結論並無影響，核無上訴人所指判決理由矛盾之違背法令。
㈧又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決
理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無上訴人所指判決理由矛盾、理由不備情事。
㈨綜上所述，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法
規並無違誤，並無所謂原判決有違背法令情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由或理由矛盾等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年8月25日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官黃淑玲法官鄭小康法官林樹埔法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國100年8月26日
書記官邱彰德