臺北高等行政法院99年度訴字第2328號判決

裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第2328號判決

裁判日期：民國100年07月21日

裁判案由：政府採購法

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2328號100年7月7日辯論終結原告嘉賀保全股份有限公司代表人 李大明 （董事長）住同上被告台灣中油股份有限公司代表人 朱少華 訴訟代理人 李漢鑫 律師
蕭美玲 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年9月17日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：..訴訟標的之請求，雖有變更，但其請求之基礎不變。因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」，行政訴訟法第111條第1項、第
2項第2款、第3款分別定有明文。本件原告起訴時，以先備位形式聲明，其先位聲明主張撤銷原處分及行政院公共工程委員會（下稱公共工程會）審議判斷及求被告賠償新臺幣（下同）345,360元及遲延利息，並備位請求公共工程會返還申訴審議費用30,000元等情；惟原告於準備程序時變更訴之聲明，減縮對被告請求賠償金額，且備位聲明不再訴請公共工程會返還審議費用，而變更為確認被告原處分決標結果違法等，被告雖不同意原告之變更聲明，惟就先位聲明部分，原告請求之基礎不變，就備位聲明部分，亦因本件投標案於民國（下同）100年3月31日履行完畢，均核與前揭規定相符，應予准許，合先敘明。
乙、實體事項：
一、事實概要：原告參與被告所辦理「永安液化天然氣廠保全警衛勤務」採購案招標（下稱永安廠保全採購案），被告於民國（下同）99年3月23日開標並決標予訴外人強固保全股份有限公司（下稱強固公司）。原告不服，依政府採購法規定，向被告提出異議，經被告以99年3月29日採三字第A03323
2號函及99年4月6日99採三字第043021號函（下稱異議處理結果）維持原決標之決定後，提起申訴，亦經公共工程會審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈先位聲明：⑴申訴審議判斷及異議處理結果均撤銷。⑵被
告應賠償原告準備投標、異議及申訴所支出之必要費用30,001元整，及自99年4月1日起至清償日止年息百分之5計算之利息。
⒉備位聲明：確認被告原處分（決標結果）為違法。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
三、本件原告主張：㈠本案背景：
⒈被告公開招標永安廠保全採購案，開標時間99年3月23日
上午10時，決標方式為最低標，原告為6家投標廠商之一。開標結果第一低價標總標價為14,502,240元，原告當場提出抗議，表達第一低價標價格不合理，惟招標機關即被告當場不審查第一低價標標單內容是否違反政府採購法第58條「價格偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，得限期通知該廠商提出說明或擔保..」及政府採購法施行細則第80條規定，竟當場快速宣佈決標予強固公司。
⒉因報價單內容「項次壹：最低應領薪資」、「項次貳：勞
保費」、「項次參：全民健保費」、「項次肆：勞退提撥」等前4項，被告已規定為固定金額，總金額14,502,240元，不需報價；至於「項次伍：保全業責任險、團體意外傷害險、雇主意外責任保險」、「項 次陸 ：依警衛勤務規範第10條設備器材物料之成本」、「項次柒：利潤、管理費、訓練費、雜支、油料及其他管銷費用」等後3項之部分標價，則由廠商填載。強固公司報價單7項總標價14,502,240元，與報價單內前4項固定金額總價相同，後3項之部分標價均填載0元，此業經被告坦承，並提出強固公司報價單影本為證。
㈡本件爭執：
⒈按政府採購法第58條規定之適用，除考量廠商之總標價是
否偏低等情形外，對於部分標價是否偏低、顯不合理、有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，亦為該條所規範。次按政府採購法施行細則第80條第1款對於本法58條明定，部分標價偏低，指低於相同部分項目底價百分之70；故投標廠商部分標價，若低於相同部分項目底價百分之70，即屬部分標價偏低情形，招標機關即宜客觀評估其標價是否顯不合理、降低品質、不能誠信履約或其他特殊情形，始符政府採購法第58條規範意旨。
