裁判字號：最高行政法院102年裁字第103號裁定
裁判日期：民國102年01月24日
裁判案由：聲請停止執行
最高行政法院裁定
102年度裁字第103號抗告人新北市永翠水岸綠能特區（發展單元ＡＢ區）自辦
市地重劃區重劃會代表人 簡茂男 訴訟代理人 邱景睿 律師（兼送達代收人）抗告人新北市政府代表人 朱立倫 訴訟代理人 李浩榕
蔡峰億 上列抗告人因與相對人 甘錦祥 、 甘錦裕 間聲請停止執行事件，對於中華民國101年10月11日臺北高等行政法院101年度停字第72號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告為無理由者，應予駁回，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495條之1第1項、第449條第1項定有明文。
二、新北市永翠水岸綠能特區（發展單元AB區）自辦市地重劃區籌備會（下稱系爭籌備會），依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱重劃辦法）第26條規定，於民國98年11月16日檢具市地重劃計畫書、重劃區土地清冊、土地所有權人同意書等文件向抗告人新北市政府（下稱新北市政府）申請核准實施市地重劃。新北市政府以98年12月14日北府地區字第0981040725號函附條件審核通過，並請系爭籌備會續行法定程序。嗣新北市政府分別以99年4月12日北府城審字第09902796371號、北府城審字第09902796373號公告「變更板橋都市計畫（江翠北側地區）（配合細部計畫『第一次通盤檢討』）（第二階段）（市地重劃AB單元）案」之主要計畫及細部計畫，並分別於99年4月15、16日發布實施。系爭籌備會於99年4月14日向新北市政府提出重劃計畫書，新北市政府以99年4月23日北府地區字第0990357725號函核定，並請系爭籌備會依重劃辦法第27條規定，公告重劃計畫書30日。系爭籌備會遂以99年4月23日新永翠自劃籌字第0990423002號函（下稱99年4月23日函）通知重劃區內土地所有權人，重劃計畫書公告於改制前臺北縣板橋市公所（現為新北市板橋區公所），公告期間自99年4月27日至99年5月27日止。嗣系爭籌備會依重劃辦法第11、13條規定，於99年6月1日召開第一次會員大會，因該次會員大會未徵得全體會員1/2以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2以上決議，系爭籌備會遂於99年12月1日重行召開第一次會員大會（下稱系爭會員大會）決議通過章程並選定理事及監事成立重劃會後，將重劃會章程、會員與理事及監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄，並以抗告人即參加人新北市永翠水岸綠能特區（發展單元ＡＢ區）自辦市地重劃區重劃會（下稱系爭重劃會）名義報請核定，經新北市政府以99年12月20日北府地區字第0991207623號函准予核定（下稱原處分）。相對人不服，循序提起訴願及行政訴訟均遭駁回，提起上訴後經本院以101年度判字第637號判決（下稱發回判決）將原審法院即臺北高等行政法院100年度訴字第855號判決廢棄，發回更為審理。於原審法院更為審理時，相對人並同時聲請「抗告人新北市政府之原處分應停止執行」，經原審法院以原裁定為「相對人〔即新北市政府〕就參加人〔即系爭重劃會〕函送『新北市永翠水岸綠能特區（發展單元AB區）自辦市地重劃區重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄』所為之核定，即民國99年12月20日北府地區字第0991207623號函，於本院〔即原審法院〕101年度訴更一字第110號裁判確定前，停止執行。」。抗告人等不服，遂提起本件抗告。
