裁判字號：臺中高等行政法院106年訴字第404號判決
裁判日期：民國107年05月16日
裁判案由：採取土石
臺中高等行政法院判決
106年度訴字第404號107年4月25日辯論終結原告福德資源有限公司代表人 劉少華 訴訟代理人 洪巧玲 律師被告南投縣政府代表人 林明溱 訴訟代理人 黃弘毅 上列當事人間採取土石事件，原告不服經濟部中華民國106年9月13日經訴字第10606309420號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：程序事項：按行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」準此以論，訴之變更及追加乃原告於起訴後，於訴訟繫屬中變更及追加訴之聲明，如經被告同意，或係本於原起訴所主張之事實基礎者，因對於他造之防禦不甚妨礙，且符合程序經濟原則，自應予以准許。經查原告起訴時狀載訴之聲明原為：㈠先位聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告就原告105年7月1日德字第0000000函之申請事件，應為核准並報請經濟部核發土石採取許可證之行政處分。㈡備位聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告就原告105年7月1日德字第0000000函之申請事件，應依本判決之法律見解作成決定。嗣原告於本件107年1月16日行準備程序經受命法官當庭闡明後，捨棄備位聲明，變更訴之聲明為：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告就原告105年7月1日德字第0000000函之申請事件，應為核准並報請經濟部核發土石採取許可證之行政處分。核原告上開訴之變更乃將原未臻妥適之訴之聲明予以變更使符合課予義務訴訟應具足之聲明內容，並使其與原來申請之事項相符，其主張之基礎事實仍屬相同，無妨礙被告之訴訟防禦，且經被告同意並為本案言詞辯論，按諸上開說明，原告所為訴之變更，於程序上並無不合，應予以准許，合先敘明。
二、事實概要：㈠原告前於民國102年4月1日檢具興辦事業計畫、水土保持規
劃書及環境影響說明書等文件，向被告申請於南投縣○○鎮○○段203-907、203-908、000-0000、000-0000、000-0000、000-0000地號及山坪頂段000-0000、000-0000、000-0000、000-0000、000-0000地號等11筆山坡地保育區之農牧、林業用地土地（下稱系爭土地）採取陸上土石，經被告以該府業已公告「102年4月30日前暫緩受理陸上土石採取之新申請案」為由，以102年4月10日府工資字第1020068894號函檢還原告上開申請文件，而為實質否准之處分。原告不服，提起訴願經經濟部102年8月7日經訴字第10206104290號訴願決定（下稱經濟部102年8月7日訴願決定）以原處分未載法令依據且有未經實體審查之違法，而撤銷原處分，責由被告另為適法之處分。
㈡原告隨即於102年8月9日再檢具興辦事業計畫、水土保持規
劃書及環境影響說明書等文件，請被告審核，復多次依被告之通知修正相關文件，被告並於103年4月10日會同相關單位及原告進行實地勘查後，被告於103年10月20日函知原告，其水土保持規劃書已經社團法人臺北市水土保持技師公會審竣通過，於同年11月12日府工資字第1030218975號函檢還水土保持規劃書時，併於該函說明四記載被告就農業用地不同意變更使用之處分。原告對該函說明四部分仍不服，提起訴願，經經濟部105年1月18日經訴字第10506300450號訴願決定（下稱經濟部105年1月18日訴願決定）認上開處分未敘明係針對原告何項申請辦理，亦未載明法令依據，且理由空泛，所為農業用地不同意變更使用之處分，顯有違明確性原則，而撤銷上開處分函說明四部分之處分，責由被告另為適法之處分。另原告之環境影響說明書送被告環境保護局（下稱被告環保局）審查，經南投縣環境影響評估審查委員會（下稱南投縣環評會）第11次會議審查後，被告以104年1月5日府授環綜字第1030256952號函附同日公告土地之環境影響說明書審查結論為認定不應開發之處分，原告亦不服，提起訴願，經行政院環境保護署（下稱環保署）104年4月14日環署訴字第1040015698號訴願決定（下稱環保署104年4月14日訴願決定）認前南投縣環評會組織有違反客觀、公正立場之瑕疵，而撤銷該處分在案，南投縣環評委員會乃於105年第1次會議續審本案。
㈢原告嗣又應被告之通知，再於105年7月1日檢附興辦事業計
畫第四次修正內容送請審查，經被告重行審查後，認原告申請土石採取許可，系爭土地依法應辦理土地使用分區變更及用地變更為礦業用地，並取得農業主管機關同意，惟考量本件平均每年開採量不及該縣轄內河川疏濬量5％（供給比例過小），且砂石車行走路線為一般道路，對於該縣環境、觀光、交通影響甚鉅，本件陸上土石採取申請未具公共利益性，且無必要性、合理性及無可替代性，不同意系爭土地使用分區及用地編定之變更，故本件與非都市土地使用管制規則及農業發展條例授權訂定之農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點（下稱農地變更使用作業要點）第2點、第4點規定不合，爰以105年11月25日府工資字第1050240208號函為否准土石採取許可申請之處分（下稱原處分）。原告猶不服，提起訴願經經濟部106年9月13日經訴字第10606309420號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠原處分適用法規顯有錯誤：
⒈原告係依據土石採取法及相關法規，規劃「土石採取區」
，向被告申請陸上土石採取案，並無規劃上開土石採取法第4條第6款所定之相關設施。惟原處分說明欄第二點以：
「依非都市土地使用管制規則第15條第2項：『申請……土石採取場等設施，應先就開發計畫之土地使用分區變更計畫申請同意，並於區域計畫擬定機關核准期限內，檢具使用地變更編定計畫申請許可』規定辦理，先予敘明」等語，竟將本件錯認為係申請設立土石採取場之許可，從而援引上開規定作為不同意原告申請土地變更使用之依據，乃至不同意原告本件土石操取許可之申請，被告錯誤適用法規。
⒉又依經濟部105年1月18日經訴字第1050630040號訴願決定
書略以：「四、本部查：……㈡實體部分：1.經查…。惟依本部礦務局提供之『一般性土石採取申請案審核作業流程圖（含一般農地：平地、山坡地區位申請案件）』揭示，土石採取申請案須經本部（礦務局）審核核發同意許可函，並經直轄市政府、縣（市）政府核發興辦事業計畫許可函後，申請人始得向直轄市政府、縣（市）政府地政單位申請辦理使用地變更編定」等語，故被告應先針對土石採取許可申請案進行審查，嗣後再由原告辦理使用地變更。惟原處分卻係以「本案用地既經本府目的事業主管機關不同意變更使用」為由，而否准原告本件土石採取許可之申請，顯然不符上開經濟部訴願決定，亦屬違法。
⒊縱令依經濟部礦務局所定「一般性土石採取申請案審核作
業流程圖（含一般農地：平地、山坡地區位申請案件）」，其中就面積2公頃以上載明：「申請人向直轄市政府、縣（市）政府申請並報區域計畫擬定機關許可後辦理分區變更（註1）」，其所引據之法規說明如該流程圖註1所示：「使用分區變更，應依『區域計畫法』第15條之1、『非都市土地使用管制規則』第3章及『非都市土地開發審議作業規範』有關規定辦理；另依法需辦理環評、水保及土地使用分區變更者得併行審查」，亦僅規定依「非都市土地使用管制規則」第3章，而非特定依非都市土地使用管制規則第15條第2項之規定。是被告以本件係「土石採取場」，而援引同規則第15條第2項規定，認應先就開發計畫之土地使用分區變更計畫申請同意，即有違失。
⒋故非都市土地使用管制規則雖於65年3月30日即制訂，並