⒉本件被告之永安廠保全勤務招標案，總標價由7大項目組
成，惟前4項已由被告限定固定金額，投標廠商不得再行填寫或更改調低，故本件採購投標廠商實際得填載之金額僅為第5項至第7項。又第1項至第4總金額為14,502,240元，已逾超招標機關原訂底價94%以上，故縱投標廠商於第5項至第7項等3個項目均載金額為0元，其總標價均無低於底價80%之可能，從而投標廠商對於第5項至第
7項，所填載之單項金額是否合理，於本件採購即益顯重要。被告稱強固公司未低於招標機關底價之80%，無政府採購法第58條適用云云，除不合該規定外，就系爭採購標價組成之特殊性而言，亦不合理。
⒊本件得標之強固公司標單就第5項至第7均填寫0元，其
對應底價之百分比，當然為0%，故可確定其標價顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞等情形，確定違反政府採購法第58條之規定無誤。被告不察，未依上開規定處理，逕決標予最低價標廠商，即有未洽。
㈢本件訴訟具有權利保護之必要：
⒈雖實務見解對於「提起行政訴訟，須其爭訟有權利保護必
要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益（司法院釋字第546號解釋意旨）」、又「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之」，而「對於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障」（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會決議參照）；但在公益上如仍具保護必要，而私權利有保護必要之要件存在者，均為法院進行實體考量與審查範圍，始為稱周全保障。
⒉原告在實質法律關係上，具有下列撤銷之實益：⑴政府採
購法第85條第3項「第1項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴支出之必要費用」之實益。其中審議費3萬元即申訴支出之必要費用，另準備投標、異議之必要費用則以1元計，共計30,001元。⑵政府採購法第1條「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法」及第6條第1項「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則」之實益。避免「立即明白而危險之嚴重虧本（採最低價標案）之決標處分」造成可預見之①官商勾結，偷工減料②政府招標機關帶頭違法欺壓民間企業，民間企業欺壓廣大基層勞工薪資與福利③社會充斥不安全、不公平與不誠信之偽交易④影響國家經濟安全與競爭力等方面之「公實益」。
㈣就備位聲明言：
⒈原告預慮先位聲明之撤銷訴訟如為錯誤，乃備位聲明請求
確定原決標處分為違法。按本件招標於100年3月底已執行完畢，而提起確認已執行完畢之行政處分違法之訴訟，學理上稱之為續行確認訴訟，但執行完畢如仍有回復之可能性者，自不得續行確認訴訟，仍應提起撤銷訴訟，對此，原告認為「被告招標機關當然可回復，仍可給予原告承作服務之機會」，此點請法院審酌「是否回復之可能性」，而仍以撤銷訴訟為之。
⒉按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成
立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」，為行政訴訟法第6條第1項所明定。原告提起確認之訴有下列法律上利益：⑴可向民事法院請求依政府採購法第85條第3項「第1項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴支出之必要費用」之實益。⑵可依據政府採購法第58條及被告所定之招標須知「被告應以次低標廠商（即原告）為最低標廠商決標」規定，向民事法院請求被告賠償其違反該等規定，致原告所受損害之賠償。
㈤對於申訴審議判斷書所載理由反駁：
⒈申訴審議議書理由一、二部分抄錄政府採購法第58條、政
府採購法施行細則第79條及第80條條文全文，及原告之申訴意旨。理由三前段，乃公共工程會89年3月22日（89）工程企字第89006343號函謂「..招標機關非不得認定最低標標價為零之廠商得標，本會於89年2月29日（89）工程企字第89004504號函已有相關釋例」。此是抄錄被告意見，原告就此曾提出反駁，但公共工程會於判斷書中對原告反駁理由未予審議。原告再提出反駁理由如下：
