裁判字號：臺北高等行政法院107年年訴字第69號判決
裁判日期：民國109年02月27日
裁判案由：公立學校教職員退休資遣撫卹條例
臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第69號109年1月16日辯論終結原告 林國泰 （兼如附表所示5人之被選定當事人）被告新北市政府代表人 侯友宜 （市長）訴訟代理人 李宗翰
黃俞婷 王心吟 被告基隆市政府代表人 林右昌 （市長）訴訟代理人 陳文鳳
章可欣 上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部如附表所示之訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告新北市政府代表人為朱立倫，嗣於訴訟進行中變更為侯友宜，茲據被告新北市政府現任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第183-184頁），核無不合，應予准許。又按行政訴訟法第29條第1項規定：「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」經查，原告等6人，係多數有共同利益之人，渠等選定林國泰為全體起訴，有選定當事人狀在卷可稽，並經被選定人 陳明 在卷（本院卷第232-236頁），符合上開選定當事人之規定，自屬適法，至其餘人等，依行政訴訟法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。
二、事實概要：原告及選定當事人係退休教育人員，其皆於民國107年6月30日前退休生效，支領退休金，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款（詳如附表）。嗣因公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）於106年8月9日經制定公布並訂自107年7月1日施行，被告等爰分別以附表所示之函及所附已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（以下合稱為原處分），重新審定原告及選定當事人自107年7月1日起之每月退休所得。原告及選定當事人不服，分別提起訴願，經教育部以附表所示之訴願決定駁回。原告及選定當事人仍表不服，遂提起本件訴訟。
三、原告主張略以：按憲法第171條第1項及第172條明定法位階關係，而法安定性原則及信賴保護原則，均係憲法上基本原則，任何新制定之法令與之牴觸者無效。上述原則顯現於新舊法令之比較，最具體即為法律不溯及既往原則，舊法已取得之權益不致為違憲之立法所剝奪，此與尚在職教職員「預期之權益」，而非「已取得之權益」，新法可酌情依信賴保護原則予以變動者，顯相逕庭。次按司法院釋字第620號及第717號解釋，於舊法施行時期，舊法特定法條之所有構成要件，業已完全實現者，即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之舊法，定其法律效果，此即法律不溯及既往原則。是如認為依舊法之法律效果所領取之月退休金及優惠存款係屬持續性的法律關係，而一次退休金則不屬之，顯然將「法律效果」曲解成為「構成要件」之一部分，戕害人民的權益。今後已退休學校教職員之退休金等，豈不都將無從受到「制度性的保障」。又按憲法第18條規定，原告所享有之退休金等權利，應受到制度性保障（司法院釋字第483號、第575號及第605號解釋參照）。原告及選定當事人依當時有效之「學校教職員退休條例」於107年6月30日前核定退休生效，原告與國家間退休給與關係之內容、種類、金額，於退休生效當時，均已告確定。然被告竟依據違憲之退撫條例第36條、第37條及第100條第2項等規定，溯及既往，重新調整原告退休所得，使原告退休權益嚴重受創。原告及選定當事人依教師法及教育人員聘用條例，與原服務學校簽有聘任契約，原告及選定當事人已依約完成契約義務，退撫條例侵害原告財產權。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告新北市政府抗辯略以：被告新北市政府送達至原告及選定當事人之原處分，係依退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條規定作成，於法無違，且被告新北市政府並無裁量空間。至於原告所稱相關法令牴觸憲法及違反相關法律原理原則等部分，非屬被告新北市政府權責認定及答辯範圍。按行政訴訟法第107條規定，原告起訴顯無理由，應予駁回。
並聲明：駁回原告之訴。
五、被告基隆市政府抗辯略以：原處分係依退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條作成，於法無違。原告提起訴願後，經被告基隆市政府重新審查原處分內容，無誤計、誤繕且無不當情事，本件事證明確，原處分應予維持。其餘原告主張退撫條例違憲部分，尚非被告基隆市政府得予審查範圍。並聲明：駁回原告之訴。
六、上開事實概要欄，除下列爭點外，有原處分、訴願決定（本院卷第17-52頁）及訴願卷在卷可稽，應可認定。本件爭點為退撫條例及原處分是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、制度性保障、侵害原告財產權？
七、本院之判斷：
(一)按退撫條例第4條規定：「本條例用詞，定義如下：……四、退休所得替代率（以下簡稱替代率）：指教職員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）薪額加計1倍金額之比率。但兼領月退休金者，其替代率之上限應按兼領月退休金之比率調整之。五、每月退休所得，依教職員支領退休金種類，定義如下：（一）於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。……六、最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。……」第34條規定：「（第1項）退休教職員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定核發補償金者，於本條例施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本條例施行前已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定審定並領取補償金者，仍照本條例施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條第1項規定：「退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為0。」第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。
自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。……（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」第39條第1項規定：「退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。
二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」司法院釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」
(二)經查，被告係依退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新計算並審定原告自107年7月1日起之每月退休所得，業據原處分「重新審定說明」部分載明。惟立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之退撫條例第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於
107年6月向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認退撫條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異，亦即應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥，而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，（1）個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，（2）政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及（3）政府補助：政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。退撫給與中源自上開（1）個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人薪給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，司法院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開（2）關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開（1）由個人薪給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開（2）政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於上開（3）
（a）與（3）（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，司法院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準；政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲；退撫給與並非遞延工資之給付；最低保障金額之設定，係參酌司法院釋字第280號解釋意旨，採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（107年7月為3萬3,140元），作為退休所得最低保障金額。使因退撫條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背；退撫條例規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於退撫條例施行後，始依退撫條例規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。85年修正發布之舊退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄退撫條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。然以退撫條例調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降，係為達成：1.平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；2.消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；3.處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；4.降低政府因補貼優存利息之財務負擔；5.因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；6.延緩政府培育人才提早流失，及7.延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的，此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。從而，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於退撫條例施行後，依該條例第34、36、37、39條規定，就原告自107年7月1日起之每月退休所得，作成重新審定之原處分，於法自無不合。原告主張原處分有前揭違法違憲事由云云，自非可採。
(三)至原告主張原告及選定當事人已依約完成契約義務，被告依其等間之聘任契約有依退休時之聘任契約給付之義務乙節，惟依前揭說明，退撫給與請求權、期待權雖為服公立學校教職員職務所衍生之權利，非遞延工資之給付，享有該權利，以具備一定之條件為必要，並非直接基於聘約關係而來，而無所謂退休金契約之存在。新法對於繼續性之退撫給與法律關係，由立法者於不違反法律不溯及既往原則，且有公益之必要性時所為之調整，既無違憲情形，則新法施行後，對於新法施行前已依舊法退休生效之公立學校教職員，重新為退休所得之審定，並不生違反契約問題，亦無侵害憲法所保障之財產權，或損及退休教職員其他權利之情事。另關於原告聲請釋憲並裁定停止訴訟程序部分，因退撫條例已由司法院大法官作成釋字第783號解釋，並無再行釋憲之必要。
八、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年2月27日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官蕭忠仁
法官吳坤芳法官羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年2月27日
書記官陳又慈