經多次修訂，然依80年3月6日修訂之版本，其內容並無有關土石採取之規定。迄92年3月26日修訂時，於第6條附表一「六、林業用地」之「採取土石」，已明確區分「土石採取」及「土石採取場」二者。迄99年4月28日修訂時，始將土石採取場列為條文本文規定即第15條，顯然99年4月28日修訂時，僅將「土石採取場」列入第15條規範範圍，足見非都市土地使用管制規則原即已區分土石採取及土石採取場。況土石採取法已於92年2月6日制定施行在案，同法第4條已明文規定區分「土石採取」及「土石採取場」，則非都市土地使用管制規則業經歷經數次修改，且於92年間修訂時已明確區分「土石採取」及「土石採取場」，復於99年4月28日始修訂本文，將「土石採取場」列為第15條之規範文字，顯然該管制規則確亦係依土石採取法之規定有意識區分兩者。又基於法律解釋一體性原則，並無被告所稱將已明確規定之「土石採取」再行曲解為「土石採取區」之餘地。依被告擅自曲解文字，擴張非都市土地使用管制規則第15條所未規定之範圍，主張本案係屬申請開發土石採取場等設施而應先就開發計畫之土地使用分區變更計畫申請同意云云，屬適用法規明顯錯誤。
⒌又「土石採取區」係指經主管機關許可採取土石之區域，
而「土石採取場」係指土石採掘、儲存及附屬於場內搬運、碎解、洗、選作業之場所，土石採取法第4條第5款及第6款分別定有明文，是兩者係分屬不同概念。原告向被告提出申請者，乃係申請設立「土石採取區」，並無進行後續碎解洗選作業，此亦有興辦事業書第13頁載明：「四、洗選計晝：本案土石採取計畫核定後，土石開挖後即為成品，可直接販售給客戶，為即採即裝車外運方式處理，不進行洗選作業」等語，以及第25頁載明：「㈤水污染之防範措施：本案核定後無設立碎解洗選場計劃，無用水及污水排放問題」，故非屬土石採取法第4條第6款所稱之「土石採取場」。至原告於興辦事業書中記載土石採取場負責人及技術主管，係依土石採取法第29條第1項所規定之名稱進行指定記載，此為依法必須編列之作業人員，故原告僅於編列該等作業人員之際，依法使用土石採取場負責人及技術主管，並無變更本件係申請土石採取區之本質。
㈡原處分違反行政程序法第96條第1項第2款規定：
⒈對照被告先前遭經濟部撤銷之103年11月12日府工資字第1
030218975號函違法處分，其所載不同意變更使用之理由，與原處分相同，是原處分顯照沿用先前違法處分之理由，然前開違法處分業由經濟部以105年1月18日訴願決定，具體指摘該否准理由所稱「無其必要性、合理性及無可替代性」，僅係抄錄農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第5點第6款規定之內容，並未就有何不符該作業要點規定之情形予以說明，理由空泛而有欠具體明確，故有違行政程序法第96條第1項第2款之規定等語，而撤銷該違法處分。故原處分沿用先前違法處分之理由，仍未具體敘明本件如何無必要性、合理性及無可替代性，亦明顯違反行政程序法第96條第1項第2款規定。
⒉又原處分雖稱「本案平均每年開採量不及本縣轄內河川疏
濬量5％（供給比例小），且砂石車行走路線為一般道路，對於本縣環境、觀光、交通影響甚鉅，本案陸上土石採取申請未具公共利益性」等語，惟原處分仍僅係泛稱本件對於南投縣環境、觀光、交通影響甚鉅，未具公共利益性，並未具體敘明究竟是如何影響環境、觀光及交通，如何未具公共利益性？顯然僅係文字修辭，並未實質審查並附具詳細具體理由，誠有違失。而訴願決定未查原處分所附理由實與先前遭訴願決定撤銷之處分內容理由相同，卻未秉持前開訴願決定之同一立場撤銷原處分，則訴願決定已有前後不一致之矛盾情形，亦有違失。
⒊況依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第
4點規定所謂「必要性、合理性及無可替代性」，係指計畫使用農業用地之「區位、面積」而言，並非指土石採取事業而言，則被告以土石採取事業不具必要性、合理性及無可替代性為由不同意農地變更使用，亦有錯誤適用上開規定之情事。
㈢原處分及訴願程序有違法濫權之情事：
⒈被告於原處分書內容所列意見與被告於訴願程序所提答辯
書所列意見不盡相同，足見被告之評估標準浮動，且臨訟飾詞，難認具公正、客觀性。
⒉又原處分稱「本案平均每年開採量不及本縣轄內河川疏濬
量5％（供給比例小）」，並無任何依據及正當理由。且依土石採取法，並無任何陸上申請開採量須達河川疏濬量之百分之幾以上之許可要件規定，惟被告竟恣意增加法律所無之限制，顯已達違法濫權之程度。
⒊何況依土石採取總量管制作業規則第2條規定，土石採取
總量管制區域分為北、中、南、東4區，中區包含南投縣，本件每年平均開採量約為32萬780立方公尺，原告乃係兼顧水土保持以及對環境影響最小等因素後而為之永續經營規劃，並非短期大肆挖掘，被告工務處前開說詞顯自相矛盾。
⒋另關於被告稱本件開採係屬私利性質部分：
⑴此係被告之「禁止陸砂採取政策」，個別土石採取不非
僅有私利性質，亦有公益性質在，否則經濟部近年即無需推行陸上砂石開採政策，將「河川砂石逐漸耗竭，且進口砂石受運輸成本、進出口港限制、所在國政經環境等因素，應不宜過度依賴；砂石開發應以陸上砂石開發為主，並輔以多元化砂石供應方式調節」列為後續工作重點，顯然陸上土石採取非僅涉及私利。
⑵又任何開發案均有反對及贊成之意見，被告僅以若干人
之意見例如竹山鎮公所代表及出席委員即稱本件無合理性云云，亦屬偏頗。
⑶原告前已委任相關土石採取計劃環境影響說明針對「土
石採取區」之土地使用等計畫，皆有周全、合理之規劃與說明，土石運輸計畫（10/21）「2.交通影響路段：
縣道149線（為雙線道）-過溪國小路段」，尖峰屬維持服務水準C級以上，尚能維持穩定車流狀況。邊坡穩定分析（15/21）開發後：……由土石開採完成之坡面邊坡穩定分析結果可發現開發後邊坡比目前未開發的狀態更為安全。上開事項均事涉專業，應由專業人員及環境影響評估審查委員會審查決定。
⒌被告稱依104年中部地區砂石供需概況分析，本件開採無必要性部分：
⑴本件原告早於102年4月1日即提出系爭土石採取許可申
請，原處分延宕4年致原告之權益嚴重受損。被告於訴願程序之答辯書中竟用原處分作成之後之新資料即105年12月統計表稱本件並無必要性等語，顯非被告所據以為原處分之資料，自不足採憑作為認定原處分是否合法之依據。
⑵由於中國大陸對台政經情勢不甚穩定，並採取禁止天然
砂石出口等政策，則被告禁止陸上土石採取，無異仍需依賴自中國大陸進口砂石，顯與經濟部推行之砂石政策不符。
⑶且中部地區砂石原料主要來源是依賴河川砂石，陸上土
石採取僅占極弱之比例，則承前所述，河川砂石逐漸耗竭，砂石開發應以陸上砂石開發為主，為經濟部近年來推行之工作重點，更應提高陸上土石採取之比例，以達穩定國內砂石供需市場及砂石原料多元化開發供應之目的。
⒍被告工務處所稱原告之土石採取量不及於河川疏濬量5％
，故無供給必要性，從而否決本件農業用地變更，顯然違反經濟部公告之理由，又關於本件農業用地變更審查意見中，造成農業處只能本於工務處之意見而不予同意，益見被告工務處為貫徹禁止陸上砂石採取政策，以農業用地變更經需其表示意見為外衣，實際上於法無據且明顯違法之意見，故原處分，顯屬違法。
㈣被告未依經濟部前次訴願決定意旨及經濟部礦務局所訂「一般土石採取申請案審核作業流程圖」進行審查：
⒈土石採取申請案須經經濟部（礦務局）審核核發同意許可
函，並經直轄市政府、縣（市）政府核發興辦事業計畫許可函後，申請人始得向直轄市政府、縣（市）政府地政單位申請辦理使用地變更編定，則被告逕以不同意農業用地變更申請為由，否准原告之土石採取許可申請案，即與經濟部礦務局所定上開流程不符，顯有違失。被告於審查本件土石採取許可申請案之際，因土石採取許可申請涉及環境影響評估事宜，原告於105年5月3日以福環字第000000000號函提出環境影響說明書（第四次修正），然未經被告工務處轉請環保局續行環境影響評估審查，被告工務處逕以105年6月3日府工資字第1050117211號函退還原告所提土石採取計畫書，泛稱該計畫書內容與環境影響說明書及水土保持規劃書不符，請原告於文到後30日內修正完成檢送到府等語，經原告修正後檢送，仍於105年11月25日遭被告以原處分駁回原告本件土石採取許可申請案。則原處分內容所述有關本件申請案件對環境影響方面之意見，顯然未經環境影響評估審查委員會專業審議並作成結論，僅係目的事業主管機關即工務處之單方意見或片面擷取與工務處相同之部分委員意見取代，被告工務處顯已逾越權限。
⒉衡諸被告河川疏濬量為原告所提本件土石採取許可申請數
量之數十倍，且行走路線部分亦與原告規劃路線相同，何以單獨放大本件土石採取許可對環境之影響，足見被告工務處儼然係先有結論再找理由，顯然悖於法治國原則，並有違訴願法第95條、第96條、行政程序法第8條、第9條、第10條規定及司法院釋字第514號解釋意旨，於法不符。
⒊又依被告農業處於105年8月10日以便簽回覆被告工務處上
