裁判字號：臺中高等行政法院92年簡字第160號判決
裁判日期：民國93年01月02日
裁判案由：加給
臺中高等行政法院判決九十二年度簡字第一六○號
原告甲○○訴訟代理人丁○○律師
戊○○律師被告臺中市警察局代表人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因加給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十二年八月二十六日九二公審決字第○一六○號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告現職為被告所屬保安警察隊警員，原任被告交通隊隊員，於民國八十五年九月十一日至八十八年九月五日期間，應機關之需要調派支援督察室，從事臨時任務編組之「維新小組」工作，並支領外勤第一級警勤加給。嗣審計部台灣省台中市審計室（下稱台中審計室）函請被告查報自八十三年十月起，該局外勤人員支援內勤單位，從事內勤工作，未按警察人員管理條例規定領取第三級警勤加給者之溢領及追繳辦理情形，被告乃於九十二年三月三日以中市警人字第○九二○○○三三二七之二三號函，向原告追繳不符警勤加給表溢領之警勤加給新台幣（下同）六四、四五八元，原告不服，提起覆審遭駁回，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：復審決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、本件原告為臺中市警局交通隊隊員，依行政院核定警察人員警勤加給表之支給對象應係支領第一級警勤加給，且借調督察室期間係自八十五年九月十一日至八十八年九月五日，而警政署至九十一年三月二十八日始以警署人字第○九一○○五九二九號函謂督察室（維新小組），非屬上開加給表第一級標準支給對象。該警政署之函釋係於原告借調督察室支援維新小組勤務並領取第一級警勤加給三年後始作成，故原告於八十五年九月十一日至八十八年九月五日，借調督察室支援維新小組勤務期間，依其原職等支領第一級警勤加給，於法並無不合，更非人事行政局八十三年十月十三日八十三局給字第三七六七號書函所示之情形，否則，如可任意以行政主管機關於行政處分作成後之函釋撤銷已確定之行政處分者，將嚴重破壞法秩序之安定性。
二、縱認原告有人事行政局八十三年十月十三日八十三局給字第三七六七號書函所示之情形之適用，惟該函謂「原屬第一級警勤加給支給對象之外勤警察人員，借調至第三級警勤加給對象之內勤單位協辦業務，不合按第一級標準支給警勤加給．．．」，顯見原屬第一級警勤加給支給對象之外勤警察人員，借調至第三級警勤加給對象之單位，應按第三級標準支給警勤加給，係因其借調至內勤單位協辦業務已非從事第一級警勤加給對象之勤務，縱原告支援督察室維新任務期間，係外勤勤務支援，實際從事外勤工作，並無承辦內勤業務，此亦為被告借調時所確認，故原告於借調期間，被告仍依第一級警勤加給敘薪於原告，要難因嗣後上級單位未就具體個案，詳加審酌實際服勤情形，僅憑以一紙公文而否認被告實際指揮運作之處分，是以，原告自應依原職等俸給支領警勤加給。
三、按公務人員保障暨培訓委員會八十六年公保字第○四四二一號函謂：「至於當事人對服務機關追繳溢領加給之部分聲明不服，係屬對行政處分之不服，受理復審之機關自得審究。．．．受理復審之機關對於所受理之復審案件，自應本於職責就行政處分，有無違法或不當，依法為審理及決定。」，顯見原告服務機關追繳溢領加給，係屬行政處分，並非審計權之行使，原告得對之聲明不服，並有公法上請求權時效之適用。
