裁判字號：最高行政法院101年裁字第152號裁定
裁判日期：民國101年01月19日
裁判案由：臺灣地區與大陸地區人民關係條例
最高行政法院裁定
101年度裁字第152號抗告人 陳利景 上列抗告人因與相對人內政部入出國及移民署間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，對於中華民國99年11月10日臺北高等行政法院98年度訴字第2288號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人原係大陸地區人民，於民國（下同）77年8月間，由其祖父即臺灣地區人民 陳文群 （於85年7月13日歿）代為申請來臺定居，經主管機關於同年月20日核發許可定居證，抗告人於同年9月1日入境，並憑入境證設籍。嗣抗告人於80年12月10日持出入境證返回大陸地區居住，未曾入境。抗告人至86年及87年間具函申請返臺，經內政部警政署入出境管理局（下稱境管局，即相對人前身）以書函通知抗告人，因其於80年12月10日出境至大陸地區後已在大陸地區繼續居住逾4年，依規定抗告人身分已轉換為大陸地區人民，不得以國人身分返臺。抗告人則以居住大陸地區逾4年非其所願，其大陸地區未設有戶籍或領有護照，其係因81年8月28日違反大陸法律，同年9月2日遭江西省南昌邊防檢查站處罰，沒收所有證件，其在原住地等候處理，又因沒收證件，使其寸步難行，更不知如何申辦回臺手續。抗告人於81年11月20日向立法院請願申辦回臺居留，轉給內政部警政署惟未回函，後向臺北市文山區第一戶政事務所、財團法人海峽交流基金會（下稱海基會）、境管局等部門，請願申請回臺，主管機關實不應將上述申請返臺居留作業時間，計入抗告人逾期時間等。就抗告人一再陳情、申請，境管局曾以88年2月1日境居敏字第14365號函（下稱境管局88年2月1日函）及91年3月28日境居明字第0910035652號不予許可處分書函（下稱境管局91年3月28日書函），否准抗告人申請來臺定居。抗告人不服境管局88年2月1日函，循序提起行政爭訟，經本院90年度判字第1101號判決駁回在案，惟其就境管局91年3月28日書函則未表示不服。至97年7月31日，抗告人再度申請返臺定居，相對人復以97年8月15日移署出停堯字第09710695940號書函復抗告人，重申境管局91年3月28日書函之意旨。抗告人再於98年3月17日自大陸地區致內政部長請願書及經海基會函轉其同年月20日陳情書，經相對人以98年4月16日移署移 陸彤 字第0980050228號函（下稱系爭函文），重申境管局91年3月28日書函之意旨。抗告人不服，提起訴願，訴願決定以系爭函文未具新的法律效果，並非行政處分，而決定不予受理。抗告人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第2288號裁定駁回。抗告人猶不服，提起本件抗告。
三、原裁定略以：
(一)、境管局88年2月1日函，係針對抗告人於87年10月15日以申
請來臺專案居留方式，以制式申請書提出申請來臺居留所為；境管局91年3月28日書函，則係就抗告人於91年3月15日依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第2條第4款修正施行後申請回復臺灣地區人民身分相關規定，申請居留所為。前後申請理由不同，非屬同一事件，故本院90年度判字第1101號判決既判力不及於抗告人依兩岸人民關係條例第2條第4款修正施行後申請回復臺灣地區人民身分相關規定，申請居留部分。
(二)、境管局91年3月28日書函駁回抗告人申請之事實理由為「
台端原係大陸地區人民，民國77年由祖父申請來臺定居，80年返回大陸地區，不符合『臺灣地區與大陸地區人民關係條例第2條第4款修正施行後申請回復身分作業規定』，自不得依該條規定申請來臺定居，本局依法為不予許可處分」，並附註抗告人不服該處分，可於處分書到達之次日起30日內，提起訴願等語，因抗告人未提起訴願而告確定。而系爭函文內容為「一、奉內政部交下臺端98年3月17日自大陸地區致廖部長請願書及依……台端同年3月20日陳情書辦理。二、查台端原係大陸地區人民，77年間由祖父代申請來臺定居，於80年間返回大陸地區，迄未入境，依行為時之『臺灣地區與大陸地區人民關係條例（系爭函文植為同條例施行細則）』第2條第4款規定，在大陸地區設有戶籍或臺灣地區人民前往大陸地區繼續居住逾4年之人民為大陸地區人民……。即臺端雖未在大陸地區設有戶籍，惟在該地繼續居住逾4年，身分已轉換為大陸地區人民。