開便簽之內容，顯然農業處係完全依工務處之意見而不同意，而上開理由即係被告工務處作成原處分所記載之理由，僅再附加被告工務處所稱供給量不足河川疏濬量5％之理由，故被告工務處稱農業處審查程序非單以工務處為審查准駁云云，顯與事實不符，亦與證據資料相違。
㈤原處分違反土石採取法第5條之規定：
⒈開發陸上砂石資源係行政院砂石供需小組及經濟部長期宣
導之政策，現況每年仍需仰賴進口砂石約900萬立方公尺，以填補國內砂石資源嚴重不足之缺口。依經濟部於102年1月31日以經授務字第10200521790號函知各縣市政府，傳達「為穩定國內砂石供需市場及砂石原料多元化開發供應，仍請貴府依法受理及審查土石採取申請案件，以免發生砂石料源短缺，造成工程延宕問題」。另經濟部礦務局104年度砂土石產銷調查報告亦提及：「後續工作重點：
……㈢河川砂石逐漸耗竭，且進口砂石受運輸成本、進出口港限制、所在國政經環境等因素，應不宜過度依賴：砂石開發應以陸上砂石開發為主，並輔以多元化砂石供應方式調節」等語，仍強調砂石開發應以陸上砂石開發為主之政策。
⒉又經濟部依土石採取法第5條規定制訂土石採取總量管制
作業規則，並訂定推動陸上土石採取之政策，則各縣市政府即有依土石採取法及經濟部所定規則及政策辦理之義務。惟由本件土石採取許可申請案歷次否准、往返訴願程序情形可知，被告工務處先於102年3月間已違法濫權擅自公告暫停受理陸上土石採取新申請案，明顯與經濟部推動陸上土石採取之政策及土石採取法第5條規定相違。
⒊又被告所提答辯書附件五「砂石開發供應政策評估說明書
」，其內容僅係「專案小組意見徵詢會議」於105年11月4日之意見，且結論仍係將陸上土石採取列為主要政策目標。被告錯誤解讀經濟部上開政策說明書，稱土石增採僅係副案，與上開內容不符，不足採信。
⒋又疏濬工程係屬於河川砂石，與陸上砂石採取，不論在原
料、採取方式、所需機具均有所不同外，亦涉及招標之不確定性，洵與陸上砂石採取興辦事業具確定性不同，若依被告之主張，只要有河川砂石採取即可，無需有陸上砂石採取，顯然違背土石採取法之規定及經濟部之砂石政策。⒌由於中部（台中港）乃至全台灣仍有進口砂石之事實，以
及經濟部所訂提倡提高陸上土石採取比例之政策，此依105年12月進口砂石裝卸量統計表可證，原處分明顯與土石採取法第5條及第14條規定相牴觸。
㈥被告援引之農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第4點及第5點第6款規定，於法無據：
⒈依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第4
點、第5點第6款規定可知，目的事業主管機關之意見或不作為，對於農地變更使用之否決，具有絕對之決定權。惟農業用地之管理乃至是否同意變更使用，應由農業主管機關依據農業發展條例立法意旨，併考量變更對農業用地之影響等因素及相關具體規定進行審查決定，故目的事業主管機關對於「事業設置必要性」之意見納入農地變更使用准駁之考量因素，即屬無稽。然依上開要點缺乏規定，目的事業主管機關竟得就事業設置之必要性提供評估意見並作為不同意變更之要件，即屬剝奪人民經營該事業之營業權及工作權等基本權利。本件禁止陸上土石採取政策，顯然過度侵害人民之營業權及工作權，亦有違反憲法第23條規定之情事。
⒉又審查作業要點第4點及第5點第6款竟規定於目的事業主
管機關未提出評估意見或未表示支持意見時，農業主管機關僅有不同意變更使用之唯一選項，上開規定已逾越農業發展條例第10條之授權範圍，從而違反憲法第23條規定。
㈦本件環評係因被告工務處已作成原處分駁回原告申辦陸上土
石採取興辦事業計畫，故被告環保局始不續審環評，此有被告所提附件C南投縣政府105年12月14日府授環綜字第1050256615號函於說明欄及105年南投縣環境影響評估審查委員會第1次會議紀錄決議四、㈠記載可稽，被告上開答辯內容，顯屬片面斷章取義。又由被告環保局回函亦可明證，被告環保局亦只能以被告工務處之意見為意見而不續審本案環評，而被告工務處作成原處分其中附加理由為：砂石車行走一般道路，對於南投縣縣環境、觀光、交通影響甚鉅等節，然此正屬環境影響評估之項目，依環評法相關規定，被告應組成環境影響評估審查委員會進行審查。惟被告工務處竟先以工務處處長 簡育民 藏身於環境影響評估審查委員會中充當委員，並以上開理由不同意環境影響評估案，後於遭行政院環保署撤銷不同意開發之處分後，直接取代環境影響評估審查委員會之審查意見，逕認本件陸上土石採取案對於南投縣環境、觀光、交通影響甚鉅，明顯已逾越權限，原處分自屬違法。
㈧又系爭土地雖非原告所有，然依土石採取法第10條第1項第4
款規定，申請人得取得土地所有人之同意書辦理之，被告在無任何法律依據規定除「同意書」外主張仍需再探求其他利害關係人是否同意，並不具合理性，已屬恣意行政。
㈨原告所提本件申請，業已符合土石採取法等規定：
⒈原告自102年4月1日起申請本件土石採取許可，乃係依據
土石採取法及相關法令規定，委請各相關事業技師，製作「興辦事業計晝、水土保持規劃、環境影響說明」送審，於編撰「興辦事業計晝」之前置作業，就「水利、漁業、水土保持、交通、環境保護及土地使用管制」等項目，向各相關主管機關查詢本案「土石採取區」之應查詢事項，查詢結果「全部非位屬禁止開發之區域範圍，且無違反法令規定之情事，各相關主營機關之回函均附錄於興辦事業計畫，因此被告土石採取目的事業主管「工務處」，在審查本件時，自應依法審核有無違反法令規定，而非以空泛理由，駁回原告陸上土石採取申請案。
⒉本件土石採取申請案確有必要、合理及不可替代性：
⑴事業設置之必要性：
就市場需求面，中部地區自產砂石供應不足，其缺口仍需由北部、南部及進口砂石補充。本件經核准開採後，可實質供應中部地區砂石不足之市場需求。又本件符合目的事業中央主管機關即經濟部之政策推動，不論是105年或未來5年之政策。且原告係依土石採取法及相關法規，委任相關事業技師規劃土石採取區，編撰製作興辦事業計劃、水土保持計晝及環境影響說明書，乃依法設置。
⑵原告依土石採取法及相關法規規劃土石採取區，計畫使
用農業用地所提區位、面積之必要性、合理性及無可替代性：
A.所提區位、面積之必要性：原告委任相關專業技師規劃之土石採取區，就所提區位及面積，全部非位屬「限制或禁止開發區域」，為所提區位、面積之必要條件。
B.合理性：原告委任相關專業技師規劃之土石採取區之水土保持規劃，被告工務處於103年1月16日將本件之「水土保持規劃書」移文至水土保持主管機關即被告農業處審理，農業處於103年3月17日以府農管字第1030055063號通知原告繳交水土保持計畫審查費，於103年4月3日府農管字第1030055063號函委請台北市水土保持技師公會辦理水土保持規劃書審查，台北市水土保持技00000000000000市000000000000000號函完成水土保持規劃書審查，被告農業處即於103年10月20日以府農管字第1030209050號函系爭土地土石採取計畫水土保持規劃書審核完竣，准予通過，又原告委任相關專業技師103年12月3日規劃之土石採取計劃環境影響說明書會議簡報，針對土石採取區之土地使用、土石採取、土石運輸、水土保持措施、邊坡穩定分析、植栽計劃、緊急應變防災、環境監測等計畫皆有合理性之規劃及說明。
C.無可替代性：原告委任相關專業技師規劃之土石採取區，依土石採取法及相關法規之規定，為定點之土石採取區規劃，非屬規劃多點可供選擇之可行性評估計劃，故就所提區位及面積，為無可替代性。
⒊故原告所提本件申請，業已符合土石採取法等規定，被告
應核准土石採取等情。並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告就原告105年7月1日德字第0000000函之申請事件，應為核准並報請經濟部核發土石採取許可證之行政處分。
四、被告則以：㈠系爭土地面積為14.7489公頃，且為農牧林業用地，依非都
市土地使用管制規則第11條、第15條及農業發展條例第10條等規定，可知非都市土地申請面積2公頃以上之土石採取案，需經農業主管機關先就土地分區變更申請同意。而本件依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第2條及第4條規定，考量本件10年內每年平均開採量不及南投縣年河川疏濬量5％，且本案砂車行走一般道路對縣內環境、觀光、交通影響甚鉅，未具公共利益，無必要性、合理性及無可取代性，而駁回此案。
