裁判字號：最高行政法院90年判字第1434號判決
裁判日期：民國90年08月16日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決九十年度判字第一四三四號
原告宏程營造有限公司代表人甲○○訴訟代理人 黃文楨 律師被告臺北市政府環境保護局代表人 沈世宏 右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年五月十八日（88）環署訴字第一八五四○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣被告所屬士林區清潔隊執勤人員分別於附表一所載時間，發現原告於其承包台北市政府工務局養護工程處（以下簡稱養工處）「士林菁山路前段道路拓寬工程」之工地附近，施工時未有妥善防制措施，致污染附近地面，妨礙環境衛生。被告乃依法以附表一所載通知書分別予以告發，並依附表一所載處分書，各裁處原告新台幣（下同）
九、○○○元罰鍰，共七件處分，合計六三、○○○元。原告不服，提起訴願及再訴願均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘述兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、被告及一再訴願決定無非係以工程施工未妥為儲存廢棄物，致廢棄物、泥土、污物污染路面或人行道等並有附卷之三十七張照片足稽為由，對原告處以連續七次，每次金額九、○○○元之罰鍰。惟查被告所提供之照片不實，蓋處分當時原告負責之工程已完成，並無污染之情事，原處分及一再訴願決定應予撤銷。按無論工務局及環保局，均為台北市政府轄下之單位，各單位所記載之文書，均為公文書，且依民事訴訟法第三百五十五條規定，具有無庸舉證即推定為真實之證據力。依本件原告與工務局養工處於八十七年五月四日共同至現場會勘之會議記錄第二點記載：「道路目前已完成滾壓、路基級配回填並滾壓完成」等情，且該記錄既為台北市政府工務局養工處之公文書所記載，依據前述民事訴訟法第三百五十五條規定，該公文書即具有無庸舉證推定為真實之證據力，故該公文書所記載：「道路目前已完成滾壓、路基級配回填並滾壓完成」等情自應認定為真實，原告並無污染施工等情自堪認定。反觀被告提供之照片，並無其他佐證為真，即使為公務員採用，亦僅止於相當公文書之效力，並無排除其他公文書證據力之效力。詎一再訴願決定機關未查及此，僅以不知何時拍攝之照片為據，即任意認可連續七次之罰款，且未舉證說明對工務局養工處於八十七年五月四日之會勘記錄不予採取之原因及依據，其顯有認定事實不依證據之違法及不當。二、退一步言之，即使認為當時工地確有污染，然該等照片亦不足證明為原告所污染，蓋環境污染之污染物均無名姓或其他足以區別之標示，故被告及一再訴願決定機關驟以該沙土似與原告工地使用之砂石相同即推論該污染為原告所造成已有不當；又工地上復有其他單位施工，且均有使用砂石，被告未予詳查是否為其他單位造成，即對原告連續處罰，更是不當。三、本件工地於原告施工完成，尚未驗收期間，本不應准許其他工程單位進入，以免破壞完成之工程，現卻因養工處之協調要求下，需在完工後驗收前提供其他單位施工，已嚴重損害原告之權益；詎料，被告未予詳查，即任意對原告處以罰鍰，而一再訴願決定機關均未給予原告辯駁之機會，僅憑被告的單面之詞即駁回原告之訴願，更是不當。四、細覽被告於卷宗內所附，用以證明、指認被告污染附近地面及妨礙環境衛生之照片及證詞均與事實不符而有張冠李戴之嫌，且被告之事實認定及所持理由俱為偏頗，茲列述如下：（一）八十七年四月七日、四月十日、五月一日等三張罰款處分書所述之事實與實際情形不符，該三張處分殊為違法處分：１‧四月七日之處分書：本件工程於八十七年三月三十日即已完成側溝等工程，且施工路面已鋪設柏油完成，後因另一施工單位台電之埋管工程重挖造成路面不平及污染，非原告造成。