三、原裁定裁准原處分停止執行，係以：㈠鑑於自辦市地重劃區之理事會、監事會、係執行、監察重劃各項業務，攸關區內土地所有權人權益，為避免投機者以土地小面積移轉共有，增加人數，藉以掌控重劃會，並推選依規定未能分配土地之投機者擔任理事、監事，組成理事會及監事會，操控重劃業務，內政部於修正獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條第1項、第4項規定時，除增訂擔任理事、監事之資格規定外，並將原第3項（現移列為第4項）之「核備」修正為「核定」（立法理由參照），有強化主管機關監督權責之意旨，則該核定係屬重劃會章程、選定理事及監事之生效要件，屬形成處分。而相對人聲請停止執行原處分，法院一旦裁定停止執行，將阻止原處分之形成效果，使系爭重劃會之章程及所選定理事及監事處於雖經核定而其效力停止（原裁定載為未經核定效力未定）之狀態，則依行政訴訟法第116條第5項規定，系爭重劃會不得再由理事會及監事會依章程續行重劃計畫之全部或部分。是新北市政府及系爭重劃會均辯稱原處分僅係確認處分，並無產生任何執行力，相對人聲請停止原處分之執行，於法不合云云，容有誤會。㈡本件本案部分經本院101年度判字第637號判決發回審理後，原審法院認系爭籌備會於99年12月1日所召開之系爭會員大會，應類推適用人民團體法第42條及民法第52條第3項關於一人僅能代理會員一人之規定，而系爭會員大會實際有效出席人數僅109人，不及系爭籌備會會員人數255人之1/2，依行為時重劃辦法第13條第2項、第3項規定，根本不可能達到全體會員1/2以上及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2以上同意之門檻，而作成追認重劃計畫書、通過章程暨選任理事及監事之決議，原處分核定顯有違誤，訴願決定亦有未合，並據以判決撤銷原處分及訴願決定，可知相對人所提起本案請求勝訴蓋然率頗高。又系爭重劃會基於原處分核定之理事會及監事會，依原處分所核定之章程持續行使職權，已先向新北市政府聲請核定重劃區內土地禁止限制事項，再向新北市政府聲請核定計畫負擔總計表，經新北市政府以附帶條件方式核定，再據以編造計畫負擔總計表、重劃前後土地分配清冊，進而公告並分配土地等情，可知系爭重劃計畫目前已進入重劃後土地分配階段，倘不停止執行，俟重劃土地分配甚至移轉善意第三人後，勢必造成舊地主與重劃後新地主間之權利糾葛，使新、舊地籍資料混亂，並將造成為數甚多之新、舊地主間之糾紛、爭訟與對立，無端浪費社會成本、耗費司法資源，如原處分經判決撤銷確定，土地所有權人所受損失，縱得以金錢填補，其金額顯過鉅且計算有其困難，為避免將來國家負擔過重賠償責任及衍生耗費社會成本及司法資源之不必要爭訟，仍應認屬「難以回復之損害」，而有保全之急迫性。新北市政府及系爭重劃會均辯稱原處分不停止執行所可能產生之損害僅為財產上之損害，並非難以回復之損害云云，亦不足採。㈢另依95年6月22日修正發布之重劃辦法第11條第3、4項立法理由，及101年2月4日修正發布之重劃辦法第11條第4項、第13條第1項、第2項立法理由可知，自辦市地重劃固有促進土地利用之公益目的，惟該公益應以確保重劃區內土地所有權人權益得獲得合法公平保障為前提，是如放任少數投機者藉由非法手段推選理事、監事組成理事會及監事會，以掌控重劃會，操控重劃業務，非但犧牲多數土地所有權人權益，亦無法達到公平合理利用重劃區內土地之公益目的。況目前系爭重劃計畫尚未完成，重劃所涉及公益亦尚未實現，裁定停止原處分之執行，雖可能使公益遲延實現，惟與多數土地所有權人權益保障及公平合理利用土地之公益目的相權衡，尚非屬對公益之重大影響。是新北市政府及系爭重劃會均辯稱市地重劃具時效性，若准予停止原處分之執行，重劃事務必定延滯，將影響全體地主之權益及公共設施之興闢，而對公益有重大影響云云，殊難憑採等語，為其論據。