四、次按「於公法上請求權在法律未明定其時效期間前，亦應許類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞」（司法院釋字第四七四號解釋參照）。本件所涉期間，雖因在行政程序法制訂施行之前，而無通則性公法上請求權消滅時效之規定，亦應類推適用行政程序法第一百三十一條關於五年期間之規定。再依法務部九十年三月二十二日法九十令字第○○八六一七號令釋：「．．．至關於消滅時效期間之正式起算點，則應自該請求權得行使時起算，就具體各案判斷之．．．」，是若認原告自八十五年九月十一日至八十八年九月五日，借調督察室支援維新小組勤務期間，應按第三級標準支給警勤加給，其依原職等支領第一級警勤加給之溢領部分應追繳之，則自八十五年九月十一日原告借調督察室支援維新小組勤務支領一級警勤加給時起，被告即可追繳該溢領之支給，惟其至九十二年三月三日始以中市警人字第0000000000–二三書函向原告追繳溢領之警勤加給，顯已罹於時效。
五、末按「信賴保護」原則，係指國家如因其行為致人民產生合理之信賴，則國家有義務保護此一信賴所生之利益。依司法院大法官會議釋字第五二五號及五二九號解釋之意旨，須具有信賴之基礎、信賴之表現、信賴值得保護等三要件。本件原告於借調期間善意信賴依原職等敘薪並支領原加給，該加給支領後成為原告財產之一部，原告信任行政機關有效之行政處分，且原告已因信賴而展開具體之信賴行為，運用其財產於其日常生活開支中，原告並非因惡意詐欺或其他不法方法獲得該警勤加給，依據信賴保護原則，原告所受領之利益，即值得保護，被告不得任意撤銷該授與利益之行政處分。另有高雄高等行政法院八十九年訴字第四七九號判決，其情形相若於本件，亦值參酌。
貳、被告答辯意旨略以：
一、本案前經台中審計室來函（略以）：「請查明貴局自八十三年十月起，有無外勤人員支援內勤單位，從事內勤工作者，未按警察人員管理條例規定領取第三級警勤加給情形，如有類似情形，請將其溢領金額及追繳辦理情形查明過室。」是以被告依據公務人員俸給法第十九條及審計法第二十一條之規定辦理清查並執行追繳，並無違誤。
二、按行政院核定「警察人員警勤加給表」之支給對象，係依機關或單位層級區分，採列舉式分三級標準支給。在臺灣省各縣（市）警察局部分，明列其所屬分局以下之警察人員及保安、交通、刑事、少年、女子警察隊所屬警察人員係支領第一級警勤加給；至其餘具警察官任用資格人員係支領第三級警勤加給。且行政院人事行政局八十三年十月十三日八十三局給字第三七六七八號書函略以：「．．．
案內原屬第一級警勤加給對象之外勤人員，借調至第三級警勤加給之內勤單位．．．，不合按第一級標準支給警勤加給．．．」、內政部警政署九十一年三月二十八日警署人字第○九一○○五九二九八號復高雄市政府警察局函略以：「所報
貴局所屬．．．督察室（維新小組）．．．均非屬上開加給表第一級標準支給對象；另查．．．維新小組．．．均屬臨時性之任務指派，未經權責機關核准成立之任務編組，非屬常態，為免警勤加給之支給流於寬濫及執行上產生困擾，不宜比照第一級標準支給。」。又行政院七十七年二月四日台七十七人政肆字第○四二三一號函，對警勤加給支給之規定係按機關層次分三級標準支給，而借調支援督察室宜按第三級標準支給警勤加給。其後臺灣省政府警務處於七十七年十一月十四日更以七七警人字第一二二三九四號來文明示，有關外勤人員擔任風紀探訪小組（即現今之維新小組）工作，應支領第三級警勤加給。綜上，被告各分局、隊原支領第一級警勤加給之員警，如借調支援督察室維新小組，自應支領第三級警勤加給，蓋因警勤加給之支給，係以「單位層級」作區分，而非以「內外勤」作區分。是被告前所核發原告之第一級警勤加給屬「違法行政處分」，依行政程序法第一百十七條之規定被告本得依職權為全部或一部之撤銷。