２‧四月十日之處分書：本件工程於八十七年三月三十日即已完成側溝等工程，且施工路面已鋪設柏油完成，後因另一施工單位台電之埋管工程重挖造成路面不平及污染，非原告造成。又本件工程並無檔土牆及連續壁工程，處分書竟記載有該程工程之污染，亦有錯誤。再者，原告公司向不使用養工處之指示牌，本件處分書竟以「現場留有養工處『施工中』之警告牌」作為開單之理由，該處分書顯有違法３‧五月一日之處分書：原告公司承造之水溝尚未完工，自無法加蓋，被告於施工中途任意拍照指稱原告違規，實違常理；又本工程之道路工程部分，已於四月底完成，被告所稱之照片中之壓路機、卡車，均非原告所有，被告指控原告於現場有卡車、壓路機等語，顯與事實不符，五月一日之處分書違法甚顯。五、按原告係承攬台北市政府工務局養護工程處「士林菁山路前段道路拓寬工程」，故在台北市○○區○○路當地進行道路刨除、拓寬、重新鋪設等工程之施工，且均係依據承攬工程合約進行。本件工程於八十七年三月三十日即已完成側溝等工程，且於八十七年五月三日，即已完成路面砂石回填並夯實完畢，後因中華電信公司、台電公司未完成該地段之管線工程，養工處乃協調要求原告配合，自八十七年五月五日起至同年月十四日止，將現場交由台電公司及中華電信公司施工，此有養工程處於士北工務所召開之工程會議記錄可稽，足見原告因主管機關之命令，於八十七年五月五日起至同年五月十四日停工，而由中華電信公司、台電公司進行施工，故該段期間即使真有污染，亦非原告所造成，詎被告不查且不聽原告之陳述，即任意開立八十七年五月七日、五月八日、五月十一日、五月十二日等四張罰款處分書，該等罰款處分書中處罰對象顯有錯誤，該四張處分書違法甚明。六、次就責任歸屬而論，誠如前述，原告為道路主體工程之承攬廠商，台電公司與中華電信公司則為管線挖掘及埋設之施工配合單位。台電公司與中華電信公司之工程合約中，亦編列有工地及環境清潔維護費用。換言之，無論原告或配合單位皆對環境及衛生，皆有獨立可分之保持義務。然原決定機關則謂「訴願人既承包系爭道路拓寬工程，於該工程完工前對於全部施工範圍內之工地管理環境清潔均應負責任，訴願人既為道路主體工程之承包廠商，於其它配合施工單位挖埋管線時，仍應採取必要之防制措施，以防止污染環境之情事發生」，此種法律見解實屬可笑。誠如前述，不論主體或配合工程，其皆編列有工地清潔費用與預算，因此，依據此工程合約條款，主體或配合工程之承攬人都有維攫環境之義務，此項義務不僅依法律規定所生，亦根據合約而來。如原決定機關之見解為正確者，則配合單位於不應將此預算或費用列入工程款項內，而應給付主體工程承攬人。又如果配合單位已編列此種預算或費用時，則原決定機關認為道路主體承包商對配合單位之施工亦有防止污染義務之見解即屬於圖利包商而明顯違法。然最明顯之違法者，即此種見解違反『個人責任』之法律基本原則。七、請求鈞院開庭，傳喚被告及原告到場，直接就係爭案件之證物、證詞進行辯論及對質，判決將原處分、訴願決定、再訴願決定均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二千元以上一萬元以下罰鍰」廢棄物清理法第十五條及第二十四條定有明文。同法台北市施行細則第三十八條第一款規定：「本法第二條第一項第二款第二目所稱之一般事業廢棄物如左：一、建築廢棄物。」第四十四條規定：「事業機構所產生之一般廢棄物‧‧‧不得有溢散、飛揚、流出、污染空氣、水體、地面或散發惡臭等情事。」第五十二條第一項規定：「違反本法及本細則之規定者，處罰其所有人、管理人或使用人。其為法人者，處罰其法人。」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二條第六款規定：「本標準專用名詞定義如左‧‧‧六、建築廢棄物：指營建或拆除建築物或其他工程所產生之廢棄物。」