四、抗告人新北市永翠水岸綠能特區（發展單元ＡＢ區）自辦市地重劃區重劃會抗告意旨略謂：㈠原處分核定後無須另為執行，亦不具執行力，其因核定所發生之法律關係，如關於理監事選任後，理監事得依法執行職務，相對人若有爭執，應向普通法院聲請假處分禁止理、監事執行職務，不得於行政訴訟中聲請停止執行，原裁定竟認原處分為行政處分而准停止執行，其適用行政訴訟法第116條規定，顯有不當。㈡依本院99年度裁字第2034號、100年度裁字第2408號意旨可知，本院向來見解認為是否有保全急迫性，不得以本案勝訴蓋然率高低代替或降低其標準，即：⒈原處分或決定之執行是否將發生難以回歸之損害？⒉是否有急迫情事？⒊是否於公益無重大影響？⒋原告之訴是否非顯無理由？原裁定認本件相對人本案勝訴蓋然率高，而准停止執行，與行政訴訟法第116條規定，顯有未合。㈢重劃辦法第13條第1項前段未就代理人數限制，乃立法者於立法政策上之決定，非屬法律漏洞，無類推適用其他法令之餘地，且依內政部92年4月25日內授中辦字第0920005775號解釋，亦不禁止一人同時為二人以上之代理人。又重劃會非法人團體，非人民團體法所指之人民團體，無該法第42條適用；亦非民法之社團，二者性質不同，無適用或類推適用該法第52條第3項之餘地。原裁定竟謂：「本院……，認定系爭籌備會於99年12月1日所召開之系爭會員大會，應類推適用人民團體法第42條及民法第52條第3項關於一人僅能代理會員一人之規定，……。」，顯適用人民團體法第42條及民法第52條第3項不當。另發回判決並未指明本件有上開規定之適用，僅要原審法院命兩造進行攻防而已，原裁定誤以為有上開規定之適用，而謂應受發回意旨之拘束，其適用行政訴訟法第260條規定，顯有未當。㈣相對人所有土地僅占3.45％，其餘極大多數地主均贊成重劃，如准停止執行，反使80％以上長期（40年以上）住民（地主）之重劃應有權益落空，且使都市計劃公益無法達成，停止執行對公益有重大影響。原裁定反認絕大多數地主為少數投機者，而准停止執行，認定事實、適用法律嚴重錯誤。
㈤本件除公共設施所需基地外，其餘土地分類係以原地分配，即如不予停止執行而讓重劃土地分配完成，相對人之土地亦將獲得保留，不會有被他人移轉而造成新舊地主間糾紛，亦不會有喪失土地之損害，況相對人土地上並無地上物，何來難以回復之損害，不屬行政訴訟法第116條規定之情形。然原裁定在相對人未釋明有何難以回復及急迫性情況下，未考量停止執行可能造成之公益影響如：⒈重劃區內因違建戶拒不拆遷，排水系統無法改善，導致上游水患不斷。○○○區○○○○○道路拓寬工程將無法如期驗收，影響用路人通行之安全與便利。⒊重劃區內停車問題無法解決，原裁定認事用法顯有違誤云云。
五、抗告人新北市政府抗告意旨略謂：㈠原處分核定後無須另為執行，亦不具執行力，其因核定所發生之法律關係，如關於理監事選任後，理監事得依法執行職務，相對人若有爭執，應向普通法院聲請假處分禁止理、監事執行職務。㈡依最高法院97年度台上字第2692、1634號、臺灣高等法院臺南分院97年度上字第144號、99年度上字第76號、再字第5號等判決意旨之歷來見解，委託他人代理時，該受託人並無代理人數之限制。又依內政部80年3月14日台內地字第907647號函釋，自辦市地重劃會為非法人團體，其理、監事、理事長之選舉無人民團體選舉罷免辦法規定之適用；依92年4月25日內授中辦地字第0920005775號函釋意旨、內政部於98年10月26日召開「自辦市地重劃執行相關疑義會議」、99年8月9日召開研商「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條、第13條及第25條條文修正草案」會議之紀錄，均無修法前「一人僅能代表一人」之限制。