⑴上開函釋為「電源供應器乙項拆檢修理」採購案，原告
猜測「該採購案標價當然有的部分標價可以寫0元，因為一定有其他部分標價沒有固定標價，而是有彈性價格，可高可低，既然可以彈性調高調低，自然對於其他部分標價寫零是可以的」，反觀本件標價，前4項都是固定標價，投標廠商無法更改，其他後3項都寫0元，依常理言，是「一定不合理，一定會降低品質，一定不能誠信履約」。
⑵故本件問題不在於被告不得認定最低標價為零或負數之
投標，問題是在於被告決標時，須先審酌總標價或部分標價有無違反政府採購法第58條及其施行細則第79條與80條規定。既然在出價0元一定賠本情形下，被告即應限期通知該廠商提出說明或擔保，其應作為而不作為，卻於開標當場決標予第一低價標廠商，顯然違法。
⒉理由三後段云「並非謂所有投標之總標價或部分標價有低
於底價80%之情形者，招標機關均應踐行通知廠商提出說明或擔保之程序，尚須該標價偏低之情形已達顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊，招標機關須依採購法第58條規定，限期通知廠商提出說明或擔保」；又理由四前段云「系爭採購案部分標價（項次伍、陸、柒）最低標廠商均填零，為採購法施行細則第80條所稱部分標價偏低，惟如前所述，尚須該標價偏低之情形已達顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，招標機關始須依政府採購法第58條規定，限期通知廠商提出說明或擔保」。以上理由，正為公共工程會矛盾之處，因前已陳明均填寫0元，係一定賠本之交易，為不合理之出價，被告即應於開標當場，要求伊提出擔保，但卻決標予該廠商，顯然違法。
⒊理由四後段稱「據招標機關意見陳述書所載，招標機關判
定最低標廠商具履約能力，係基於該廠商曾承作永安液化天然氣廠保全服務契約之經驗，且依其歷年結算驗收證明書，可顯示其履約品質無虞。」，此亦係抄錄被告之意見陳述，為無稽之談，無自己見解。原告於申訴時曾反駁，理由如下：
⑴公開招標是審酌是否違反政府採購法第58條及其施行細
則第79條與第80條，來評定價格是否偏低，顯不合理，有降低品質，不能誠信履約之虞或其他特殊情形，並非審酌最低價標廠商之背景或聲望或歷年承作經驗，來當作是否價格偏低，顯不合理，有降低品質，不能誠信履約之虞之依據。
⑵若以歷年承作經驗言，歷年決標金額比此次招標決標金
額高出很多，當然在長袖善舞利基下，歷年承作一定表現佳，總驗收亦一定合格，可是今年決標金額低，是否可如往年一樣表現佳，尚未可知，況且本採購案是採最低價標，不是最有利標，招標機關以過去驗收結算證明書作為履約能力之依據，方向錯誤。
㈥兩造對政府採購法第58條「得」字解讀不同：
⒈被告認為：無論總標價或部分標價如何偏低到何種程度，
無論如何顯不合理，無論有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形到何種程度，被告招標機關認為「得」之用法有「決標予該廠商、不決標予該廠商及限期通知該廠商提出說明或擔保」此三種裁量基礎。
⒉原告主張：既然被告認為最低標廠商總標價或部分標價偏
低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，本質上（或基本上或原則上）即不能決標予該最低標廠商，在此前提下，原告認為「得」之用法，招標機關僅有「不決標予該廠商」及「通融辦法」兩種而已，而通融辦法還是有決標予最低標廠商之可能。所謂通融辦法，其原因不外乎有招標機關自認所定之應價過高者，或因最低標廠商標價低於80%（總價）或70%（部分標價）偏低不多等各種可原諒之因素，所以被告招標機關才通融「得」限期通知該最低標廠商提出說明或擔保之契機，然後被告根據最低標廠商提出之說明或擔保，始判斷是否決標或不決標予該最低標廠商。因此，政府採購法第58條之「得」之用法是分層次，作法上有程序階段。
⒊一般而言，最低標標價偏低，只要比政府採購法第79條或
80條所訂之數據之80%（總價）或70%（部分標價）低不多，例如低至70%（或60%），甚至60%（或50%），尚猶可為，尚可於最低標廠商提出說明或擔保後，予以決標。但本招標之標單在前4項規定為固定金額，而後4項部分標價金額又若均填寫0元之情形，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞。基此，原告認為「得」之用法，招標機關更應排除「決標予該廠商」之裁量基礎，而僅有「不決標予該廠商」及「限期通知該廠商提出說明或擔保」二種裁量而已。