前中央主管機關行政院衛生署六十四年四月二十一日衛署環字第六五一五九號函釋：「關於廢棄物清理法執行細節事項：一、各項工程施工中不得污染工地以外環境。」七十一年八月三十一日衛署環字第三九三二一二號函釋：「建築商在工程施工中所產生之廢棄物，應自行清除，如污染工地以外之地面、水溝等，依廢棄物清理法予以處罰。」台北市建築廢棄物清除方法執行要點三規定：「營建廠商應負責清理工地四周環境，其所產生之建築廢棄物不得飛揚、溢散、滲出、流出而污染工地範圍外地面、溝渠」。二、查被告所屬士林區清潔隊執勤人員於前述事實欄所載之時、地，發現原告承攬台北市政府工務局養護工程處「士林菁山路前段道路拓寬工程」，於工程施工時未有妥善防制措施，致污染附近路面，有礙環境衛生，有舉發通知書七張、處分書七張、陳情訴願案件簽辦單影本計五張及相片三十七張附卷可稽，並據以裁處原告九、○○○元罰鍰，七件處分合計六三、○○○元，揆諸首揭法條規定，並無不合與違誤。三、營建工程之工地環境衛生，為承攬施工廠商應善盡維護管理之義務，若有違反即屬可罰。本件原告承包道路拓寬工程，於施工時，未有妥善防制措施，致污染附近路面，妨礙環境衛生，有三十七張照片附卷足稽。系爭施工路面滿地泥濘不堪、泥土經拖曳延伸附近道路、道路旁任意堆置廢棄物、砂土、路面回填作業時未壓實致路面凹陷積水、側溝暗管埋設工程未妥善處理形成窪洞、現場可見重機械如壓土機、滾壓車等機具及工程人員正施工中、車號00—七七九號營業大貨車載運柏油至現場準備回填作業、道路拓寬施築之檔土牆旁泥土、模板四處散落、路面側溝之施工、整片道路面積覆上級配料施作回填作業凌亂、未有適當防制措施，顯示於不同地點施作道路及側溝工程時所造成之污染情事及路面污染情形，污染違規情事，極為明確。四、被告為查明原告之違規行為，曾函請養工處、台電公司及中華電信公司等相關單位查證，依各單位檢附之施工日誌、施工圖及被告現場採證照片進行比對，顯示原告於前揭被告發日期確有因施工行為而造成污染之情事。另台電公司與中華電信公司因埋設管線及配電管路工程，造成污染情事，被告另以違反廢棄物清理法事件予以告發乙節，與本件違規情事之認定並無關聯，是以原告既未善盡維護之責，致嚴重污染附近環境，從而被告依首揭規定及函釋意旨，處以原告罰鍰，並無違誤。五、綜上所述，原告之訴為無理由，請求判決駁回原告之訴等語。
理由按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二千元以上一萬元以下罰鍰」行為時廢棄物清理法第十五條及第二十四條定有明文。行為時同法台北市施行細則第三十八條第一款規定：「本法第二條第一項第二款第二目所稱之一般事業廢棄物如左：一、建築廢棄物」第四十四條規定：「事業機構所產生之一般廢棄物‧‧‧不得有溢散、飛揚、流出、污染空氣、水體、地面或散發惡臭等情事。」第五十二條第一項規定：「違反本法及本細則之規定者，處罰其所有人、管理人或使用人。其為法人者，處罰其法人。」行為時事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二條第六款規定：「本標準專用名詞定義如左‧‧‧六、建築廢棄物：指營建或拆除建築物或其他工程所產生之廢棄物。」。本件被告所屬士林區清潔隊執勤人員分別於左列附表一所載時間，發現原告於其承包養工處「士林菁山路前段道路拓寬工程」之工地附近，施工時未有妥善防制措施，致污染附近地面，妨礙環境衛生。被告乃依法以附表一所載通知書分別予以告發，並依附表一所載處分書，各裁處原告九、○○○元罰鍰，共七件處分，合計六三、○○○元。原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載。經查：（一）、本件被告所屬士林區清潔隊執勤人員分別於附表一所述時、地，發現原告承攬養工處「士林菁山路前段道路拓寬工程」，於工程施工時未有妥善防制措施，致污染附近路面，妨礙環境衛生，有「士林菁山路前段道路拓寬工程之工程合約影本、舉發通知書七張、處分書七張、陳情訴願案件簽辦單五張影本及相片三十七張附原處分卷可稽。