綜上可知，修正前獎勵辦法第13條第1段規定並未限制受託人得代理之人數，原裁定逕認「每一人以代理會員一人為限」之認定，顯有判決不適用法規或適用不當之違背法令。原裁定遭上級法院廢棄之機率甚高，依行政訴訟法第116條第1項但書規定，請求准予廢棄並駁回停止執行之聲請。㈢本件除公共設施所需基地外，其餘土地分類係以原地分配，即如不予停止執行而讓重劃土地分配完成，相對人之土地亦將獲得保留，不會有被他人移轉而造成新舊地主間糾紛，亦不會有喪失土地之損害。又本院97年度裁字第4594號裁定稱「本院認為，比較穩當的觀點或許是：把『保全之急迫性』與『本案權利存在之蓋然率』當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。」，則原裁定認定相對人之本案請求勝訴蓋然率甚大，而准予停止執行，顯見原審法院亦認本件並無保全急迫性。另本件倘停止執行將對公益產生重大影響：⒈重劃區內工程施作一旦暫停，排水系統無法完成，導致上游水患不斷。○○○區○○○○○道路拓寬工程將無法如期驗收，影響用路人通行之安全與便利。⒊重劃區附近龐大停車需求無法滿足云云。
六、本件系爭籌備會依重劃辦法第11、13條規定，於99年6月1日召開第一次會員大會，因該次會員大會未徵得全體會員1/2以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2以上決議，系爭籌備會遂於99年12月1日重行召開第一次會員大會（下稱系爭會員大會）決議通過章程並選定理事及監事成立重劃會後，將重劃會章程、會員與理事及監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄，並以抗告人即參加人系爭重劃會名義報請核定，經抗告人新北市政府以原處分即99年12月20日北府地區字第0991207623號函准予核定，相對人不服，提起行政爭訟，並於發回更審之原審法院行政訴訟繫屬中，聲請原處分停止執行，原裁定審認結果，依行政訴訟法第116條第2項、第5項規定裁准原處分停止執行，並無違誤。抗告意旨指摘原裁定違背法令，其主張尚不足採，茲說明如下：
㈠按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行
，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」；「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」，行政訴訟法第116條第2項、第5項定有明文。是以行政訴訟繫屬中聲請行政法院裁定原處分停止執行者，係以原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，以及於公益非有重大影響，該行政訴訟在法律上非顯無理由等，為裁准停止執行之法定要件。㈡抗告意旨主張原處分核定後無須另為執行，亦不具執行力
，其因核定所發生之法律關係，如關於理監事選任後，理監事得依法執行職務，相對人若有爭執，應向普通法院聲請假處分禁止理、監事執行職務，不得於行政訴訟中聲請停止執行云云。按行為時（即95年6月22日修正頒布）重劃辦法第11條第1項、第4項分別規定：「籌備會應於重劃計畫書公告期滿日起2個月內通知土地所有權人並召開第一次會員大會，審議章程、重劃計畫書，並互選代表組成理事會、監事會，分別負責執行業務。」，「重劃會於第一次會員大會選定理事、監事後成立。重劃會成立後，應將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄送請直轄市或縣（市）主管機關核定。」。且鑑於自辦市地重劃區之理事會、監事會係執行、監察重劃各項業務，攸關區內土地所有權人之權益，為避免投機者以土地小面積移轉共有，增加人數，藉以掌控重劃會，並推選依規定未能分配土地之投機者，擔任理事、監事，組成理事會及監事會，操控重劃業務，內政部於修正上開規定時，除增訂擔任理事、監事之資格規定外，並將原第3項（現移列為第4項）之「核備」修正為「核定」（立法理由參照），顯有強化主管機關監督權責之意旨。