裁判字號：臺北高等行政法院91年簡字第299號判決
裁判日期：民國92年03月12日
裁判案由：申報公職人員財產
臺北高等行政法院簡易判決九十一年度簡字第二九九號
原告甲○○訴訟代理人 劉默容 律師被告法務部代表人乙○○部長）訴訟代理人丙○○
丁○○右當事人間因申報公職人員財產事件，原告不服行政院中華民國九十年五月十一日台九十訴字第○二四五三一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：
Ａ、原告原任職台灣高等法院檢察署檢察官，為公職人員財產申報法第二條第一項第十款所定應申報財產之人員。
Ｂ、原告於民國（下同）八十八年十二月二十七日依公職人員財產申報法第二條規定申報八十八年度之財產，其後經被告機關所屬台灣高等法院檢察署政風室（受理申報機關）依法進行審查。而發現有以下漏報及溢報之事實：
１、漏報其本人所有之郵局存款新台幣（下同）二四八、０七八元。
２、溢報其本人所有之中央信託局存款一０、九四八元。
Ｃ、被告乃依據公職人員財產申報法第十一條第一項後段規定，認定原告故意申報不實，於八十九年九月四日作成法八十九財申罰字第○二四四四八號罰鍰處分，處以原告罰鍰六萬元。
Ｄ、原告不服上開處分，提起訴願亦遭駁回，因此提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張之理由：
１、原處分及訴願決定對於原告是否構成處罰要件之意思要件，隻字未提，與法定處罰要件不符。
２、被告機關及訴願機關所為處分及決定，僅強調原告有據實申報之義務，而不及是否有故意，及如何證明有故意。有無義務即有無故意，二者不可混淆，有義務並非當然有故意。
３、行政罰原則採結果主義，有不實之結果，不論有無故逸，即可處罰。惟本法（公職人員財產申報法）第十一條第一項後段，設有例外規定，以有「故意」為意思要件，立法當時為顧及公務員忙於公務，於申報時偶有疏虞，致生誤報，如予處罰，未免過苛，故於原則之外，以有「故意」為意思要件，此可與稅捐稽徵法第四十一條「以詐術或其他不正方法逃漏稅捐」為意思要件，同一法理。蓋處以刑罰有關人身自由，須特加保護之故。
４、有故意乃處罰之積極要件，應由處分機關以積極證據證明，而原告本無故意，為消極事實。消極事實，本難證明，亦不必證明，如甲未殺人，如何證明未殺人，故被告在法庭上，是被視為無罪的，如認定有罪，必以積極證據證明。
５、原告對於家中財務，均交由配偶處理，每年申報財產亦交由配偶填報，配偶亦虛應故事，就家中財產大致情形填報，並未詳閱申報須知，此可調閱歷年申報表與申報日之存款情形，均不相符可證。甚至八十九年令原告補正時，仍誤依八十八年十二月三十一日存款情形填報，與申報日存款，仍不相符，此可調案可查。迄於八十九年十二月申報財產時，詳閱申報須知，始知須依存款簿填寫，至郵局辦理登簿，遇同事言填報實不能以當日登簿資料，須以前一天登簿為準，並舉一法官為例，上午以登簿填報，下午有款進入，結果以登載不實處罰，實屬冤枉云云。原告始恍然大悟，原來配偶每年不依存簿填報，是申報不實﹖現原告再就此等反證事實之證明提出以下之說明：
ａ、依照公務員財產申報法第十一條後段規定，「故意」為稱成處罰之「意思要件」，應由被告機關，以積極證據證明，而被告機關並未提出可資證明之證據。
ｂ、為有助於法院明白事實，作為裁判之基礎，原告請求調查以下之反證，用以證明原告並無「故意」，不該當處罰要件在卷。