三、被告自九十一年八月份審計部臺中市審計室來文後，經清查始得知有前述違反規定發給警勤加給之情形，於九十二年三月三日，即針對溢領部分執行追繳，並未罹於行政程序法第一百二十一條規定之二年時效。至原告主張其有信賴保護原則之適用云云，按前揭臺灣省政府警務處函文已經被告於同年十一月十九日以七七中市警人字第六三七八七號函轉各相關單位知照。原告既係擔任風紀探訪小組（即維新小組）人員，自應瞭解該規定，不論其係明知該核發第一級警勤加給之行政處分為違法或因重大過失而不知者，均屬於行政程序法第一百十七條第三款「信賴不值得保護」之情形（行政法院八十六年判字第一八六一號判決即闡明此旨），再者，原告支領不符當時規定之第一級警勤加給，且僅係消極受領第一級警勤加給，自不能認有信賴表現，而無信賴保護原則之適用。
四、再就原告所陳請求權時效之起算時點，按繼續性違法給付，時間點起算應自行為終了時起算，本案原告自八十五年九月十一日至八十八年九月五日借調督察室，其行為終了日為八十八年九月五日，被告於九十二年三月三日執行追繳，並未罹於五年時效。而原告支領第一級警勤加給屬違法行政處分，依行政程序法第一百十八條及第一百二十七條之規定，違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付，乃屬當然，更無請求權時效起算時點之問題。
理由
一、按公教人員待遇及相關加給等津貼應依法令規定為前提，如超出核薪範圍，不依法令規定支給時，支付機關並無裁量彈性，所超過法令規定之給付，即屬實質不合法，形式上亦有瑕疵，自屬公法上因無法律原因之給付為不當得利，受領人自應予返還。
二、本件原告現職為被告所屬保安警察隊警員，原任被告交通隊隊員，於八十五年九月十一日至八十八年九月五日期間，應機關之需要調派支援督察室，從事臨時任務編組之「維新小組」工作，並支領外勤第一級警勤加給。嗣台中審計室函請被告查報自八十三年十月起，該局外勤人員支援內勤單位，從事內勤工作，未按警察人員管理條例規定領取第三級警勤加給者之溢領及追繳辦理情形，被告乃向原告追繳不符警勤加給表溢領之警勤加給六四、四五八元，原告不服，循序提起本件行政訴訟。
三、原告訴稱：㈠原告為被告交通隊隊員，依行政院核定警察人員警勤加給表之支給對象應係支領第一級警勤加給，且借調督察室期間係自八十五年九月十一日至八十八年九月五日，警政署至九十一年三月二十八日始以警署人字第○九一○○五九二九號函，係於上開原告借調督察室並領取第一級警勤加給三年後始作成，被告不得任意以行政主管機關於行政處分作成後之函釋，撤銷已確定之行政處分。㈡人事行政局八十三年十月十三日八十三局給字第三七六七號書函函謂：「原屬第一級警勤加給支給對象之外勤警察人員，借調至第三級警勤加給對象之內勤單位協辦業務，不合按第一級標準支給警勤加給．．．」，而原告支援督察室維新任務期間，係外勤勤務支援，實際從事外勤工作，並無承辦內勤業務，原告於借調期間，被告仍依第一級警勤加給敘薪於原告，並無不合。㈢本件自八十五年九月十一日原告借調督察室支援維新小組勤務支領一級警勤加給至八十八年九月五日止，則被告自八十五年九月十一日起，即可追繳該溢領之支給，惟其至九十二年三月三日始以中市警人字第0000000000–二三書函向原告追繳溢領之警勤加給，顯已罹於行政程序法第一百三十一條所規定之五年時效。㈣原告於借調期間善意信賴依原職等敘薪並支領原加給，該加給支領後成為原告財產之一部，原告信任行政機關有效之行政處分，且原告已因信賴而展開具體之信賴行為，並非因惡意詐欺或其他不法方法獲得該警勤加給，依據信賴保護原則，原告所受領之利益，即值得保護，被告不得任意撤銷該授與利益之行政處分。
