裁判字號：最高行政法院95年判字第250號判決
裁判日期：民國95年02月23日
裁判案由：申請閱覽卷宗
最高行政法院判決
95年度判字第00250號上訴人乙○○被上訴人高雄市政府捷運工程局代表人甲○○上列當事人間因申請閱覽卷宗事件，上訴人對於中華民國93年6月23日高雄高等行政法院92年度訴字第1322號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由上訴人任職被上訴人之秘書（原任秘書室主任），因認被上訴人對其民國85年、86年、87年年終考成不公與87年無端受記過二次之處分，乃申請調閱影印被上訴人上開年終考成及受記過二次之考成委員會會議紀錄暨相關文件，案經被上訴人以91年8月26日高市捷人字第0910007187號函復略以：有關台端要求調閱、影印本局辦理85年、86年、87年年終考成與87年受記過二次之考成委員會會議紀錄以及本局針對台端所提再申訴案歷次答辯之函稿暨相關附件乙節，業經本局以91年7月3日高市捷人字第0910005449號函復，因限於規定無法同意在案等語，予以否准。上訴人不服，提起復審，遭決定不受理，提起行政訴訟，經原審判決駁回。上訴人主張：（一）被上訴人違反法定考成程序，實體決定亦有所違失，被上訴人或其涉案人所自承的重大明顯瑕疵及違法。尤其被上訴人87年6月30日87高市捷人字第2197號函說明二之附件與說明五陳述內容完全相反，前者說上訴人考成沒有經考成會審議；後者說上訴人考成有經考成會審議，且會中審議時委員皆無異議通過，保訓會於再申訴決定書內「事實欄」及「理由欄」內加以引用，錯誤百出，上訴人請求更正不實內容又不准。再查，經上訴人向高雄地檢署提出告訴，於偵審中，被上訴人86年度年終考成會會議紀錄，計有4種版本，向馬監察委員以工陳情後，則變成5種版本，而85年度年終考成會會議紀錄，則有2種版本之怪現象。（二）上訴人請求被上訴人應准予閱覽、抄寫、複印或攝影85年、86年、87年年終考成及記過二次之考成會議記錄暨相關文件部分，係請求被上訴人提供相關卷宗供上訴人閱覽，自應提起一般給付訴訟。是上訴人先前雖向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，惟並不影響上訴人依行政訴訟法第8條提起本件一般給付訴訟之權利。又行政程序法第174條之規定僅限於對行政機關程序行為之不服，並不包括對行政機關程序外行為的不服，其非法律文義所限制對象，且無程序行為及本案決定不能調和之顧慮，自不受限制。基此，上訴人應得提起給付訴訟請求救濟。（三）原審判決就上訴人申請閱覽卷宗遭拒絕部分一方面認定本件之實體決定業經保訓會再申訴駁回確定在案，另一方面，竟又謂實體決定尚未作成，為免程序行為及本案之決定歧異為駁回上訴人主張之理由，顯有判決理由之矛盾。（四）依行政程序法第44條、行政資訊公開辦法第1條、第5條及第6條所規定，暨法務部91年9月2日法律字第0910033663號函釋，可知公務員對其所為之非行政處分性質之人事行為（管理措施）本得依據行政資訊公開辦法，請求為人事行為之機關提供資訊。然原審判決竟以上訴人對於實體決定既不得提起行政訴訟，其於本件訴訟，再申請閱覽相關卷宗，應予駁回等語，而為上訴人不利之論斷；對於上開有利上訴人之法條及法務部函，均未一語論及。反而對上開法務部函斷章取義，自有判決適用法規不當之違法。（五）況被上訴人已自承對上訴人所為之行政處分，違反公務員保銓考成法令即新事實、新證據，於訴訟中亦未辯駁，然申訴、再申訴、複審之決定對此均為斟酌，有所違誤，原審法院有調查不完備及理由不備之違失。綜上所述，被上訴人之行政程序顯然粗糙不堪，函覆陳述內容亦反覆、錯誤百出，實不足採信。爰請廢棄原審判決，准上訴人所請，以符法制。
被上訴人則以：（一）上訴人乙○○不服其85、86、87年年終考成結果與87年受記過二次之處分，經先後向被上訴人及保訓會提起申訴、再申訴，並經該委員會分別以86年9月17日（86）公申決字第0060號、87年8月5日（87）公申決字第0130號、88年8月24日（88）公申決字第0098號再申訴決定書決定：「再申訴駁回。」有案。核上訴人起訴事件，顯與上揭再申訴決定為同一事由，程序顯然不合法，又上訴人前不服保訓會之決定，曾向高雄市政府陳情，經秘書處視察室及政風處分別調查結果，均認為被上訴人處理之行政程序符合規定，上訴人復向臺灣高雄地方法院檢察署告訴相關人員偽造文書及瀆職，均經檢察官不起訴處分在案。（二）有關上訴人申請閱覽、抄寫、複印或攝影被上訴人85、
86、87年年終考成與87年受記過二次之考成會議紀錄相關文件並請更正考成會議紀錄及函復保訓會函之內容乙案，前經被上訴人答復因限於規定，歉難同意有案。因召開考成會係機關辦理考成案之過程，亦為準備作業之一部分，被上訴人依考績法第20條及行政程序法第46條第2項規定不同意所請。上訴人復於92年8月14日以同一事由向被上訴人提起復審，經被上訴人於92年8月20日以高市捷人字第920009296號函復：依法已無從受理。上訴人不服前開函復，再以同一事由向保訓會提起復審，經該會決定不受理。（三）有關被上訴人歷年辦理所屬人員考成，皆秉公平公正之立場，所作之會議紀錄皆無偽造變造之必要及無數種版本情形並經監察院調查有案，至於被上訴人於87年5月7日以高市捷人字第1288號函復保訓會說明三之內容讓監察院產生誤解乙節，業經高雄市政府人事處調查完竣並於93年6月2日以高市府人三字第930025389號函答復監察院在案。