Ⅰ、命被告機關提出原告歷年財產申報表及八十九年更正表，以及中央信託局查明歷年申報日之存款與申報數是否相符。
Ⅱ、從以上之證據資料足以證明原告歷年申報均由配偶填報，而與存簿上之金額記載不符。
ｃ、被告答辯狀以八十九年十二月十一日申報表，有「如有不實，願負法律責任」，作為證據，此項宣示作用之文字，並不能作為認定故意之證據。
Ⅰ、如官員就職位職務，例皆宣誓盡忠職守，恪遵公務員服務法之規定，如有違反，例如貪瀆罪，仍須以證據證明其故意外，皆僅負過失責任，在行政上予以申戒、記過等處分，並不認為是故意。
Ⅱ、駕車上路，均表示不出車禍，而發生車禍亦僅負過失責任，如論以殺人罪，則必須證明其故意。
Ⅲ、被告機關答辯狀必是真正而無誤的，並經校對正確始提出，但其將原告出生年、月打錯，難道亦為故意？
ｄ、所謂故意，一般而言，是作為犯，是積極行為，必須以積極證據證明，最高行政法院九十年度判字第五六六號判決亦揭示此旨。
６、原處分僅以有「漏報」、「溢報」之事實，而無證據證明原告有故意之意思要件，所為處罰乃「欲加之罰」，殊非依法行政，「過失」與「故意」不同，所為處罰，自屬率斷，顯違依法行政原則。
Ｂ、被告主張之理由：
１、本件原告提起行政訴訟，無非以其家中財務均交配偶處理，每年申報財產亦交由配偶填報，配偶亦虛應故事，就家中財產大致情形填報，並非詳閱申報須知，其無申報不實之故意云云為據。
２、按公職人員所有之存款總額達新臺幣一百萬元，即應申報，公職人員財產申報法施行細則第十九條第一項第一款定有明文。本件原告確有漏報其本人所有郵局存款及溢報中央信託局存款情事，有原告八十八年申報表、郵政儲金匯業局八十九年二月二十九日八九七五０三─０五號函、中央信託局國內銀行業務處八十九年三月六日中銀儲字第八九一０六一０四六四號函及八十九年五月二十日中銀儲字第八九一０六一一五五五號函附原告存放款餘額表等資料影本在卷可稽。
３、原告雖辯稱其財產申報係交由配偶處理，無申報不實之故意，且法律未規定申報必由本人為之云云，惟查：財產申報係原告之法定義務，是以申報不實亦處罰原告，固然原告可委請他人代為填寫申報內容，但申報表末頁卻須由原告本人簽名蓋章以示負責並確保申報表末頁簽名欄上方所列「以上資料，本人係依法誠實申報，如有不實，願負法律責任」。原告既自承每年財產申報表均交由其配偶填寫，且其配偶均胡亂填寫虛應故事，則原告如何確信其配偶所填寫之申報內容均係正確無誤？顯然原告有申報不實之故意，與公職人員財產申報法第十一條第一項後段之規定相符，原處分自無違誤。原告之主張尚不足採理由
一、程序部分：本案為不服被告機關所為新台幣六萬元罰鍰處分而涉訟者，罰鍰金額在十萬元以下。而司法院曾於九十年間以（九十）院台廳行一字第二五七四六號令，依行政訴訟法第二百二十九條第二項之規定，將行政訴訟法第二百二十九條第一項之簡易案件金額（價額）自三萬元，提高為十萬元。故本案應認合於行政訴訟法第二百二十九條第一項第二款「因不服行政機關所為新台幣十萬元罰鍰處分（原為三萬元，現提高為十萬元）而涉訟者」，應依簡易訴訟程序進行之。
二、兩造爭執之要點：
Ａ、原告因申報八十八年度之財產時，漏報及溢報前揭如事實欄所載之財產，經台灣高等法院檢察署查獲，乃陳報被告政風司，被告乃依據公職人員財產申報法第十一條第一項後段規定，認定原告故意申報不實，於八十九年九月四日以法八十九財申罰字第○二四四四八號罰鍰處分，處以原告罰鍰六萬元。
Ｂ、原告主張，系爭罰鍰處分違法應予撤銷之理由，得整理如下：