四、經查，依行政院核定「警察人員警勤加給表」之支給對象，明列在臺灣省各縣（市）警察局部分，其所屬分局以下之警察人員及保安、交通、刑事、少年、女子警察隊所屬警察人員係支領第一級警勤加給，又中央警察大學、台灣警察專科學校、保安警察第一．．．支領第二級警勤加給，至各警察機關、學校組織編制內，不屬第一、二級而具有警察官任用資格人員係支領第三級警勤加給。該表係依機關或單位層級區分，採列舉式分三級標準支給。又臺灣省政府警務處於七十七年十一月十四日以七七警人字第一二二三九四號函：「有關保安（交通）隊員擔任風紀探訪小組（先聲）工作，應支領第三級警勤加給．．．本案既係借調支援督察室自宜按第三級標準支給警勤加給．．．。」；再行政院人事行政局八十三年十月十三日八十三局給字第三七六七八號書函：「．．．案內原屬第一級警勤加給對象之外勤人員，借調至第三級警勤加給之內勤單位．．．，不合按第一級標準支給警勤加給，倘僅因轄區治安需要，每週一至五，每人每日夜間兼服外勤勤務二小時，仍不宜按原職單位支給第一級警勤加給。」。準此，員警應支領何等級之警勤加給，係以其所屬單位及層級作為區分標準，而非以所擔任職務為內勤或外勤為認定基礎。是原告為被告交通隊隊員，於外勤單位擔任外勤工作，自八十五年九月十一日至八十八年九月五日借調督察室期間，因該單位編制人員，依上開「警察人員警勤加給表」，應係支領第三級警勤加給之對象，原告於該期間雖仍任外勤工作，仍應支領第三級而非第一級警勤加給，原告主張其於借調期間，實際從事外勤工作，並無承辦內勤業務，被告仍應按第一級警勤加給支領原告，難謂有據。
五、至行政法上之信賴保護原則，係因行政機關之表示意思於外之外觀、事實行為之存在或行政處分，有信賴基礎之存在，人民因而產生信賴行為，而此信賴值予保護而言。惟本件係被告承辦人員之有疏忽，使原告溢領警勤加給，因依上開法令規定，原告不得領取第一級警勤加給，難謂原告此單純消極受被告支領之警勤加給，有信賴之基礎，而值予保護，是被告收回該原告溢領之警勤加給，與信賴保護原則並無違背。又法理為行政法法源之一，無法律上原因而受利益，為不當得利，自應返還其利益。此項不當得利之法理，於行政法上亦有適用。依上說明，被告因原告溢領警勤加給，依此公法上不當得利之法理向原告收回該利益，自屬有據。
六、再查，行政程序法於九十年一月一日施行，其第一百三十一條第一項規定：「公法上請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」，惟就該法施行前之法定消滅時效，其期間較該法施行前為長者，應如何適用，並未規定，則應適用民法總則一般消滅時效十五年之規定。是本件原告自八十五年九月十一日至八十八年九月五日借調督察室，其行為終了日為八十八年九月五日，被告於九十二年三月三日執行追繳，並未罹於十五年時效。原告對此主張被告此追繳已罹於行政程序法第一百三十一條所規定之五年時效，亦非有據。
七、綜上所陳，原處分以原告溢領警勤加給，依此公法上不當得利之法理向原告收回該利益，於法有據，再被告對原告有此公法上不當得利之公法上之請求權，即向原告追繳溢領之警勤加給六四、四五八元，又原告因任職被告機關，有對被告每月請求支領薪津之公法上請求權，被告主張此部分於原告於每月應支領薪津三分之一範圍內扣繳，至扣繳完畢止，二者主張抵銷，自無再另行提起給付訴訟之必要（原告對此所舉高雄高等行政法院八十九年訴字第四七九號判決理由對此部分不同見解，並無拘束本院之效力），亦顧及原告每月生活支出，均無違誤之處，復審決定予以維持，亦無不合，原告訴請均予撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其他主張及論證，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年一月二日
臺中高等行政法院第四庭
法官許武峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十三年一月二日
法院書記官王永慶