⒋又被告於開標當天，當場立即宣布決標予該最低標廠商，
而卻不先通知限期提出說明或擔保，然後再考量決標或不決標予該最低標廠商之行徑，顯然違背上述「得之用法僅有不決標及限期通知提出說明或擔保之二種裁量」之程序作法。被告當時所作之「決標結果」違法。
㈦有關被告所稱「依據歷年結算驗收證明書，可顯示其履約品質無虞」，原告反駁如下：
⒈97年及98年非公開招標，而係共同供應契約，共同供應契
約規定每一級契約價金較高且固定，價格穩定，當然結算驗收一定穩定。而本件招標乃99年公開招標，而非共同供應契約，此因政府宣佈超過千萬以上之契約價金之標案，不得以共同供應契約下訂，一律恢復公開招標方式為之，所以99年才是第一次公開招標，而本件99年公開招標價格嚴重虧本，不可能和過去共同供應契約一樣，所以被告提出之歷年97年及98年共同供應契約之結算證明書，以作為證明99年已改變為公開招標，可顯示履約品質無虞等，並不恰當。
⒉公開招標採最低價標，非最有利標。又公開招標是審酌是
否違反採購法第58條及其施行細則第79條與第80條，以評定價格是否偏低，顯不合理，有降低品質，不能誠信履約之虞或其他特殊情形，非審酌最低價標廠商之背景或聲望或歷年承作經驗，當作是否價格偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞之依據等語。
四、被告則以下列各情置辯：㈠原告一再指謫被告未踐行政府採購法第58條規定程序，就系
爭永安廠保全採購案逕行決標。然依該規定，賦予採購機關裁量權限，「得」限期通知廠商提出說明或擔保，而非賦予採購機關要求廠商提出說明或擔保之權利。
㈡依高雄高等行政法院96年度訴字第643號判決要旨：「最低
標廠商之總標價有同法施行細則第79條第1款規定廠商之總標價低於底價80%之情形者，固為政府採購法第58條所稱總標價偏低，惟並非當然即有政府採購法第58條之適用，蓋機關於此情形，仍應斟酌該個案之採購，是否具備政府採購法第58條所定之其他要件，以決定是否踐行該條所定之限期通知廠商提出說明或擔保之程序。」，故縱然最低標廠商有「總標價偏低」之情形，採購機關仍得自行裁量決定是否踐行限期通知廠商提出說明或擔保之程序。是舉重以明輕，無論系爭採購案最低標廠商所提標價，是否構成政府採購法施行細則第80條規定之「部分標價偏低」情事，採購機關當然仍有權斟酌個案採購是否具備政府採購法第58條所定之其他要件，俾決定是否踐行該條所定之限期通知廠商提出說明或擔保之程序，是則「限期通知廠商提出說明或擔保」並非每一個「部分標價偏低」採購案之必經程序。
㈢又被告判定最低標廠商強固公司具履約能力之依據，係源自
該廠商曾承作永安廠保全服務契約之經驗，依據歷年結算驗收證明書，可顯示其履約品質無虞，除此之外，強固公司於其他公、民營單位亦有承作保全服務工作相關實績，故被告裁量後認定實無須質疑最低標廠商強固公司有降低執行品質、不能誠信履約之虞，因此乃於99年3月23日開標當日判定照價決予該最低標廠商強固公司。
㈣公共工程會89年2月29日（89）工程企字第89004504號函：
「..得認定最低價標價為負數之廠商得標..」及89年3月22日（89）工程企字第89006343號函謂：「..招標機關非不得認定最低價標價為零之廠商得標..」，惟最低標廠商強固公司就系爭採購案提出之總標價並非零或負數、而係高達14,502,240元，則被告斟酌採購個案情形後決標予該最低標廠商，自無於法不合之處。
㈤系爭處分已無回復可能性：原告主張謂「原告認為被告招標
機關當然可回復，仍可給予原告承作服務之機會」云云，惟系爭採購案保全服務工作之工期為99年3月31日中午12時起至100年3月31日中午12時止，故系爭採購案業已履約完畢，被告無論如何均不可能再使原告提供「99年3月31日起至
100年3月31日止」之保全服務工作，故原告主張系爭處分仍可回復云云，自無可採。
㈥被告逕決標係依法行使裁量權，無違法可言：
⒈按「..按行為時政府採購法第58條規定：『機關辦理採購