（二）、原告主張其與局養工處於八十七年五月四日共同至現場會勘之會議記錄第二點記載：「道路目前已完成滾壓、路基級配回填並滾壓完成」等情，且該記錄既為養工處之公文書所記載，該公文書即具有無庸舉證推定為真實之證據力，故該公文書所記載：「道路目前已完成滾壓、路基級配回填並滾壓完成」等情自應認定為真實，原告並無污染施工等情自堪認定等語。文書，依其程式及意旨得認作做公文書者，推定為真正。惟原告所提出之養工處「士林菁山路前段道路拓寬工程」八十七年五月四日及同年月十五日之協調會紀錄均記載地點為士北工務所，並非如原告所主張係共同至現場會勘之會議記錄有該二紙協調會紀錄影本附於本院卷可按，再者，由附於原處分卷之八十七年五月七日現場照片所顯示被告所承包之「士林菁山路前段道路拓寬工程」仍在回填級配，則誠難認養工處「士林菁山路前段道路拓寬工程」八十七年五月四協調會紀錄所記載：「道路目前已完成滾壓、路基級配回填並滾壓完成」等情事與事實相符，（三）、又原告主張管線之挖掘埋設與道路主體工程所使用之機具相同，皆為怪手、滾壓機等重機械工具。而卡車載運廢土或級配等進出工地亦屬當然。故單位就施工方法言之，實難區別所進行者係道路修築或管線埋設工程，又遇有污染發生時更難區分污染源究係何者造成。遑論就本案之現場狀況，八十七年五月四日之會勘記錄即已載明：「道路工程目前已完成路床滾壓、路基級配回填並滾壓回成。」所餘者乃管線單位之配合措施，於此時間及情況下，何者為真正之機具使用人及污染人，實不言自明；又本工程之道路工程部分，已於四月底完成，被告所稱之照片中之壓路機、卡車，均非原告所有，被告指控原告於現場有卡車、壓路機，顯與事實不符。其承包之本件工程於八十七年三月三十日即已完成側溝等工程，且於八十七年五月三日，即已完成路面砂石回填並夯實完畢，後因中華電信、台電未完成該地段之管線工程，養工處乃協調要求原告配合，自八十七年五月五日起至同年月十四日止，將現場交由台電及中華電信施工，此有養工程處於士北工務所召開之工程會議記錄可稽，足見其因主管機關之命令，於八十七年五月五日起至同年五月十四日停工，而由中華電信公司、台電公司進行施工，故該段期間即使真有污染，亦非原告所造成，詎被告不查且不聽原告之陳述，即任意開立八十七年五月七日、五月八日、五月十一日、五月十二日等四張罰款處分書，該等罰款處分書中處罰對象顯有錯誤等語。但養工處「士林菁山路前段道路拓寬工程」之監工日報記載八十七年四月五日至八日為路床整理，八十七年四月十日至十七日為路床整理，八十七年五月五日至十五日配合管線單位施築埋管，無法施工；而為側溝修補（銜接處）：再由標示八十七年五月七日期之現場照片明確顯示現場正進行路基回填、級配回填之作業，此屬原告承包之「士林菁山路前段道路拓寬工程」，而不屬中華電信公司、台電公司之管線工程至為明顯，當係原告於現場所進行之路基回填、級配回填之作業而非原告所指之中華電信、台電之管線工程作業，則原告所主張其於八十七年三月三十日即已完成側溝等工程，且於八十七年五月三日，即已完成路面砂石回填並夯實完畢，及否認其於附表二所示之日期有施工之情事，誠難謂為真實。至附表二所示行為發現時間八十七年四月十日之現場照片所顯示「二、現場有工人正於側溝中施工中，又側溝築施及擋土牆連續壁旁施工未妥為處理，造成路面污染。」，訴願決定及再訴願決定之附表二均誤植為「二、現場有工人正於側溝中施工中，又側溝築施及擋土牆連續壁工程未妥為處理，造成路面污染。」，但原告於是日確有違規之事實，尚不影響被告以原告有道路拓寬工程及排水溝工程施工污泥污染道路之違規事實之認定。另原告否認現場照片所顯示之養工處施工中之警告牌，係其使用等語。