裁判字號：最高行政法院100年判字第963號判決
裁判日期：民國100年06月09日
裁判案由：補助費
最高行政法院判決
100年度判字第963號上訴人臺中市政府地方稅務局【承受臺中縣地方稅務局（
原臺中縣稅捐稽徵處）業務】代表人 蔡啟明 被上訴人 鄭曾素香 上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國96年10月30日臺中高等行政法院96年度訴字第104號判決，提起上訴，關於原判決不利於上訴人部分，本院判決如下：
主文原判決關於撤銷復審決定及原處分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
一、被上訴人係上訴人退休職員 鄭心潤 之遺族，鄭心潤過世後，於鄭心潤前獲配坐落臺中市○○區○村路仁德邨33號眷舍（下稱系爭眷舍）住居。被上訴人於民國（下同）95年3月6日陳請核發國有眷舍騰空標售作業之補助費，經上訴人以95年3月9日中縣稅秘字第0953000075號函，認被上訴人未具經常居住之事實，不符中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱處理要點）第3點所稱「合法現住人」之規定，乃否准核發其補助費。被上訴人不服，向財政部賦稅署提起訴願，財政部賦稅署以系爭眷舍為該署委託上訴人代管，上訴人之處分視為該署之處分，遂以95年6月16日台稅中三發字第0950473899號函向財政部檢卷答辯，經財政部訴願決定不受理後，函移公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）復審，遞遭復審決定駁回，遂提起行政訴訟。案經原審法院以96年度訴字第104號判決（下稱原判決）：「（第1項）復審決定及原處分均撤銷。（第2項）原告（即被上訴人，下同）其餘之訴駁回。（第3項）訴訟費用由被告（即上訴人）負擔二分之一，其餘由原告負擔。」上訴人對於原判決不服，提起上訴（被上訴人就原判決對其不利部分並未提起上訴）。茲就原判決不利於上訴人部分為判斷（至上訴人就原判決對其有利部分所提起之上訴，本院另行裁定）。
二、被上訴人起訴主張：依行政院92年5月7日院授人住字第0920304408號函訂定「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」（下稱認定標準及查考作業原則）之規定，眷舍房地宿舍管理機關之中央各機關學校於認定其借用戶是否為處理要點所稱之「合法現住人」時，固得以其「用水、用電紀錄」，作為研判有無經常居住使用之輔助措施之一，然於作成認定時所應參酌者，並非僅此一項，且行政院所發布之認定標準及查考作業原則，亦僅係供其下級機關執行處理要點認定「合法現住人」之指導，並非除處理要點所列之查考方法以外，均不得作為認定之參考依據。是宿舍管理機關於實際認定是否為合法現住人時，即應依上開認定標準及查考作業原則各項規定，調查事實，並依事理及經驗法則予以認定。本件上訴人僅以被上訴人所提供之用水繳費紀錄及用電繳費紀錄，認定被上訴人配住之眷舍無經常繼續居住使用，不符處理要點第3點所稱之合法現住人，而作成否准之行政處分；惟上訴人顯未依認定標準及查考作業原則，據上訴人定期或不定期由事務管理單位或會同相關單位人員，經簽報機關首長派員實地訪查各宿舍借用人居住情形之結果，並參酌被上訴人所借用宿舍是否房屋及庭院外觀異常髒污、雜草叢生、久無打掃清理跡象，及拜訪警政單位、鄰、里長、鄰居、管理委員會等適當單位或人員，蒐集相關資料，綜合研判被上訴人是否為「經常繼續居住使用」之「合法現住人」，執行草率速斷，難令被上訴人信服等語，求為判決撤銷復審決定及原處分，命上訴人應給付被上訴人新臺幣（下同）150萬元，及自95年3月7日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。