準此，直轄市或縣（市）主管機關基於監督所為之核定，係屬重劃會章程、選定理事及監事之生效要件，亦即上開核定屬於「形成處分」之性質。又受理行政訴訟之法院，如認為原處分之執行將發生難以回復之損害，且情事急迫，對於公益亦不致發生重大影響時，固得依職權裁定停止原處分之執行，且停止執行之範圍，參諸行政訴訟法第116條第5項規定意旨，一經為停止執行裁定，不僅停止給付性質原處分之執行力，即形成性質原處分之「形成效果」亦因之而受阻卻（本院90年度裁字第168號裁定意旨參照）。經查，本件相對人聲請停止執行之原處分，係就抗告人系爭重劃會所陳報之系爭重劃會章程、會員與理事、監事名冊及理事會紀錄，抗告人新北市政府所為之核定處分，依前開規定及說明，核屬形成處分，是經法院裁定停止原處分之執行，將阻止原處分之形成效果，亦即使系爭重劃會之章程及所選定之理事及監事處於雖經核定而其效力停止之狀態，則依行政訴訟法第116條第5項規定，系爭重劃會即因原處分效力停止而不得再由理事會及監事會依章程續行重劃計畫之全部或部分。抗告人所稱原處分僅係確認處分，並無產生任何之執行力，相對人聲請停止原處分之執行，於法未合云云，核有誤會，其上開主張，並非可採。
㈢抗告意旨主張本件相對人聲請原處分停止執行，與行政訴
訟法第116條第2項停止執行之法定要件未合，原裁定裁准原處分停止執行，於法有違云云。按行政法院就行政訴訟繫屬中聲請原處分停止執行者，應視其聲請是否符合原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者之法定要件，以及於公益非有重大影響，亦非原告之訴在法律上顯無理由者，已如前述。本件原裁定裁准原處分停止執行，其審認有無違誤，茲說明之。關於原處分之執行是否將發生難於回復之損害方面：按所謂「難於回復之損害」，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成惟一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍（本院95年度裁字第2380號裁定意旨可參）。經查，系爭重劃計畫目前已進入重劃後土地分配階段，詳如後述（參見有無急迫情事之說明），原處分倘不停止執行，俟重劃土地分配甚至移轉予善意之第三人後，如原處分經判決撤銷確定，土地所有權人所受之損失，縱得以金錢填補，惟其金額顯然過鉅且計算有其困難，將來可能造成國家負擔過重之賠償責任，以及衍生耗費社會成本及司法資源之不必要爭訟等情，原裁定乃認為原處分之執行將發生難於回復之損害，應無不合。關於有無急迫情事方面：經查，原裁定以系爭重劃會基於原處分核定之理事會及監事會，依原處分所核定之章程持續行使職權，業已先向抗告人新北市政府聲請核定重劃區內土地禁止限制事項，再向抗告人新北市政府聲請核定計畫負擔總計表，經抗告人新北市政府以附帶條件方式核定，再據以編造計畫負擔總計表、重劃前後土地分配清冊，進而公告並分配土地等情，可知系爭重劃計畫目前已進入重劃後土地分配階段，倘不停止原處分之效力，而於前開情形之外，繼有基於原處分之續行行為，則俟重劃土地分配甚至移轉善意第三人後，勢必造成舊地主與重劃後新地主間之權利糾葛，使新、舊地籍資料混亂，並將造成為數甚多之新、舊地主間之糾紛、爭訟與對立，無端浪費社會成本、耗費司法資源等情事，而認本件有保全之急迫性，並無不合。關於停止執行於公益有無重大影響方面：本件抗告人新北市政府及系爭重劃會雖稱市地重劃具時效性，若准予停止原處分之執行，重劃事務必定延滯，將影響全體地主之權益及公共設施之興闢，而對公益有重大影響云云。