三、旨揭所陳，依『在大陸地區繼續居住逾四年致轉換身分者回復臺灣地區人民身分並返臺定居申請程序及審查基準』第2點第2項規定，前項所稱原設有戶籍大陸地區人民，不包括在臺灣地區原未設戶籍之大陸地區人民取得臺灣地區人民身分後，再次轉換身分為大陸地區人民者……。故臺端無法依規定申請恢復在臺戶籍，即不得申請返臺。……」相互對照即明本件係於境管局91年3月28日書函後，相對人因抗告人一再陳情希准其所請，而予以答覆重申前旨，重為內容相同之處分，但未重新作實體審查，或變更理由及主文，即所謂重覆處分，並不生行政處分之效力，僅係單純事實敘述，自不得對之提起行政爭訟。從而，抗告人訴請撤銷系爭函文，並判命相對人作成准予返臺居留之處分，有起訴不備要件之違法，應以裁定駁回之。
四、抗告意旨略謂：
(一)、抗告人在原審起訴之聲明係請求撤銷系爭函文，惟原裁定
係以系爭函文並非行政處分為由駁回其訴，與抗告人在原審起訴之聲明完全相反。
(二)、原裁定認抗告人雖未在大陸地區設有戶籍，惟在大陸地區
繼續居住逾4年，身分已轉換為大陸地區人民，惟兩岸人民關係條例施行細則並無此規定。且原裁定並未將抗告人未成年之時間扣除，顯然有誤。
(三)、憲法第3條規定，具有中華民國國籍者，為中華民國國民，一切處分均不能開除抗告人之國籍。
(四)、相對人無權否定財團法人海峽交流基金會97年8月6日（抗
告狀植為16日） 海廉 (旅)字第0970022998號書函、98年1月22日海廉(旅)字第0980001997號書函及相對人97年8月15日移署出停堯字第09710695940號書函准許抗告人回國之函文。
(五)、相對人以「在大陸地區繼續居住逾四年致轉換身分者回復
臺灣地區人民身分並返臺定居申請程序及審查基準」第2點第2項規定開除抗告人之國籍，與憲法第171條及第172條規定牴觸，無效云云。
五、本院查：
(一)、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，始得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文，如未具備上述要件，逕行起訴，行政法院應依同法第107條第1項第10款後段規定，認起訴不備其他要件，以裁定駁回之。次按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言；至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分。
(二)、抗告人於91年3月15日由第三人代為向相對人申請來臺定
居，業經相對人以境管局91年3月28日書函核駁在案，有該書函附於原處分卷可稽，抗告人既未表示不服，則該書函之行政處分已告確定。抗告人復於98年3月17日以請願書及於同年月20日以陳情書申請准予返臺，經相對人以系爭函文為單純事實之敘述或理由之說明：抗告人原係大陸地區人民，77年間由祖父代為申請來臺定居，於80年間返回大陸地區，迄未入境，依行為時之兩岸人民關係條例第2條第4款規定，抗告人雖未在大陸地區設有戶籍，惟抗告人前往大陸地區繼續居住逾4年，身分已轉換為大陸地區人民。又依「在大陸地區繼續居住逾四年致轉換身分者回復臺灣地區人民身分並返臺定居申請程序及審查基準」第2點第2項規定，前項所稱原設有戶籍大陸地區人民，不包括在臺灣地區原未設戶籍之大陸地區人民取得臺灣地區人民身分後，再次轉換身分為大陸地區人民者。故抗告人無法依規定申請恢復在臺戶籍，即不得申請返臺。抗告人於91年間申請返臺定居，境管局曾以91年3月28日書函不予許可在案等語。抗告人對系爭函文循序提起本件行政訴訟，原裁定將系爭函文與境管局91年3月28日書函相互對照後，認係相對人就抗告人一再請願、陳情申請准予返臺乙事，以系爭函文為單純事實之敘述或理由之說明，不直接發生任何法律效果，雖重申境管局91年3月28日書函之意旨，但未重新作實體審查，或添加、變更理由及主文，係屬重覆處分，並不生行政處分之效力，是抗告人提起本件行政訴訟，自屬起訴不備其他要件，且其情形不能補正，予以駁回，揆諸上揭規定及說明，本院核無違誤。至抗告意旨所指各節，尚難據以認定系爭函文發生行政處分之效力，而為有利於抗告人之論據。
(三)、綜上所述，原裁定並無不合，其抗告難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國101年1月19日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官陳鴻斌法官姜素娥法官吳慧娟法官許瑞助以上正本證明與原本無異中華民國101年1月19日
書記官莊俊亨