採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商』，依該條規定，招標機關辦理採購決標事宜時，最低標廠商之總標價或部分標價是否有偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，其認定權係決定於招標機關，且是否應通知廠商繳交差額保證金之裁量權，亦在於招標機關，而非參與競標之廠商。又依行為時政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之80案件之執行程序第2項規定：
『最低標之總標價低於底價之百分之80，機關認為該總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，則機關無需通知最低標提出說明及差額保證金，照價決標予最低標。』上開執行程序規定並無違反政府採購法第58條規定，自得適用。」（臺北高等行政法院91年度訴字第3391號、91年度訴字第5308號判決參照）。
⒉高雄高等行政法院96年度訴字第643號判決要旨：「..再
按，最低標廠商之總標價有同法施行細則第79條第1款規定廠商之總標價低於底價80%之情形者，固為政府採購法第58條所稱總標價偏低，惟並非當然即有政府採購法第58條之適用，蓋機關於此情形，仍應斟酌該個案之採購，是否具備政府採購法第58條所定之其他要件，以決定是否踐行該條所定之限期通知廠商提出說明或擔保之程序。」。臺北高等行政法院判決92年度訴字第4695號判決要旨：「最低標廠商因標價低於底價百分之80，是否有政府採購法第58條規定『標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞』之情事，即須由招標機關衡量具體情形為判斷，並非該投標廠商所得置喙..」。
⒊綜上，政府採購法第58條的確明白賦予招標機關裁量權，
招標機關得於總標價或部分標價偏低時，自行審酌、認定是否有「顯不合理、有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」，而須限期通知該廠商提出說明或擔保；並非遇有標價偏低之情形，就表示該最低價標廠商勢必構成「顯不合理、有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」。招標機關仍得自行審酌相關情事、判斷該最低價標廠商是否有「顯不合理、有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」，以裁量決定是否有限期通知該廠商提出說明或擔保之必要。倘招標機關認定後，沒有限期通知該廠商提出說明或擔保之必要者，招標機關逕予決標，仍為適法之決定。
⒋按本件最低標廠商強固公司所提標價無論是否真有構成政
府採購法施行細則第80條所定「部分標價偏低」情事，惟縱使認為構成「部分標價偏低」情事，但被告（即招標機關）在審酌強固公司歷年承作永安液化天然氣保全服務工作皆順利通過驗收之工作實績後，認定強固公司之工作品質、履約誠信應無疑義，是被告基於裁量後認定並無限期通知強固公司提出說明或擔保之必要，從而被告於開標當日即逕決標予強固公司，揆諸上開判決之見解，被告所為決標乃其適法裁量後所為之決定，於法並無違誤。
㈦原告雖又提出公共工程會訴0000000號申訴審議判斷，主張
被告逕予決標違反政府採購法云云；惟該判斷書中之採購案件，除了第1、4項目為固定金額外，招標機關亦有就其他第2、3項目制定其底價，惟本件採購案中，除了第1項目至第4項目為固定金額外，被告（即招標機關）並未就其餘第5項目至第7項目制訂相對應單項的底價，是以該判斷書所述採購案與本件訴訟系爭採購案件並不相同，不應妄予比附援引。又系爭採購案履約期限係到100年3月31日為止，新案已由強固公司於100年2月22日當天得標，該公司目前亦持續為許多其他公私立機關團體提供保全服務等語。
五、本件事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執。原告主張：招標報價第1至4項金額已由被告固定，投標廠商僅能在第5至7項就成本與利潤考量填載後投標，但訴外人強固公司卻在該3項內均填寫0元，一定賠本、毫無利潤情形下，被告反而同意其得標，明顯違反政府採購法第58條、政府採購法施行細則第80條第1款規定等語。因此，兩造之爭點為：被告對系爭採購案之決標處分，是否違法？茲分述如下：
㈠按政府採購法第1條規定：「為建立政府採購制度，依公平
、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」，依此，政府採購法立法目的，是為建立公平、公開之政府採購程序，以提升採購效率與功能，確保採購品質，使政府採購程序回歸市場競爭機制；且為維護公共利益，確保政府採購效益；政府採購法第6條第2項明定：
「辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」、立法意旨在賦予採購人員得基於公共利益、採購效益等專業考量，為適當之採購決定。
㈡為防範最低標廠商以不合理偏低標價得標，政府採購法第58
條規定：「機關辦理採購採最低價決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標與該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」，準此，最低標廠商因標價低於底價百分之80，是否有政府採購法第58條規定「標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞」之情事，即須由招標機關衡量具體情形為判斷，其認定權限屬招標機關，並非參與投標廠商決定。又政府採購法施行細則第79條規定：「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之80者。未訂底價之採購，廠商之總標價經評審或評選委員會認為偏低者。未訂底價且未設置評審委員會或評選委員會之採購，廠商之總標價低於預算金額或預估需用金額之百分之70者。預算案尚未經立法程序者，以預估需用金額計算之。」、第80條規定：「本法第58條所稱部分標價偏低，指下列情形之一：該部分標價有對應之底價項目可供比較，該部分標價低於相同部分項目底價之百分之70者。廠商之部分標價經評審或評選委員會認為偏低者。、廠商之部分標價低於其他機關最近辦理相同採購決標價之百分之70者。廠商之部分標價低於可供參考之一般價格之百分之70者。」，特別就政府採購法第58條所定總標價與部分標價，以低於一定比例者為限。又公共工程會88年8月2日工程企字第8811571號函釋：「機關辦理採購最低標決標時..如機關認為廠商之標價並無不合理、降低品質，不能誠信履約之虞或其他特殊情形時，毋須通知廠商提出說明或擔保，逕行決標予該廠商」、89年2月29日工程企字第89004504號函釋：「..得認定最低標標會為負數之廠商得標..」、89年3月22日工程企字第89006343號函釋：「..招標機關非不得認定最低標標會為零之廠商得標..」，與上揭說明及法律規定精神並無違背，行政機關辦理採購案時，自得予以援用。
㈢公共工程會就「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百
分之80案件之執行程序」於92年3月27日以工程企字第09200123081號函釋「（最低標廠商總標價態樣）..最低標之總標價低於底價百分之80，機關認為該總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。（機關執行程序）..無需通知最低標提出說明及差額保證金，照價決標予最低標。最低標如不接受決標或拒不簽約，處理方式同第1項。」（下稱92年3月27日函釋，全文見被證4），公共工程會又於99年4月29日復修正公布「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之80案件之執行程序」，再次重申「（最低標廠商總標價態樣）..最低標之總標價低於底價百分之80，機關認為該總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。（機關執行程序）無需通知最低標提出說明及差額保證金，照價決標予最低標。最低標如不接受決標或拒不簽約，處理方式同第1項。」（全文見被證5），依此，最低標廠之總標價雖低於底價百分之
80，採購機關如認該總標價「無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約或其他特殊情形」，可不通知該廠商提出說明及差額保證金，亦即採購機關仍有認定總標價合理與否之權限。
㈣查被告投標須知第15項決標原則規定：「㈠訂有底價之採購