１、原告沒有「申報不實」之故意，只有過失而已。如果被告機關認定原告有此故意，應舉證證明之。
２、原告向來將家中財務交由配偶處理，申報財產事項亦然。但配偶亦虛應故事，僅就家中之財產大致情形填報，並未詳閱申報須知（此可調閱歷年申報表，其上申報日之存款情形與事實均不相符），後來才從同事口中明瞭，申報時要先至郵局辦理登簿，並以前一天之登簿資料來填寫。
３、為此原告就以下之待證事實請求調查證據，查證其事：
ａ、命被告機關提出原告歷年財產申報表及八十九年更正表，以及中央信託局查明歷年申報日之存款與申報數是否相符。
ｂ、從以上之證據資料足以證明原告歷年申報均由配偶填報，而與存簿上之金額記載不符。
Ｃ、職此，本件罰鍰處分之合法性審查，即應集中於原告短漏申報其本身之財產，主觀上是否具有故意。
三、本院之判斷：
Ａ、相關法理之說明：
１、按特定職務（等）或主管決策特定事務之公務人員（公職人員財產申報法第二條第一項參照），應於每年度申報其財產狀態，以避免公務人員收受賄賂或其他不正利益，確保行政合法性。此項公法上之作為義務，固令公務人員增加若干自身業務以外之負擔，然此既經法律明定，具有申報義務之公務人員，自應誠實申報其本身（包括同法第五條第二項所指之配偶與未成年子女）之財產狀態。此亦該法第十一條第一項處罰拒絕申報或故意不實申報行為所欲追求之公共利益目的。
２、次按「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。其故意申報不實者，亦同」，公職人員財產申報法第十一條第一項定有明文。而系爭規定所指之「故意」，並不限於直接故意，間接故意（學理上或稱為「未必故意」）亦屬之。而在行政罰法制上，兩種故意類型之涵義得分別定義如下：
ａ、「直接故意」乃行為人對於行政違章行為之構成要件明知並有意使其發生。
ｂ、「間接故意」則指行為人對於行政違章行為預見其發生，且其發生不違反其本意者。
３、此外故意之內涵還可分為二個層次來說明，一是「構成要件故意」；一是「違法性認識」，前者是指對客觀構成要件事實之主觀認知，原則上是不牽涉到價值判斷。後者則是指「認知到自己之客觀作為是法規範所禁止者（或自已之客觀不作為是法規範期待自已在當時環境下應作成者）」，其一定會牽涉到價值觀點，舉例言之，認知到自己之行為足以導致某人死亡時，是屬於「構成要件故意」，而認知法規範禁止自己去殺害該人時，則涉及「違法性認識」之層面。「構成要件故意」與「違法性認識」雖然在概念上可以明確區分，但在個各種類型之刑事罪名或行政違章中，則不免有相互流動之處，而有相互補充影響之關係，特別在行政罰之「行為違章」類型或刑事之「行為犯」類型，為違法行為之「行為構成要件故意」，同時也表徵了對法規範之蔑視與輕忽，而同時有「違法性認識」。在「直接故意」之情況下，顯示出行為人對禁止法規範（或誡命法規範）之明顯蔑視，但「間接故意」則會呈現出行為人對法規範之輕忽與漠視，以上二者均屬「故意」，只不過責任有輕重而已。至於原告謂上開違章屬「結果違章」一節，由於申報行為作成之剎那，不實之內容亦即現實存在，難以想像有「未遂」之情形，故原告此部分法律見解為本院所不採。