按自辦市地重劃固有促進土地利用之公益目的，惟依95年6月22日修正發布之重劃辦法第11條第3、4項立法理由，及101年2月4日修正發布之重劃辦法第11條第4項、第13條第1項、第2項立法理由可知，促進土地利用之公益目的，應以確保重劃區內土地所有權人權益得獲得合法公平保障為前提，是如非以合法方式推選理事、監事組成理事會及監事會，而有違法掌控重劃會，操控重劃業務等情事，可能影響相關土地所有權人權益，亦無法達到公平合理利用重劃區內土地之公益目的。準此，本件原處分之停止執行，雖可能使土地之促進利用遲延實現，惟與公平合理利用土地及保障相關土地所有權人權益以免衍生紛爭等公益目的相較，原處分之停止執行，尚無明確積極證據足認對於公益有重大影響。抗告人等所稱，尚非可採。原裁定經利益衡量，認為停止執行對於公益非有重大影響，亦無不合。關於原處分之行政訴訟是否在法律上非顯無理由方面：經查，本件本案部分，相對人不服原處分，循序提起訴願及行政訴訟均遭駁回，提起上訴後經本院101年度判字第637號判決發回審理後，原審法院認系爭籌備會於99年12月1日所召開之系爭會員大會，應類推適用人民團體法第42條及民法第52條第3項關於「一人僅能代理會員一人」之規定，而系爭會員大會實際有效出席人數僅109人，不及系爭籌備會會員人數255人之1/2，依行為時重劃辦法第13條第2項、第3項規定，根本不可能達到全體會員1/2以上及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2以上同意之門檻，而作成追認重劃計畫書、通過章程暨選任理事及監事之決議，原處分之核定，顯有違誤，訴願決定，亦有未合，而判決撤銷原處分及訴願決定，原裁定因認原處分之行政訴訟在法律上非顯無理由，並非無據（又另案臺灣板橋地方法院100年度訴字第1014號民事訴訟，由本件重劃區內土地所有權人 邱創豐 請求確認本件重劃區會員大會決議無效等事件，於101年12月27日判決「確認被告新北市永翠水岸綠能特區（發展單位AB區）自辦市地重劃區重劃會於民國99年12月1日所召開之第一次會員大會所為之『追認重劃計畫書』、『通過重劃會章程』及『選任 黃啟煌 、 簡慶星 、 簡詩韻 、 簡嘉 興、 張大偉 、簡茂男、 簡慶銘 為重劃會理事，選任簡嘉成為重劃會監事』之三項決議均不存在。」，有本院卷二相對人所提出之相證24可參）。綜上以觀，原審法院審認結果，裁定原處分於原審法院101年度訴更一字第110號裁判確定前，停止執行，核與行政訴訟法第116條第2項停止執行之法定要件，並無不合。抗告人上開主張，自非可採。
㈣抗告意旨復主張本件停止原處分之執行，將使重劃區內排
水系統無法完成，導致上游水患，環河快速道路拓寬工程將無法如期驗收，影響用路人通行之安全與便利，亦使附近龐大停車需求無法滿足，對於公益有重大影響，故應排除全部或一部原處分之停止執行云云。經查，本件原處分之執行將發生難於回復之損害，又有保全之急迫性，且經利益衡量結果，尚非對公益有重大影響，而訴請撤銷原處分之本案請求，在法律上非顯無理由，已如前述，則原審法院裁定，訴請撤銷原處分訴訟之裁判確定前原處分停止執行，即無不合。至於重劃區內若有工程施作需要，自可依其情事之緩急，由主管機關另行依法辦理，將來依法納入相關市地重劃之考量，核與原處分之停止執行，尚無直接必然之關連。是以原處分之停止執行，尚無積極具體證據足認對於公益有重大影響。抗告人上開主張，亦不足採。
㈤綜上所述，原裁定經核並無不合，本件抗告人之抗告，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國102年1月24日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官吳慧娟法官沈應南法官許瑞助法官蕭忠仁以上正本證明與原本無異中華民國102年1月24日
書記官彭秀玲