惟養工處之「士林菁山路前段道路拓寬工程」係由原告所承包而進行工程施工作業，雖有台電公司及中華電信公司等相關單位之管線埋設工程配合進行，但管線埋設工程並非養工處發包之工程，則訴願決定及再訴願決定之附表二所示行為發現時間八十七年四月十日之現場照片所顯示「三、現場遺留有養工處施工中之警告牌。」，尚難謂其非現場照片所顯示之情形。（四）、又被告為查明違反違規行為人，曾函請養工處、台電公司及中華電信公司等相關單位查證，依各單位檢附之施工日誌及施工圖及被告標有日期之現場照片進行比對，顯示原告於附表二所示日期確有因施工行為而造成污染之情事（詳如附表二）。雖依養工處八十七年五月四日之協調會議紀錄第一點，雖記載：「台電公司及中華電信配合管線埋設部分需自八十七年五月五日起至八十七年五月十四日埋設完成（不論晴雨天）」及第二點：「道路目前已完成路床滾壓、路基級配回填並滾壓完成．．．」，惟依現場照片顯示該期問內原告仍於施工現場陸續進行如路面刨除、級配回填、路床滾壓、測溝及擋土牆施築等工程作業，顯見養工處八十七年五月四日之之會勘紀錄第二點：「道路目前已完成路床滾壓、路基級配回填並滾壓完成．．．」與事實不符；且該協調會議紀錄係養工處於士北工務所召開之工程會議，為原告於補充理由所陳明，且與原告所提出之該協調會議紀錄所記載之地點士北工務所相符，則原告之起訴更正狀所主張該協調會議紀錄係原告與工務局養工處於八十七年五月四日共同至現場會勘之會議紀錄等語，自尚不足採。至承包中華電信股份有限公司及台灣電力股份有限公司因埋設管線及配電管路工程，造成污染情事，被告另以違反廢棄物清理法事件告發乙事，係屬另一違規情事，原告尚不得據之否定原告違規事實之認定。（五）、綜上所述，原告所訴各節，尚不足採，被告以其所屬士林區清潔隊執勤人員分別於左列附表一所載時間，發現原告於其承包養工處「士林菁山路前段道路拓寬工程」之工地附近，施工時未有妥善防制措施，致污染附近地面，妨礙環境衛生。原告違規之事實均堪以認定，被告乃依法以附表一所載通知書分別予以告發，並依附表一所載處分書，各裁處原告九、○○○元罰鍰，共七件處分，合計六三、○○○元，揆諸首揭規定，均核無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不妥。原告起訴論旨，難認有理由，應予駁回。本件事證已臻明確，本院認無行言詞辯論之必要，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年八月十六日
最高行政法院第四庭
審判長法官葉振權
法官蔡進田法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官陳盛信中華民國九十年八月十六日~x0g2t40;附表一：
┌───┬───────────────┬───────────┬─────────────────┬─────────────────┐│編號│行為發現時間│行為發現地點│舉發通知書日期、文號│處分書日期、文號│├───┼───────────────┼───────────┼─────────────────┼─────────────────┤│一│八十七年四月七日十四時二十分│士林菁山路前路段│八十七年四月十五日Ｘ二一四八二八│八十七年五月十四日Ｘ○○九○○六│├───┼───────────────┼───────────┼─────────────────┼─────────────────┤│二│八十七年五月一日九時三十分│ 士林格致路 