４、而在現行公職人員財產申報制度下，申報財產之義務乃是一種因實證法而外加之義務，而非出自長期共同社會生活經驗所逐漸形成、並深殖人心的內化價值信念。因此對受規範之公務員而言，多多少少會感受到時間與精力的額外負擔，而且對此申報制度之防範貪瀆機能，從「成本效益衡量」之角度觀察，也不免有「仁智之見」，甚至有些作為義務的履行必須有他人之配合（（例如配偶以及未成年子女），也須受理申報機關適度之協助。在此背景下，固然應將一些無心疏失排除在行政罰之範圍外。可是既然實證法已現實存在，不管其多麼繁瑣，受規範者仍應對此等法規範保持起碼的「敬重」，如果從申報內容進行外部觀察，顯示出申報者有一種「隨意輕忽、心存僥倖」的態度時，此等心態即應被評價為「預見申報極有可能不實，但仍決意依此申報，即使真實情況與申報內容不符，亦在所不惜」，故符合間接故意之要件。例如申報者輕率地填寫其負有義務正確申報之財產項目，則其當可預見該申報數額與實際財產數額極有可能不符而構成不實申報行為，仍抱著無所謂之心態為之，此時即應認定該申報者具有不實申報之間接故意。
５、從以上之說明足知，現行公職人員財產申報不實之行政罰，到底申報者有無「申報不實」之故意，是一個極困難的權衡，必須針對個案，綜合各項具據證據資料為總括式之評量。
Ｂ、在上開法理基礎下，本案所涉相關爭點之判斷架構：
１、若財產申報結果客觀不實，而公職人員主張：「是交由配偶申報，但配偶只是虛應故事，未詳閱申報須知，只就家中財產大致情形，而為申報，因此導致申報內容不實」時，則首先必須澄清之法理為；申報財產之誡命義務是實證法（即公職人員財產申報法第二條第一項各款）課予一定範圍公職人員者，負擔此項作為義務之公職人員雖可委由他人查證甚至實際填寫申報表格（把他人當成履行義務過程中之手足），但因為作為義務是課予其本人者，其本人當然必須自我審查「手足動作之外觀」與「內心履踐作為義務之主觀心意」相一致。若公職人員在委請他人查證財產現況及填寫申報資料時，是抱著「反正對錯都無所謂，因此不論第三人如何申報，我都撒手不管」的心態時，則此等心態的存在正表徵出公職人員對上開誡命規範之輕忽與漠視，當然會被認定（或評價）為具有申報不實之間接故意（這裏之所以同時引用「認定」與「評價」二個詞彙，乃是為呼應上開說明，即故意內涵中包括「構成要件故意」與「違法性認識」二個部分，後者在判斷之際或多或少涉及價值之認識與判斷）。因此本院以為，在公職人員財產申報案件中，到底何人實際填寫表格，不是「申報不實故意」判斷之核心，真正是之關鍵出在公職人員踐履「申報財產」誡命規範時，其實踐作為義務所須到達之「作為」高度如何﹖
２、其實任何誡命規範之履行均須付出成本（例如原來服務於花蓮，在花蓮地區之農會有一筆活期存款，現在台北服務，因為農會為地區金融機關，北部沒有辦事處，此時為了踐行申報財產之義務，公職人員可能必須被迫至花蓮去查閱存款資料），而且有時成本甚高。此時公職人員要盡到那一種程度之作為才能算是已盡到上開作為義務，實在是一個非常非常困難的課題。
３、法院以為在此並沒有一個「一刀二斷」式的標準，只能藉由「層升概念」，依個案情節之不同來作評價，茲說明如下：
ａ、假設Ａ查證動作付出五個單位的成本，查證結果的正確性有百分之八十，進一步的Ｂ查證動作卻要付出五百個單位的成本，而正確性機率也只有百分之八十五時，法院就不會要求公職人員一定要做Ｂ的查證動作）。
ｂ、又例如存款資料如果有存摺可憑，並有自動刷卡之機制，如果公職人員連這樣簡單的動作也吝於為之，則可彰顯其對上開申報財產誡命規範之漠視與輕忽。
ｃ、如果申報財產而需要配偶及未成年子女配合時，配偶及未成年子女所提供之訊息，有客觀之書面資料可作形式上的查證，則原則上可給予信賴，進行形式審查即可，但如果資料不是非常齊全或有可疑之處，或者一方已往曾有隱瞞財產之事實，則公職人員有進一步查證之需要，必須踐行第二步之查證才能謂其已盡到申報財產誡命規範所要求之作為義務（當然這裏的說明還是非常的抽象，仍須由個案具體情況來說明）。