㈡本件申請被告均在原告檢送或更正土石採取計畫後，半年內
完成審查並函覆原告，惟結果皆不如原告所願，多次提起訴願乃至興訟，耗時甚久，非被告怠職或拖延所致。被告乃基於土石採取法第1條所示「為合理開發土石資源，維護自然環境」下，因本件涉及開採與載運砂石，有影響周遭居民與本縣觀光客之虞，在符合公共利益下最小限度限制土石開採區域範圍，並非不許或侵害原告從事土石採取相關業務，或對土石採取案申請人有主觀的限制，且依同法第3條「土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地與工程就地取材者…。」規定，可見亦有部分例外不須申請土石採取，尚且被告經年仍有疏濬工程土石標售與風災清淤陸上土石清運公開招標案等，非如原告所述全面禁止採取土石、致影響土石採取行業之工作權。
㈢又依土石採取中央主管機關經濟部礦務局所製「一般土石採
取申請案審核作業流程圖」，其流程即有使用分區及使用地變更異動流程，底部註1即明示應依區域計畫法第15條之1、非都市土地使用管制規則第3章等有關規定辦理，另依法需辦理環評、水保及土地使用分區變更者得併行審查，被告即依同規則第3章第11條所訂申請面積達2公頃以上，應變更為特定專用區及同法第15條規定，敘明本件需辦理分區變更，惟原告不服以土石採取法之「場」、「區」用詞定義，強加於其他法律進行單字解釋違法依據，恐已失立法原意，且原告所提興辦事業書中，「土石採取區」、「土石採取場」亦重覆出現，自相矛盾。
㈣原處分並非只經被告工務處片面決定，被告亦提供內部簽呈
與審查表供查，其作業同土石採取法第14條所示，對本申請案有關之法律準則，依各主責單位表示意見行使行政裁量，綜整後仍依農業主管機關依是否同意為准駁，案駁回依據乃基於「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」之區位、面積之必要性、合理性及無可替代性，仍有可議之處，亦明示於原處分書上，足見本件審查程序非單以工務處為審查准駁，程序亦於法有據，審查過程亦為經濟部所認同，非如原告所述以工務處之意見取代農業處之意見。
㈤又原處分依農業發展條例第10條所訂定之農業主管機關同意
農業用地變更使用審查作業要點第2點、第4點，就資料說明，如依105年砂土石產銷調查報告（南投縣砂產－211,275公噸、銷－202,902公噸；碎石產－268,334公噸、銷－267,357公噸）可知南投縣砂石產銷尚稱均衡，其105年砂石開發簡要數據圖表資料係依經濟部105年砂石開發供應政策評估說明書而來，可知台灣砂石來源量逐年下降，需求有限，且中區砂石呈穩定供應，陸上土石採取占比極微，供應量仍大於需求量，且經濟部未來5年（000－000年）以主方案砂石自主供應為原則，土石增採只為副案。原告訴訟理由及補充以收集來之各年度、各式政府政策強說本案土石採取有其必要性、合理性、無可取代性，且始終流於書面文句之解讀，一再忽視被告以上開原告可輕易於網路政府公開資訊平台下載之數據圖表資料說明目前南投縣砂石產銷平衡，並無新辦陸上土石採取之急迫性，而南投縣每年計畫疏濬均量為5,050,
551M3,原告所提之土石採取前8年計畫年均採取量為309,895M3，供給占比僅約5.7％，亦無必要性；依前開圖表顯示過去95年至104年中部地區陸上土石採取占比極微，陸上土石採取並非不可取代；本件之環評結果目前亦未通過，且本件所憑依之土地亦非全為原告所有，土石開發採取存續期間是否仍為其他利害關係人所同意仍應探求，其合理性不足等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告公司登記資料查詢結果（本院卷第499頁）、系爭土地謄本（同卷第639至649、657至669頁）、經濟部104年10月29日檢送105年度土石採取總量管制事項公告（同卷第117至119頁）、經濟部103年10月20日經務字第10304604900號函（同卷第125頁）、經濟部92年7月29日經礦字第09202720880號函（同卷第127頁）、經濟部礦務局一般土石採取申請案審核作業流程圖（同卷第129、541頁）、經濟部96年7月20日經授務字第09620113670號函（同卷第317頁）、經濟部中程施政計畫（102至105年度）（同卷第319至323頁）、經濟部102年12月31日經授務字第10200521790號函（同卷第325頁）、經濟部礦務局104年度砂土石產銷調查報告（同卷第327至343頁）、經濟部102年4月24日經授務字第10200563670號函（同卷第493頁）、經濟部礦務局96年2月9日修正土石採取申請案審核作業流程法規引據說明（同卷第543頁）、經濟部105年11月4日砂石開發供應政策評估說明書（同卷第545至550頁）、被告105年土石採取決標公告（同卷第539頁）、80年3月6日非都市土地使用管制規（同卷第591至595頁）、92年3月6日非都市土地使用管制規則節本（同卷第597至608頁）、99年4月8日非都市土地使用管制規則節本（同卷第609至610頁）、被告提示105年12月份全國砂土石產銷存動態統計（同卷第671至673頁）、原告提示興辦事業計畫節本（同卷第727至735頁）、原告提示興辦事業計畫應查詢項目及應加會之有關機關（同卷第737至739頁）、102至105年砂石裝卸量統計表（訴願卷第130至133頁）、105年1至12月進口砂石裝卸量統計表（本院卷第741頁）、原告102年4月1日申請採取土石函（同卷第131頁）、被告102年4月10日府工資字第1020068894號處分及102年3月29日府工資字第1020066068號公告（同卷第133至135頁）、經濟部102年8月7日訴願決定（同卷第137至149頁）、原告102年8月9日申請採取土石函（同卷第151頁）、被告102年10月3日命補正函（同卷第153至159頁）、原告102年10月23日補正函（同卷第161頁）、被告102年12月12日命補正函（同卷第163至165頁）、原告102年12月23日補正函（同卷第167頁）、被告103年2月12日命補正函（同卷第169頁）、原告103年2月26日補正函（同卷第171頁）、被告103年4月3日通知同月10日會勘函（同卷第173頁）、被告103年3月17日命原告繳納水土保持計畫審查費函（同卷第175頁）、被告103年4月3日檢送審查原告土石採取計畫水土保持規劃書函（同卷第177頁）、被告103年10月20日通知原告計畫書審核通過函（同卷第179至181頁）、被告103年11月12日通知不同意農業用地變更使用處分（同卷第183至185頁）、經濟部105年1月18日訴願決定（同卷第187至211頁）、被告103年1月28日命補正函（同卷第213至217頁）、原告103年3月3日補正函（同卷第219頁）、被告103年3月27日環評會103年第5次會議開會通知單（含議程表及會勘行程表，同卷第221至227頁）、被告103年4月28日函檢送環評會103年第5次會議紀錄及簽到表（同卷第229至249頁）、原告103年11月7日補正函（同卷第251頁）、被告103年12月23日函檢送環評會103年第11次會議紀錄及簽到表（同卷第253至267頁）、被告104年1月5日不應開發處分及原告環境影響說明書審查結論公告（同卷第269至273頁）、保署104年4月14日訴願決定（同卷第277至287頁）、被告105年2月4日檢送105年環評會第1次會議紀錄（同卷第289至305、695至703頁）、原告105年5月3日補正函（同卷第307頁）、被告105年6月3日命補正函（同卷第309、692至693頁）、原告105年7月1日檢送土石採取計畫函（同卷第311頁）、原告105年9月1日促被告審查函（同卷第313至315頁）、原告提示105年興辦事業計畫書（同卷第345至417頁）、原告環境影響說明書簡報及公開說明會簽到單（同卷第419至491頁）、系爭土地103年被告農業主管機關同意農業用地變更使用審查表（同卷第551、637頁）、被告環保局各科就原告事業計畫書審查意見表（同卷第553,635頁）、被告105年7月1日辦理原告土石採取申請案件審查表（同卷第555至556、633至634頁）、被告農業處105年7月15日不同意系爭土地農地變更簽（同卷第557至558頁）、被告工務處105年8月1日系爭土地農業用地變更審查意見簽（同卷第559至560頁）、被告105年7月1日辦理原告土石採取申請案件審查表及相關簽呈附件（同卷第678至686頁）、被告105年12月14日府授環綜字第1050256615號復原告函及相關簽呈附件（同卷第687至691頁）、原處分（同卷第83至85頁）及訴願決定（同卷第87至113頁）附卷可稽，自堪認為真正。兩造之爭點為：㈠原告主張原處分依非都市土地使用管制規則第15條第2項規定不同意原告申請土地變更使用，進而否准本件土石採取許可之申請，適用法規錯誤，是否有理由？㈡原告主張原處分以本件陸上土石採取申請中農業用地變更申請案部分，未具公共利益性，且無必要性、合理性及無可替代性等語，欠缺具體明確，有違行政程序法第96條第1項第2款規定且錯誤適用法規，是否有理由？被告是否有濫權裁量情事？被告是否有未依經濟部前次訴願決定意旨及經濟部礦務局所訂「一般土石採取申請案審核作業流程圖」進行審查，僅依被告工務局意見作成原處分，而有違法？㈢原處分是否違反土石採取法第5條規定及經濟部推動陸上砂石政策？㈣原處分援引之農地變更使用作業要點第4點及第5點第6款規定，是否有違反農業發展條例第10條授權範圍，而違反憲法第23條規定？