與菁山路口│八十七年五月七日Ｘ一九八七三四│八十七年六月十日Ｘ○○九一四三│├───┼───────────────┼───────────┼─────────────────┼─────────────────┤│三│八十七年四月十日十四時十分│士林格致路與菁山路口│八十七年五月七日Ｘ二一四八四九│八十七年六月十日Ｘ○○九一四七│├───┼───────────────┼───────────┼─────────────────┼─────────────────┤│四│八十七年五月八日十三時三十分│士林格致路與菁山路口│八十七年五月八日Ｘ二一五○○三│八十七年六月十日Ｘ○○九一四八│├───┼───────────────┼───────────┼─────────────────┼─────────────────┤│五│八十七年五月七日十五時二十五分│士林格致路與菁山路口│八十七年五月十一日Ｘ二一五○○六│八十七年六月十日Ｘ○○九一四九│├───┼───────────────┼───────────┼─────────────────┼─────────────────┤│六│八十七年五月十一日十時三十分│士林格致路與菁山路口│八十七年五月十四日Ｘ二一五○一○│八十七年六月十日Ｘ○○九一五○│~x0g2t40;├───┼───────────────┼───────────┼─────────────────┼─────────────────┤│七│八十七年五月十二日十五時十分│士林格致路與菁山路口│八十七年五月十五日Ｘ二一五○一一│八十七年六月十日Ｘ○○九一五一│└───┴───────────────┴───────────┴─────────────────┴─────────────────┘附表二：~x0g2t36;┌────────┬─────────────────────────────┬────────────────┬───────────────┐│施工單位│宏程營造股份有限公司│台電公司│中華電信公司││├────┬────────────────────────┼─────┬─────┬────┼────┬─────┬────┤│行為發現時間│施工項目│現場照片顯示污染情形│施工時間│施工項目│施工地點│施工時間│施工項目│施工地點│├────────┼────┼────────────────────────┼─────┼─────┼────┼────┼─────┼────┤│八十七年四月七日│路床整理│一、埋設涵管後路面未妥為夯實壓平，致路面凹陷積│夜間施工（│配電管路工│菁山路│上、下午│埋設管線│菁山路││││水，泥漿拖曳至格致路路面，造成路面污染、泥│二十三時至│程││││││││濘不堪。│翌日七時）││││││├────────┼────┼────────────────────────┼─────┼─────┼────┼────┼─────┼────┤│八十七年四月十日│路床整理│一、埋設涵管後路面未妥為夯實壓平，致路面凹陷積││││夜間（二│埋設管線│菁山路│~x0t36g2;│││水，泥漿拖曳至格致路外圍路面，造成路面污染││││十二時至│、人孔打│││││泥濘不堪。│同右│同右│士林│翌日凌晨│孔、埋大│││││二、現場有工人正於側溝施工中，又側溝築施及擋土││││二時）│手孔│││││牆連續牆壁旁施工未妥為處理，造成路面污染。││││││││││三、現場留有養工處「施工中」之警告牌。│││││││├────────┼────┼────────────────────────┼─────┼─────┼────┼────┼─────┼────┤│八十七年五月一日│路床滾壓│一、右側水溝溝蓋板已上蓋，左側水溝因路面施工尚│││││配合埋設管│菁山路││││未能覆蓋水溝板。現場有大型壓路機、卡車。│││││道、埋大手│││││二、配合水溝高度施工正進行路面回填。路面污染嚴│日開│同右│石牌路│上午│孔、路面回│││││重。│││││填（人行道││││││││││部分）││└────────┴────┴────────────────────────┴─────┴─────┴────┴────┴─────┴────┘~i;