ｄ、至於委由第三人調查財產現況及實際填寫申報表格時，如果第三人之填載內容發生錯誤，在何種情況下可以認為，公職人員已忠實履行上開誡命規範，即使申報內容客觀上不符實情，但在主觀上亦認為其無「申報不實故意」，則會取決於公職人員本身之複查動作高度，就如同前述之情形一般，至少也要在申報書簽名之際，向第三人進行訊問及復查動作，確定其申報無誤。又如果知悉第三人查證及申報能力明顯不足時，更應放棄原來之委請，而自行處理（不管法規範之踐履多麼繁瑣、無聊，規範畢竟還是規範，仍要在能力所及之範圍內，勉力行之）。
Ｃ、認定本案原告具有「申報不實故意」所憑之理由：
１、本案之事實特徵在於「原告配偶代原告申報財產時，虛應故事，只就大致情形約略填報，但未詳予查證，以致漏報原告本人之郵局存款二四八、０七八元，又溢報原告之中央信託局存款一０、九四八元」。此時原本應由原告說明其對配偶之填寫行為做了那些檢查，以致其可完全信賴其配偶之填寫內容。這會涉及原告踐履上開誡命規範時之主觀心態與客觀作為，而這些主觀心態與客觀作為將進一步決定原告是否有輕忽漠視上開誡命規範之「未必故意」。
２、可是原告卻緊咬著「故意」與「過失」在概念上區別，堅稱一切的作為只能算是疏失，而一定不具備故意云云。並要求調查證據，證明其已往之申報也一樣是錯的。
３、本院則認為單由原告以上之說明似已顯露出其對上開誡命規範的輕忽、漠視（甚至是「不耐」），而可被認定為具有「未必故意」。而基於以上之說明，原告請求調查之證據，其調查結果不但不會動搖本院對待證事實（即「故意申報財產不實」）已獲致之心證，反而會加深本院對此待證事實之確信，故無調查之必要。
Ｄ、原處分合法性之說明：
１、依上所述，原告既有「申報不實之故意」存在，則被告機關依公職人員財產申報法法第十一條第一項後段之規定對原告課處罰鍰，自無違誤。又按公職人員財產申報法第十一條第一項將義務違反時之罰鍰數額，授予主管機關裁量權限，由其於「新台幣六萬元以上三十萬元以下」，斟酌個案情節決定適當之罰鍰數額。本院也認為原告在本案中之違章情節並非嚴重，並沒有強烈之惡性，或許是基於對自身清廉之確信，因而放棄了履行誡命規範之最適當作為手段，並無從重處罰之必要，但被告機關也是課以相對較輕之七萬元罰鍰，本院認為該數額尚屬妥適，而無裁量違法之疑義。
２、不過在此本院也願附帶說明，即使原告之行為有違反法定申報義務之「未必故意」存在，但故意未必等同於惡意，且原告產生此等未必故意，實與「要求公職人員逐年申報財產」之誡命規範本身缺乏效率有其關連性（這樣的法規範實令公職人員「不勝其煩」），有其值得同情之處。而從預防之角度著眼，本院也要提醒受理申報機關，未來在一定程度上，必須給予申報財產公職人員適度之協助，並思考法制變革方向，讓公職人員能夠比較容易踐履此等誡命規範。
四、綜上所述，原處分於法並無不合，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷，於法無據，應予駁回。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年三月十二日
臺北高等行政法院第五庭
法官帥嘉寶右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國九十二年三月十二日
書記官林麗美