，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。」（見處分卷第7頁），被告之「永安廠保全勤務」工作說明書第10項規定：「報價：為確保服務品質，投標廠商報價單內，列有保全員（含幹部）最低應領薪資，承商僅就勞保、健保、勞退提撥、保全業責任、各項雜支、訓練費、管理費、利潤、營業稅、裝備器材成本、油料及其他部分報價，投標廠商報價總價低於最低應領薪資者不予決標。」（見處分卷第15頁），且被告在標單上確就最低應領薪資、勞保費、全民健保費及勞退提撥項目（即原告所稱第1至4項），已在標單上印就各項固定金額（見處分卷第35頁）。因之，本件永安廠保全勤務之招標，係採最低標為得標廠商，因被告已先於標單上已將廠商應負擔部分金額固定，則在訴外人強固公司就其他之項目（即第5至7項）填載為零，願意以標單所定前4項金額為最低價投標，自行吸收其他費用狀況下，被告依其投標須知所定「最低標為得標廠商」決標原則，而決定投標最低價廠商強固公司得標，並無違法。
㈤原告雖主張被告對強固公司報價單第5至7項填載0元事實
，卻決定該公司得標，明顯賠本，被告違反政府採購法第58條所定「顯不合理、降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」，其決標違法等情。因此，原告係認為被告決定強固公司得標不具合理性？被告陳稱：訴外人強固公司歷年承作永安廠保全勤務工作，皆順利通過驗收，有工作實績，認定其工作品質、履約誠信應無疑義等語（見本院第112頁），被告並提出強固公司97年至99年勞務結算驗收證明書為證（見申訴審議卷第40-55頁），並說明擇定強固公司理由為「交貨期能配合機關急需。品質功能較符合需求。與使用中之現有廠牌一致。」等語（見上開卷第41、43、44頁）。因之，被告立於招標人立場，對於得標之強固公司過去紀錄，判斷其未來之工作實績符合要求，具備「約定之品質」，且符合最低標之決標原則，自難認被告決標為違法；且自企業經營立場，被告為交易成本較低之選擇，亦難指為不當。原告謂：過去決標金額較今年決標金額高，歷年承作經驗，不一定在今年表現佳云云，惟並無強固公司不能勝任系爭投標案之相關證據，原告亦僅係臆測強固公司一定賠本，未提出該公司不能誠信履約之實際證據，自難認原告之主張可採。
㈥原告復主張被告未懷疑強固公司0元報價不合理，又未對該
公司限期提出說明或擔保，即逕為決標處分，違反政府採購法第58條規定等情。惟查，強固公司僅按報價單已固定之4項總金額14,502,240元投標，該金額占底價金額15,387,531元（見處分卷第63頁）百分之94.2，為兩造所不爭執（見本院卷第133、159頁），是僅有百分5.8差距，強固公司願自行吸收而在標單第5至7項填載0元，尚難認其報價不合理；再者，本件無前開政府採購法施行細則第79條所定總標價低於百分之80情形，依本件行為時前揭公共工程會92年3月27日函釋意旨當然解釋，高於總價百分之80之總標價，被告認為強固公司標價合理，則其不通知該公司說明及提出擔保，並無不合。況被告於系爭採購案決標後次日即99年3月24日請強固公司說明，該公司函覆稱：「㈠項次伍：1.保全責任險：依保全業法第9條明訂，保全業者必須投保保全責任險，故本項並非本標案之特別要求項目，只要合法之保全公司均已依法投保，故未列入成本實屬正常。2.團體意外傷害險及僱主意外責任險：因本公司為現有永安液化天然氣廠保全工作之承攬廠商，其成本由本公司先行作業自行吸收，故依契約執行本項次，並無困難之處。㈡項次陸：（設備、器材、物料之成本）本公司早已先行檢整公司內部資源，均有堪用品足供本案執行使用，故無需再添購新品，於此欄不計成本並無不妥。㈢項次柒（利潤、管理費、訓練費、雜支、油料及其他管銷費用)本公司已承接永安廠保全工作多年，已相當熟悉保全工作內容及相關規定，且均能達到契約要求及交付任務..」等語（見申訴審議卷第58頁），亦可瞭解其願為自行吸收其他成本之原因，是故被告決標處分，並無不合。原告此部分主張，尚不足採。
六、綜上所述，原告主張各節，並不可採；被告經審酌後，認系爭招標由訴外人強固公司得標，洵無違誤；申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告復執前詞先位訴請撤銷及備位訴請確認被告招標決定為違法，均無理由，應予駁回。另其先位請求被告賠償申訴審議費用3萬元及象徵性損害賠償1元，因其撤銷之請求駁回亦失所附麗，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國100年7月21日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官黃清光
法官洪遠亮法官李維心上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年7月21日
書記官何閣梅