六、本院判斷如下：㈠按土石採取法第1條規定：「為合理開發土石資源，維護自
然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條第1項前段規定：「「採取土石，應依本法取得土石採取許可。」第5條第1項規定：「中華民國人得依本法申請土石採取許可。」第10條第1項規定：「申請土石採取許可者，應檢具下列書件，向直轄市、縣（市）主管機關為之；書件不齊全者，應不受理：一、申請書及申請區域圖。二、規費繳納收據。三、土石採取計畫書圖。四、申請土石採取區域之土地所有人、使用人或管理人之同意書或公有土地管理機關准許使用或同意規劃之證明文件，其申請採取海域土石者，免附。五、經中央主管機關指定之其他有關文件。」第14條規定：「直轄市、縣（市）主管機關審核申請土石採取許可案時，應會同水利、漁業、水土保持、交通、環境保護、土地使用、管理及其他相關機關實地勘查，經依法審核認無違反主管法令情事者，報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證。」足認直轄市政府或縣（市）政府就土石採取許可申請案件，具有受理及實質審查權限，須經其審核認定無違反主管法令情事者，始須踐行後續之報請中央主管機關經濟部審核及核發土石採取許可證之程序，倘直轄市政府或縣（市）政府會同各主管單位實體審酌結果，認有違反相關主管法令情事，應敘明理由及其法令依據，駁回申請，毋須報經中央主管機關（經濟部）審核，此由同法第14條規定之意旨觀之甚明（最高行政法院100年度判字第1551號及106年度判字第23號判決意旨參照）。㈡次按區域計畫法第4條規定：「（第1項）區域計畫之主管機
關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。（第2項）各級主管機關為審議區域計畫，應設立區域計畫委員會；其組織由行政院定之。」第5條規定：
「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，『製定非都市土地使用分區』圖，並『編定各種使用地』，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法施行細則第13條規定：「非都市土地得劃定為下列各種使用區：一特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。二一般農業區：
特定農業區以外供農業使用之土地。三……十其他使用區或特定專用區：為利各目的事業推動業務之實際需要，依有關法令，會同有關機關劃定並註明其用途者。」又依區域計畫法第15條第1項授權訂定非都市土地使用管制規則第6條：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……。（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一……。」第11條第1項第7款及第2項規定：「（第1項）非都市土地申請開發達下列規模者，應辦理土地使用分區變更：……七、前6款以外開發之土地面積達2公頃以上，應變更為特定專用區。（第2項）前項辦理土地使用分區變更案件，申請開發涉及其他法令規定開發所需最小規模者，並應符合各該法令之規定。」第13條第1項規定：「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，其申請人應依相關審議作業規範之規定製作開發計畫書圖及檢具有關文件，並依下列程序，向直轄市或縣（市）政府申請辦理：……。」第15條規定：「（第1項）非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，申請人於申請開發許可時，得依相關審議作業規範規定，檢具開發計畫申請許可，或僅先就開發計畫之土地使用分區變更計畫申請同意，並於區域計畫擬定機關核准期限內，再檢具使用地變更編定計畫申請許可。（第2項）申請開發殯葬、廢棄物衛生掩埋場、廢棄物封閉掩埋場、廢棄物焚化處理廠、營建剩餘土石方資源處理場及土石採取場等設施，應先就開發計畫之土地使用分區變更計畫申請同意，並於區域計畫擬定機關核准期限內，檢具使用地變更編定計畫申請許可。」第17條規定：「（第1項）申請土地開發者於目的事業法規另有規定，或依法需辦理環境影響評估、實施水土保持之處理及維護或涉及農業用地變更者，應依各目的事業、環境影響評估、水土保持或農業發展條例有關法規規定辦理。（第2項）前項環境影響評估、水土保持或區域計畫擬定等主管機關之審查作業，得採併行方式辦理，其審議程序如附表二及附表二之一。」第30條規定：「（第1項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。（第2項）前項興辦事業計畫如有第11條或第12條需辦理使用分區變更之情形者，應依第三章規定（第10條至第26條）之程序及審議結果辦理……。」準此，區域計畫公告實施後，不屬該法第11條之非都市土地，應由有關直轄市、縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，其變更之程序亦同；上開非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用；而使用分區劃定為「一般農業區」之非都市土地，如申請開發為其他特定目的事業使用或不可歸類為工業區、鄉村區及風景區之該分區（一般農業區）土地達2公頃以上者，應依規定變更其使用分區為「特定專用區」土地；若使用分區變更依法需辦理環境影響評估、實施水土保持之處理及維護或涉及農業用地變更者，直轄市、縣（市）政府各主管單位應依各相關主管法規規定辦理，並得併行審查。
㈢又按農業發展條例（下稱農發條例）第2條規定：「本條例
所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第10條規定：「（第1項）農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。（第2項）在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」同條例施行細則第5條規定：「本條例第10條第2項所稱依現行相關法令之規定，包括主管機關依本條例第10條第1項決定是否同意農業用地變更使用所訂定之相關作業規定。」是農業用地變更為非農業使用時，應不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意，始得同意變更使用之申請，確保農業發展。據此，行政院農業委員會為執行同條例第10條之規定，使農業主管機關據以辦理農業用地變更審查作業，訂定農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點（下稱農業用地變更審查要點），其中第2點第2款規定：「申請農業用地變更使用，有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：……㈡依區域計畫法編定為非都市土地農牧用地、養殖用地、水利用地、林業用地、生態保護用地、國土保安用地變更編定為其他地別者。……。」第4點規定：「目的事業主管機關對於興辦事業人申請農業用地變更，應就事業設置之必要性與計畫使用農業用地所提區位、面積之必要性、合理性及無可替代性，提出評估意見，或具體表示是否支持該興辦事業及土地使用。」第5點第6款規定：「農業用地變更使用，應避免影響農業生產環境之完整。有下列情形之一者，不同意變更使用：……㈥目的事業主管機關就事業設置之必要性與計畫使用農業用地所提區位、面積之必要性、合理性及無可替代性，未提出評估意見或未表示支持意見。……。」上開審查作業要點符合法律規定意旨，自得予適用。