三、上訴人則以：被上訴人之配偶鄭心潤係於66年時獲配上訴人代管之系爭眷舍，上訴人依據認定標準及查考作業原則之水電用量紀錄，查核被上訴人所提供用水繳費紀錄、用電繳費紀錄，認定其不符經常繼續居住事實，不符處理要點所稱之合法現住人之規定。被上訴人雖主張其白天在次子住處，用其水、電，晚飯後再回眷舍休息睡覺，因此用量低；上訴人核與每年修繕費2,200元，無法應付修繕開支，用水即由次子提供云云。惟依認定標準及查考作業原則規定，連續30日以上未居住者，或3個月內居住日數累計未達45日者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用，並責令搬遷。本件依被上訴人提供之臺灣省自來水股份有限公司（下稱自來水公司）抄表歷史資料查詢單及台灣電力公司（下稱台電公司）92年11月及93年1月用電資料，均足證被上訴人已連續30日以上未居住，且3個月內居住日數累計未達45日，依處理要點應終止借用，並責令搬遷。上訴人以較客觀之自來水公司、台電公司出具期間連續之資料，判斷被上訴人無居住事實，而否准被上訴人之申請，尚無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審撤銷復審決定及原處分，並駁回被上訴人其餘之訴，係以：㈠行政院為使其下級機關執行認定是否為處理要點所稱之「合法現住人」，於92年5月7日以院授人住字第0920304408號函訂定認定標準及查考作業原則，宿舍管理機關之中央各機關學校於認定其借用戶是否為處理要點第7點所稱之「合法現住人」時，固得以其「用水、用電紀錄」，作為研判有無經常居住使用之輔助措施之一，然於作成認定時所應參酌之事實，並非僅此一項，且認定標準及查考作業原則亦僅係供其下級機關執行處理要點認定「合法現住人」之指導，其意旨並非除該要點所列之查考方法以外，均不得作為認定之參考依據，此觀諸認定標準及查考作業原則三（六）之規定即明。是宿舍管理機關，於實際認定是否為合法現住人時，即應依認定標準及查考作業原則各項規定，調查事實，就其結果，依事理及經驗法則，予以認定。㈡經查上訴人否准被上訴人上開請求之處分，依其說明內容，可知上訴人係以被上訴人之用水繳費紀錄及用電繳費紀錄，認定被上訴人配住之眷舍無「經常繼續居住使用」，不符處理要點第3點所稱之「合法現住人」，作為否准被上訴人請求之依據。本件經命上訴人提出訪查各宿舍借用人居住情形之有關證明文件（見原審卷第97-98頁），上訴人所提出者僅為93年6月11日之上訴人政風室辦理清查現有眷舍房地使用管理情形稽查工作檢查表（見原審卷第138至158頁），並無被上訴人之稽查工作檢查表，且亦無其他日期之檢查紀錄，而被上訴人陳稱其均未接到上訴人限期回覆通知單。依上所述，上訴人作成本件否准之行政處分，顯然未依認定標準及查考作業原則之規定，應定期或不定期由事務管理單位或會同相關單位人員，經簽報機關首長派員實地訪查各宿舍借用人居住情形之結果，並參酌被上訴人所借用宿舍是否房屋及庭院外觀異常髒污、雜草叢生、久無打掃清理跡象，及拜訪警政單位、鄰、里長、鄰居、管理委員會等適當單位或人員，所蒐集相關資料，作為被上訴人是否有經常繼續居住使用之認定依據。㈢次查，被上訴人借用上訴人所管理之系爭眷舍後，依上訴人宿舍管理業務承辦人 魏桂梅 於96年6月21日原審行準備程序時稱，渠係自87年間承辦該項業務後每年都有訪查眷舍住戶，但從來沒有看過被上訴人本人，詢問在上訴人機關上班之被上訴人女兒 鄭麗芳 ，其母是否住在宿舍，鄭麗芳回答稱被上訴人有住在宿舍，白天到兒子或女兒家幫忙帶孫子，詢問鄰居也表示被上訴人係來來去去，渠未將被上訴人列入未居住戶通知等語（見原審卷第232-233頁）。另證人即住於同一宿舍區之鄰居 李維軍 於96年5月24日原審行準備程序時稱被上訴人兒子住在宿舍附近，被上訴人白天到兒子家幫忙照顧孫子，晚上才回宿舍等語（見原審卷第126-127頁）。又證人即宿舍所在之臺中市豐原區中興里里長 陳惠良 於96年9月6日原審法院另案（96年度訴字第152號）行準備程序時稱被上訴人住在宿舍內，因為她兒子的住所離配住之宿舍很近，所以會在兒子那邊吃飯、洗澡，晚上再回到宿舍過夜等語（見原審卷第354-355頁），是證人陳惠良所出具之證明書，並無不實。依上開三位證人所述，被上訴人均有居住使用所配住系爭眷舍之事實，且證人李維軍同住該宿舍區，證人陳惠良里長住於該宿舍附近，該二位證人因經常在該宿舍區活動而親自目睹被上訴人有居住於配住宿舍，自屬可信。㈣水、電之使用固為日常所必須，而得為判斷是否有經常居住使用之重要參考，查被上訴人87年3月至94年9月間每二月用水度數均僅0度至3度之間，有系爭眷舍自來水公司用戶資料維護作業在卷可稽（見原審法院卷第176-177頁），而電費部分，於89年1月至94年9月間，其繳費金額自84元至769元之間不等，亦有台電公司之繳費收據及用電基本資料在卷可憑（見原審卷第15至21頁、第175頁）。上訴人此一期間之用水固顯屬過少，然被上訴人陳稱自57年起家中6口均居住在2房2廳之宿舍中，惟子女逐漸長大，2個房間之空間實顯不足，次子 鄭有興 在宿舍附近之臺中市○○區○村路○○巷○○弄○○號購置房屋，因其服務軍旅，享有軍眷水、電半價之優惠，被上訴人白天均在次子處帶孫子，三餐、洗澡、洗衣等均在次子處，晚上再回到宿舍過夜，且被上訴人節約習性，所以宿舍住處用水、用電就少，亦經被上訴人提出其次子鄭有興所有坐落臺中市○○區○村路○○巷○○弄○○號房屋所有權狀及系爭眷舍與上開房屋之位置圖為證。至被上訴人所配住之宿舍於90年5月、90年11月、91年1月、91年3月及91年7月等多期實用水量為0度，經抄表員註記為空戶，惟該註記僅供自來水公司內部營收作業用，用戶是否為空戶，該公司無法認定，有該公司第四區管理處豐原服務所函1件附卷可按（見原審卷第56頁）。基此，自來水公司抄表員註記之「空戶」，係屬內部營收所作之註記，並非認定用戶無居住之事實，故無法作為認定被上訴人所居住之系爭眷舍是否為空戶之證明。因此用水少之現象尚難作為認定被上訴人未經常居住之唯一依據，反之，上開波動性之用電量適足以反應被上訴人居住之事實。㈤綜上各情，被上訴人主張至94年9月尚居住上訴人所配住之系爭眷舍，有居住之事實，尚非無據。上訴人僅以如前所述之理由，未依認定標準及查考作業原則之相關規定，審酌相關事實，遽而否准被上訴人之請求，所為處分自有違誤，復審決定未予糾正，亦有未合。被上訴人執此訴請撤銷，為有理由等語，乃將原處分及復審決定撤銷，由上訴人再行查明後，另為適法之處分。㈥被上訴人請求上訴人應發給被上訴人眷舍騰空補助費150萬元及遲延利息部分：查被上訴人此部分請求，依其主張，係以處理要點第7點為其依據。按行為時眷舍房地處理要點第7點規定：「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予1次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊送執行機關（公務人員住宅及福利委員會）請領。前項及第8點第1項1次補助費，在中央公務人員購置住宅貸款基金核實列支。」是本件上訴人為該要點之眷舍管理機關，於辦理騰空標售案件時，依該要點之規定，僅由其將合於該要點第7點規定之「合法現住人」造具審查合格具領清冊送執行機關據以撥付，尚非由上訴人發給，且本件被上訴人申請發給補助費，亦尚未經上訴人審查認屬「合法現住人」，而由上訴人依規定造具審查合格具領清冊送執行機關撥付，被上訴人即為上開補助費及遲延利息之請求，自屬無據等語，乃駁回被上訴人此部分之訴，並敘明兩造其餘之主張及舉證，均不足以影響本判決之結果，爰不一一論述，及原審已於另案就本件之相關事實訊問證人陳惠良，並將該筆錄影印附於原審卷，被上訴人再聲請訊問證人陳惠良，已無必要等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，訴願法第7條前段定有明文。次按撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，審判長應定期間先命補正，行政訴訟法第107條第2項復定有明文。經查，財政部賦稅署於95年6月16日以台稅中三發字第0950473899號函送訴願答辯書，其答辯理由略謂：「依據訴願法第7條規定．．．本案係訴願人（即本件被上訴人）居住於本署委託臺中縣稅捐稽徵處（即本件上訴人）代管之系爭國有宿舍，不服該處所為無法具領1次補助費之處分，該處之處分如屬行政處分，則依上揭訴願法規定，該處分視為本署之處分。」（見復審決定卷第28頁）等語，則本件行政處分雖係由上訴人所為，惟徵諸財政部賦稅署上開訴願答辯意旨，上訴人是否係受無隸屬關係之財政部賦稅署之委託辦理？被上訴人是否應以本件委託機關即財政部賦稅署為對造，始符合行政訴訟法第24條第1款規定？原審法院審判長是否應定期間先命補正被告機關？均未見原審予以查明並於判決說明其理由。又行政訴訟之原處分機關為何，為訴之合法要件，法院應依職權為之，雖上訴意旨未指摘及此，惟原判決關於撤銷復審決定及原處分暨該訴訟費用部分既有可議，應認本件上訴為有理由，爰將原判決關於撤銷復審決定及原處分暨該訴訟費用部分均廢棄，且原處分機關若為財政部賦稅署，因該署未在原審法院依法應訴，自有發回原審法院重為調查審理之必要。又本件既應由原審法院重為調查審理，則本件關於實體上之事由自毋庸再予審酌，併此敍明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國100年6月9日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官吳慧娟法官胡方新法官曹瑞卿法官林金本以上正本證明與原本無異中華民國100年6月9日
書記官吳玫瑩