㈣據上，經濟部礦務局為利地方政府審核一般土石採取申請案
，而繪製「一般土石採取申請案審核作業流程圖（含一般農地：平地，山坡地區位申請案件）」（下稱作業流程圖，同卷第129、541頁），並製作「土石採取申請案（含一般性、公共工程性質）審核作業流程法規引據說明（96.2.9修正）」（下稱引據說明，同卷第543頁）。依該流程圖及引據說明所載，申請人應檢具前開土石採取法第10條第1、2、3項及非都市土地變更編定執行要點第4點規定禁、限建地區查詢結果相關資料或文件（非都市土地變更編定執行要點第4點係指查詢興辦事業計畫應查詢項目及應加會之有關機關『單位』之25項查詢表所列規定禁、限建地區查詢事項。）向直轄市政府、縣（市）政府申請；申請陸上砂石其審查書件內容齊全完備後，經直轄市政府、縣（市）政府相關單位（包括工務、環保、地政、農業等相關單位）會勘後應彙整各單位意見並審核（土石採取法第14條規定參照），其中申請面積2公頃以上者，申請人應向直轄市政府、縣（市）政府申請並報請區域計畫擬定機關許可後辦理分區變更，依法需辦理環評、水保及土地使用分區變更者得併行審查；於直轄市政府、縣（市）政府各相關單位審核完成，並完成分區及使用地變更異動登記後，經礦務局審核核發同意許可函，再由直轄市政府、縣（市）政府核發興辦事業計畫許可函，其後直轄市政府、縣（市）政府核發土石採取許可證後向經濟部備查，申請人始可申報開工，經通過直轄市政府、縣（市）政府現場會勘審查後，直轄市政府、縣（市）政府始核發登記證正本予申請人（副本送礦務局備查）。核上開作業流程圖係本於前開相關法規規定而製作，直轄市政府、縣（市）政府於辦理一般土石採取申請案之審核作業時，自得參照辦理。
㈤再按行政法院審理人民不服行政機關否准申請之處分而提起
之課予義務訴訟，係以事實審言詞辯論終結時之事實及法律狀態為基準，判斷原處分機關就原告之申請案件有無作成准許處分之義務，而非以過去存在之法規或事實為據。如其申請案件不符合法定應予准許之要件者，原處分駁回所請即屬適法，無論其記載之理由完備與否，均不能據為原告之訴有理由之論據（最高行政法院101年度判字第1551號、99年度判字第1118號、99年度判字第1049號、99年度判字第873號、98年度判字第822號及95年度判字第2203號判決意旨參照），以上均合先敘明。
㈥本件原告向被告申請於系爭土地採取陸上土石，於105年7月
1日檢附興辦事業計劃第四次修正內容送請被告審查，經被告會同相關主管單位併行審查後，以本件申請案平均每年開採量不及該縣轄內河川疏濬量5％（供給比例過小），且砂石車行走路線為一般道路，對於該縣環境、觀光、交通影響甚鉅，而未具公共利益性，且無必要性、合理性及無可替代性，不同意系爭土地使用分區及用地編定之變更，乃依非都市土地使用管制規則第15條第2項之規定，以原處分駁回原告之申請，並經訴願決定維持在案。原告不服，稱被告以其目的事業主管機關工務處不同意原告所提將系爭土地變更使用為由，否准本件土石採取許可申請案，其適用法規顯有錯誤；被告對於本件農業用地變更申請案認為本件陸上土石採取申請未具公共利益性，且無必要性、合理性及無可替代性，故不同意變更，其理由空泛，欠缺具體明確，違反行政程序法第96條第1項第2款規定，並有錯誤適用法規之情事，且其理由無非擷取片面、不實資訊，復有違法濫權之情事；被告未依經濟部前次訴願決定意旨及經濟部礦務局所訂作業流程圖進行審查，且被告工務處有逾越權限之情事，顯有違失；原處分違反土石採取法第5條之規定，亦違反經濟部推動陸上砂石政策；被告駁回原告本件申請案件所援引之農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第4點及第5點第6款規定，違反農業發展條例第10條母法授權範圍，與憲法第23條規定相違；被告稱本件環評結果目前亦未通過，屬片面斷章取義，益證被告工務處未經環境影響評估，逕以對環境、交通及觀光等影響甚鉅為由否准本件申請，顯有逾越權限之情事；被告稱系爭土地非全為原告所有，土石開發存續期間是否仍為其他利害關係人所同意仍應探求，其合理性不足部分，乃臨訟新增否准本案之理由，亦於法無據云云，執為原處分違法之理由，以上均詳如事實欄所述。
㈦原告固稱其係依土石採取法第4條第5款規定，規劃土石採取
區，申請陸上土石採取案，被告誤認原告係申請同條第6款規定之「土石採取場」土石採取許可，且依作業流程圖，被告應先針對原告申請案進行審查，嗣後再由原告辦理使用地變更云云，然查：
⒈揆諸土石採取法第4條第5款規定：「土石採取區：指經主
管機關許可採取土石之區域。」第6款規定：「土石採取場：指土石採掘、儲存及附屬於場內搬運、碎解、洗、選作業之場所。」可知，土石採取區係指經主管機關許可採取土石之區域，而經許可後於許可區域採取土石即屬土石採取場，故土石採取區及土石採取場僅係法規為規範土石採取不同階段（申請許可及許可後從事採取事實時）而就同一土石採取場所之名詞定義，尚非原告所稱兩者係完全不同概念，原告主張，顯有誤解，委無可採。
⒉又揆諸前開土石採取法第14條、非都市土地使用管制規則
第三章之第11條第7款、第13條第1項、第17條及第30條第1項及第2項規定，併參酌作業流程圖及引據說明，一般土石之陸上砂石採取申請案之審議流程，應由申請人檢具土石採取法第10條等規定之相關文件向直轄市、縣市政府提出申請，初審階段應補正備齊相關文件並辦理會勘，再由直轄市、縣（市）政府彙整各單位意見，如土地開發面積達2公頃以上，應併向直轄市、縣市政府申請辦理土地使用分區變更及用地編定變更，且申請土地開發涉及農業用地變更者，應依農業發展條例等各有關法規規定，先徵得農業主管機關之同意始得賡續辦理，且各主管機關之審查作業，得採併行審查方式。嗣後直轄市、縣市政府依據各單位提出之審查意見實質審查，依法審核認無違反主管法令情事者，始得報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證甚明，而作業流程圖及引據說明即係依同管制規則第15條第2項規定：「申請開發……土石採取場等設施，應先就開發計畫之土地使用分區變更計畫申請同意，並於區域計畫擬定機關核准期限內，檢具使用地變更編定計畫申請許可。」及前開相關規定所製作，核僅係就相關法規規定一般土石採取申請案之流程為簡化之圖示說明，以利直轄市、縣（市）依循辦理；且揆諸同條項及前開相關規定，復比對作業流程圖及引據說明，均明文土地開發面積達2公頃以上者，應併向直轄市、縣市政府申請辦理土地使用分區變更及用地編定變更，尚無原告所稱被告依作業流程圖應先針對原告申請案進行審查，嗣後再由原告辦理使用地變更之情。況查，同條項亦即同管制規則第15條第2項，本即規定於同管制規則三章內，則原告依其主觀見解，稱作業流程圖亦僅規定依同管制規則第三章而非第15條第2項規定辦理云云，顯有曲解法令，均不足取。
⒊準此，原告申請採取土石之系爭土地屬山坡地保育區非都
市土地農牧用地及林業用地，面積為14.7489公頃，已達2公頃以上，有系爭土地謄本在卷可稽（同卷第639至649、657至669頁）揆諸規定及說明，原告於申請土石許可時自應併同申請辦理土地使用分區變更為特定專用區，併經相關主管機關併行審查准許後，始得發給土石採取許可證。是本件申請經被告相關主管單位認不同意用地變更使用，被告因而依同管制規則第15條第2項規定否准原告採取土石之申請，於法並無不合。
㈧原告又稱原處分理由空泛欠缺明確性，違反行政程序法第96
條第1項第2款規定且錯誤適用法規；且被告未依經濟部105年1月18日訴願決定意旨及經濟部礦務局所訂審作業流程圖進行審查，僅依被告工務局意見作成原處分云云。然查：
⒈本件系爭土地涉及農業用地變更為特定礦業專用區，應申
辦土地使用分區變更及用地編定變更，依前開農業發展條例第10條及農地變更使用作業要點第4點、第5點第6款等相關規定，除應徵得農業主管機關之同意外，用地編定變更後之目的事業主管機關亦應就事業設置之必要性與計畫使用農業用地所提區位、面積之必要性、合理性及無可替代性，具體表示是否支持該土地變更使用。查本件原告105年7月1日檢送興辦事業計劃第四次修正內容併送審查後，被告工務處即於同年7月13日檢附105年7月1日南投縣政府辦理土石採取申請案件審查表送該府農業處依權責審查有無違反主管法令，經被告農業處同年7月15日檢附「農業主管機關同意農業用地變更使用審查表」，回復意見略以：「1、檢附南投縣政府農業主管機關同意農業用地審查表1份，敬請目的事業主管機關就本興辦事業設置之必要性、合理性及無可替代性，提出評估意見或具體表示是否支持該興辦事業及土地使用，審核後併同農地變更使用說明書擲還本處，以利會審。……」（同卷第557、681至685頁），被告工務處同年8月1日所提審查意見則為：「經查本府自98年截至104年底平均每年疏濬量為360萬立方公尺，倘計入河川局於本縣之疏濬量，本案申請開採陸上土石量3,128,526.6立方公尺/10年，將不及本縣轄內河川年疏濬量之5％（供給需求比例相當），並不影響中部砂石市場交易價格或供需等問題，目前無供給必要性。本陸上土石開採案砂石車行走路線為149縣道，相關環境汙染影響沿線居民甚鉅，不符合當地之需求；路面經重車輾壓將多所損壞，亦嚴重衝擊本縣積極推動之觀光發展。綜上所述，本陸上土石採取申請案未具公共利益性，且對本縣環境、交通及觀光等方面造成嚴重負面影響，不符合當地之需求，且無其必要性、合理性及無可替代性」（同卷第559至560、686頁），被告農業處復於同年8月10日提出審查意見為：「二、依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第四點規定：…。三、本案『農業主管機關同意農用地變更使用審查表』審查事項，既經貴處表示本陸上土石採取申請案未具公共利益性，且對本縣環境、交通及觀光等方面造成嚴重負面影響，不符合當地需求，且無其必要性、合理性及無可替代性，本處審查意見不予同意」（同卷第685頁）等語，有被告105年7月1日辦理原告土石採取申請案件審查表及相關簽呈附件在卷可稽（同卷第678至686頁）。
⒉是被告就前開農業用地變更審查要點第5點第6款所定應審
查各點，業為實質審查如前開所述，雖原處分僅於說明第5點概述「本府目的事業主管機關說明本案平均每年開採量不及本縣轄內河川疏濬量5％（供給比例小），且砂石車行走路線為一般道路，對於本縣環境、觀光、交通影響甚鉅，本案陸上土石採取申請未具公共利益性，且無必要性、合理性及無可替代性」，然此部分審查理由業經被告106年3月21日答辯書理由三及同年4月28日答辯書理由三、㈣內容補充論述略以：⑴由原告陸上土石採取資本投資表可知本件具私利性質，但土石開採對本縣環境、交通、觀光與運輸行經道路沿線住宅學校之大眾公益會造成負面影響，於105年1月再次招開的環評會議紀錄中，竹山鎮公所代表與出席委員皆提及，密集車輛行經149線道與過溪國小，將對居民生活造成影響，砂石運輸路線須進一步評估，此外開採過程用水及復育植栽計晝，仍待原告說明，且被告工務處為主管土石開採主管機關已於會議中提出說明目前不贊同此申請案，綜上可知此項環評尚未通過，此新設土石開採事業仍不具合理性。⑵次依被告農業處意見，由非都市土地農牧用地容許採取土石審查作業要點第4條：「前點之申請案經有關機關同意，並應符合下列各款情形之一，始得許可使用：㈠有因颱風、地震、洪水或土石流堆積礫土石者，須清理完竣。」查目前本案申請土地灌木叢生，未有因天災立即清運陸上土石之必要性。⑶再依經濟部礦務局「臺灣地區砂石產銷調查報告」，104年中部地區砂石原料供應情形：砂石原料供應量總計21,761千公噸，來源主要依賴河川砂石（佔81.79％）、營建剩餘土石方（佔18.16％）及土石採取（佔0.05％）供應，可見陸上土石採取量極微。又104年中部地區供需概況分析：中部地區供應量總計24,052千公噸，需求量總計22,479千公噸，供需之間尚稱平衡，足見陸上土石開採不具無可替代性與必要性。⑷後依政府開放平台「全國砂土石產銷存動態統計表」：105年12月止南投縣砂（產一211，275公噸銷一202,902公噸）、碎石（產一268,334公噸銷一267,357公噸），可見目前產銷存平衡，且另有1,668,669公噸未加工原料庫存，足可提陸上土石開採無必要性。⑸被告資源開發科表示本案10年預估砂石總開採量3,128,52
5.6立方公尺，所占比例仍不足本縣年疏濬量5％，供需比例相當小，故本案無可取代性理由薄弱。⑹如同意本案開採依原告興辦事業計畫書，將陸續影響149縣道鄰近居民生活10年，影響本縣環境及觀光資源甚鉅，不符當地公益需求，缺乏必要性等語（訴願可閱卷第195至196、259頁）甚明，並有被告105年7月1日辦理原告土石採取申請案件審查表及相關簽呈附件（本院卷第678至686頁）、被告105年2月4日檢送105年環評會第1次會議紀錄（同卷第289至305、695至703頁）、經濟部105年度砂土石產銷調查報告（訴願可閱卷第279至293頁）、南投縣100年度至105年度辦理疏濬作業明細表（同卷第294頁）、相關該路段砂石車造成當地居民生活困擾新聞（同卷第295至296頁）及105年12月份全國砂土石產銷存動態統計（本院卷第671至673頁）等資料為據，堪認被告上開訴願答辯書所載，為真實可信。且依上開105年度砂土石產銷調查報告第22頁、第38頁至45頁所示，105年度中部地區砂石供需穩定，約八成砂石原料依賴河川砂石供應，其餘為營建剩餘，土石採取僅占總供應量百分之0.1，國外進口量亦僅占中部地區供應量百分之4.5，且105年度南投縣並未自國外進口砂石，截至105年12月底砂石成品及原料庫存量為1,622千公噸，甚至較去年同期1,596千公噸略為增加等情，據上，核認本件原告土石採取申請案之目的事業主管機關即被告，業就事業設置之必要性與計畫使用農業用地所提區位、面積之必要性、合理性及無可替代性等情為具體表示，而補正原處分第5點駁回理由說明略為不足之瑕疵，故原處分尚無違反明確性原則。
⒊再查，揆諸農業發展條例第10條之規定，係鑑於一般農業
區農牧用地之整體環境適宜從事農業生產，而劃屬當前臺灣地區農業生產區域，為達維護該區農業生產環境之規範目的，乃規定農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得農業主管機關之同意，農委會並據以訂定農業用地變更審查要點，使農業主管機關據以辦理農業用地變更審查作業，已如前述。故被告農業處依被告工務處105年8月1日就本件土石採取申請案所函復並無農業用地變更審查要點第4點所定事業設置之必要性與計畫使用農業用地所提區位、面積之必要性、合理性及無可替代性各點，於同年8月10日提出審查意見明確表示不同意原告農業用地變更之申請，揆諸前開規定及說明，被告工務處及農業處均係依非都市土地使用管制規則第17條之規定，就本件涉及農業用地變更為特定專用區部分，依各單位所管提出其審核意見，均尚難認有何違法之處，並經被告綜合各單位審核意見後，認定系爭土地若經變更使用分區，將影響農業生產環境之完整性，且無法通過同審查要點第4點規定各種要件，乃本於農業主管機關及本件目的事業主管機關之權責，作成原處分，否准原告之申請，於法並無違誤。
⒋另原處分說明第5點與業經經濟部105年1月18日訴願決定
撤銷之103年11月12日處分說明第4點文字雖幾近相同，惟查此部分原處分理由係經被告前開各主管單位併行實質審查並附理由說明後，被告綜合上情所為之裁量，與103年11月12日處分（同卷第183至185頁）之作成未經被告前開各主管單位依法審查並附具理由，而經經濟部105年1月18日訴願決定以此為理由撤銷（同卷第187至211頁）等情，並非相同，原處分經核已遵循經濟部105年1月18日訴願決定撤銷意旨為辦理，且於本件訴願階段被告業進一步補充說明前開理由而補正其處分之明確性。
⒌據上，原處分並未違反行政程序法第96條第1項第2款，被
告就原處分之作成亦無濫權裁量情事，原告前開主張及一再執稱僅依被告工務部之意見作成原處分云云，顯屬誤解相關法令，均無可採。
㈨原告另稱開發陸上砂石資源係行政院砂石供需小組及經濟部
長期宣導之政策，而稱原處分違反土石採取法第5條規定及經濟部推動陸上砂石政策云云。惟查：
⒈土石採取權原非人民固有之財產權，性質上係主管機關核
准申請而授予之特許權，主管機關所授予土石採取權之行政行為，即屬給付行政，而土石採取申請許可案件涉及水利、漁業、水土保持、交通、環境保護、土地使用、管理及國土規劃等公共事項，且各該事項之審查本非土石採取法足以涵蓋規範，故土石採取法第14條明定主管機關對申請案件應審查有無違反主管法令之情事，並非徒審查該申請案件有無欠缺應備齊之書件，或採取土石之區域是否屬於限制或禁止開採之範圍為限，尚及於申請人之採取土石案是否符合上開各公共事項之相關法令規範或為目前法秩序所容許，否則，其申請案件即構成違反法令之情事，且與土石採取法第1條明揭之「為合理開發土石資源，維護自然環境」立法目的相違，主管機關自無從許可其申請。準此，被告就原告土石採取申請許可與否，有其主管機關之裁量權，揆諸上開規定及說明，可知被告除需考量中央機關行政政策外，更需就當地現實情況為通盤之考量，並非僅能遵照中央機關之政策辦理，否則其所作成之處分反有違公益性、比例原則等行政程序法所定原理原則，而屬違法。
⒉又查，依前開經濟部105年度砂土石產銷調查報告及105年
12月份全國砂土石產銷存動態統計，南投縣甚或台灣中部地區土石供應量尚屬充裕，復觀諸原告提示之經濟部105年11月4日砂石開發供應政策評估說明書（同卷第545至550頁）記載，益知台灣砂石來源量逐年下降，需求有限，且中區砂石呈穩定供應，陸上土石採取占比極微，供應量仍大於需求量，且經濟部未來5年（000－000年）以主方案砂石自主供應為原則，土石增採僅為副案，是南投縣並無核准新申請陸上採取砂石案以補土石供應量之必要甚明。再查，南投縣每年計畫疏濬均量為5,050,551立方公尺，原告所提之土石採取前8年計畫年均採取量為309,895立方公尺，供給占比僅約5.7％，業如前述，復同法第3條亦有明訂不需申請即得採取土石之情形，被告亦稱經年仍有疏濬工程土石標售與風災清淤陸上土石清運公開招標案等，則原告若有採取土石之需求，非無其他可替代之方式以達成。準此，被告經各單位綜合審查結果，考量系爭土地如變更使用分區開放土石採取，將破壞整體農業生產環境之完整性，且原告之申請案亦無事業設置之必要性與計畫使用農業用地所提區位、面積之必要性、合理性及無可替代性，南投縣目前土石供應量堪稱均衡等情，而作成原處分否准原告之申請，經核尚無原告所稱違反經濟部政策可言，原告上開主張，委無足採。
⒊又土石採取法第5條第1項雖規定中華民國人得依本法申請
土石採取許可，第2項復規定政府機關申請或受理申請土石採取許可，應依同法之規定並衡量地方土石採取總量管制規則辦理。然揆諸前開規定及說明，土石採取權既屬特許權，且土石採取涉及各公共事項，則被告就原告之土石採取申請案，自需綜合審查是否符合各公共事項之相關法令規範或為目前法秩序所容許，依相關法令綜合評估後，作成准許與否之裁量處分。而揆諸前開說明，本件被告於受理並審查原告申請案時，業已就南投縣土石供應量及核准新陸上土石採取事業之必要性等情，依經濟部及被告之客觀統計數據為綜合考量，而作成否准原告申請之原處分，故原處分並未違反本條規定甚明。再依同條第3項規定：「前項土石採取總量管制作業規則，由中央主管機關訂定之。」及經濟部依上開規定而訂定之土石採取總量管制作業規則第3條規定：「前條各區管制之次年度土石採取總量應由中央主管機關於每年12月底前會商有關機關研訂，並於次年1月日前完成各區管制總量之公告。……」第4條規定：「中央主管機關依本法第14條之規定審核土石採取許可申請案時，應一併審核該土石採取計畫書圖之第一年土石採取數量，不得超出該區當年度之土石採取管制總量。」可知，土石採取總量管制區域，審查一申請案是否超過該區所定採取總量之限制，係屬中央主管機關即經濟部之權限，尚非被告之權限，是被告縱未斟酌我國或南投縣砂石之需求量是否足夠，亦無違法，且被告業已衡酌南投縣砂石供料充裕，需求量足夠如前述，故原告以此為由申請採取土石，亦不足取。
㈩另原告稱依農地變更使用作業要點第4點及第5點第6款規定
，農業主管機關就農地變更使用之否決，具有絕對之決定權，違反母法之授權範圍，過度侵害人民之營業權及工作權，違反憲法第23條規定云云。然查，同作業要點第1點已明揭：「為執行農業發展條例第10條農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應徵得主管機關同意之規定，據以辦理同意農業用地變更使用審查作業，特訂定本要點。」而依前開同作業要點第4點及第5點第6款規定，目的事業主管機關對於申請農業用地變更，應就事業設置之必要性與計畫使用農業用地所提區位、面積之必要性、合理性及無可替代性，提出評估意見，或具體表示是否支持該興辦事業及土地使用；若未提出評估意見或未表示支持意見，即屬不同意變更使用等，亦即除被告農業單位就其主管部分應依上開規定提具意見或表示是否支持興辦事業及變更土地使用外，其餘與各主管單位亦應就其所主管事項，就申請事業設置之必要性提具意見或表示是否支持興辦事業及變更土地使用。故上開法條係就農地因興辦事業有變更使用之申請時，各目的事業主管機關應併行審查並作成決定之明文規定，亦非原告所稱農業主管單位有絕對決定權，且上開規定係為達到農業發展條例第10條第1項所定農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整性，並先徵得主管機關之同意為前提之立法目的，核同作業要點第4點及第5點第6款僅係執行農業發展條例第10條所為技術性、細節性之規定，並未違反母法授權範圍。況查，本件系爭農業用地是否得以變更使用之決定，因已經過目的事業主管機關即被告之各單位併行審查並作成准否農業用地變更使用之決定，縱其否准對於原告之營業權、工作權造成侵害，亦屬被告經權衡各法益侵害性、公益性及比例原則所為之決定，經核並未違反憲法第23條規定。原告上開主張，委無足採。
末查，本件被告環境保護局前於105年1月26日召開第三次修
正環境影響評估審查會議，決議請原告依審查意見補充、修正後於同年5月10日前由被告工務處送被告環境保護局再行召開會議，原告雖於期限內之同月3日檢送環境影響說明書第四次修正稿，然經被告工務處認原告所送之土石採取計畫書與環境影響說明書及水土保持規劃書不符，乃以105年6月3日府工資字第1050117211號函檢還並請原告於文到30日內補正土石採取計畫書後再行提送，經原告於同年7月提送等情，有被告上開書函及相關簽呈附件在卷可稽（同卷第687至691頁），並經被告於言詞辯論程序當庭敘明在案（同卷第823頁）。準此，本件尚非原告所稱被告工務處未經環境影響評估，逕以對環境、交通及觀光等影響甚鉅為由否准本件申請，實係被告經綜合各單位審核結果，認定原告所申請採取土石之系爭土地有前開所述不應變更使用分區之情，而不同意系爭土地變更使用，並作成原處分否准原告之申請，則本件環境影響評估通過與否，經核均與原處分之適法性無關，原告主張，要無可採。至被告於本件訴訟稱系爭土地非全為原告所有，土石開發存續期間是否仍為其他利害關係人所同意仍應探求等語，核僅係附帶補充系爭土地除原處分所示違背相關法令情事外，仍有其他應斟酌之處，尚非否准本件原告申請之理由甚明，是縱原告未取得系爭土地其他利害關係人之同意或被告未予審酌此部分，經核仍與原處分之適法性無關，附此敘明。
七、綜上所述，本件原告主張，均非可取。原告本件申請案件迄本院言詞辯論終結時，仍不能認其無前開違反法令之情事，則被告作成原處分否准所請，核屬適法有據，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並訴請被告就原告105年7月1日之申請事件，應為核准並報請經濟部核發土石採取許可證之行政處分，為無理由，應予駁回。另本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘事證及主張，均核與本判決之結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年5月16日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王德麟
法官詹日賢法官林靜雯以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年5月16日
書記官黃靜華