（四）保障法係為保障公務人員之權益而制定。於保障法第1條已明定係居於特別法地位，須保障法未規定者，始得適用其他有關法律之規定。例如保障法已明定有復審、申訴及再申訴之救濟程序，公務人員提起救濟時，自應依該等程序為之。而依據保障法第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」，所稱「服務機關所為之管理措施」，係指機關為達行政目的所為之作為或不作為，除屬復審範圍之事項以外，包括機關內部生效之表意行為或事實行為等，均屬管理措施範圍，如機關長官或主管所為之工作指派、不改變公務人員身分關係之記一大過、記過、申誡懲處、考績評定或機關長官所發之職務命令等均屬之。參照司法院釋字第243號解釋「公務人員考績法之記大過處分，並未改變公務人員之身分關係，不直接影響其服公職之權利，尚不得提起行政爭訟」，上訴人所提之考績評定及記過等，即屬管理措施之範疇，該員已依法提起救濟並經保訓會為最終決定，不得再向司法機關依通常救濟方法聲明不服等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人因不服被上訴人85年、86年、87年年終考成與87年受記過二次之處分，曾循序向被上訴人及保訓會提起申訴、再申訴，並經保訓會分別以86年9月17日（86）公申決字第0060號、87年8月5日（87）公申決字第0130號、88年8月24日（88）公申決字第0098號再申訴決定書決定：「再申訴駁回。」確定在案，揆諸行為時公務人員保障法第25條第5款、第30條第1項之規定及保訓會87年11月30日公保字第2856號函釋意旨，上訴人依法本不得再提起本件訴訟。次查，就上訴人提起確認被上訴人對上訴人所為之85年、86年、87年之年終考成之處分行為無效部分，上訴人於起訴前並未向原處分機關即被上訴人請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答乙節，業據被上訴人陳述明確，上訴人固陳稱其91年5月27日報告書、92年8月14日之復審書、92年8月27日之陳情書即均係向被上訴人所為確認無效之請求，並經被上訴人以91年8月26日高市捷人字第0910007187號函、92年8月20日高市捷人字第0920009296號函復拒絕云云，然查，上訴人其前述91年5月27日報告書，係向被上訴人提出報告書請求將其85、86、87年度之考績重新考評、撤銷87年記過二次之處分及請求調閱相關之文件，其前述92年8月14日之復審書係就其上揭爭議事項請求被上訴人復審，其92年8月27日之陳情書係向保訓會所為之陳情等情，均非向被上訴人所為確認被上訴人對上訴人所為之85年、86年、87年之年終考成之處分行為無效之請求，揆諸行政訴訟法第6條第2項規定，亦不得提起該部分確認無效之訴。是上訴人請求關於確認被上訴人對上訴人所為之85年、86年、87年之年終考成之處分行為無效及確認被上訴人對上訴人87年3月13日記過二次之行政決定係違失之行為部分，既如前述屬已確定不得爭議之事項，確認之訴部分亦與法律要件有違，則其據以另請求命被上訴人重新辦理考成及另給付適法正確之行政決定聲明部分，即失所附麗而於法無據，應予駁回。（二）而申請抄閱卷宗之准駁本屬程序行為，原則上當事人或利害關係人僅得於對實體決定不服時一併聲明。而所謂程序行為，通常係指行政機關在實施行政程序之過程中以達成實體裁決為目的的相關行為或措施而言，至於在通常情形，當事人申請抄閱卷宗遭受拒絕，而實體決定結果又受到不利行政處分，則對於實體決定當然可提起撤銷訴訟，並得於撤銷訴訟中一併指摘不准利用卷宗資料構成處分之瑕疵。蓋在法律政策上，對程序決定原則上僅能隨同實體決定請求法律救濟，係為避免行政程序因程序行為之爭訟而延誤，尤其可以防止當事人濫用程序行為之爭訟，阻礙行政程序之進行，而本案決定是否受程序違反之影響，尚未可知，對程序決定隨同實體決定請求救濟，符合法律救濟之利益，以預防對程序行為及本案之決定，併行二救濟程序，乃致發生不能調和之歧異情事發生。又法務部91年9月2日法律字第0910033663號函釋：「行政程序法第46條規定之申請閱覽卷宗請求權，．．．係屬『行政程序中之個案資訊公開』。上開申請閱覽卷宗請求權，屬程序權利，如當事人或利害關係人提出請求遭拒絕時，依行政程序法第174條規定，僅得對於實體決定聲明不服時，一併聲明之，．．．。」亦同斯旨。查上訴人如前所述因不服被上訴人85年、86年、87年年終考成與87年受記過二次之處分，曾循序向被上訴人及保訓會提起申訴、再申訴，並經保訓會分別決定再申訴駁回確定在案，則上訴人對於前述實體決定既不得提起行政訴訟，其於本件訴訟，再申請閱覽相關卷宗，揆諸上述之說明，顯於法有違，應予駁回。再查，被上訴人85年、86年、87年年終考成及記過二次之考成會議紀錄，如上所述，依法均屬已確定之事項，況上訴人就其中85年度考成、86年度考成及記過二次處分部分，因認被上訴人人事室87年6、7月向保訓會回覆之函文內容不實，致使保訓會依被上訴人所提供之資料於再申訴決定書為不實之登載，影響保訓會而為駁回上訴人再申訴之決定，曾向高雄地檢署告訴當時被上訴人之局長、主任秘書、人事室主任、政風室主任等涉犯共同偽造文書罪嫌，嗣經不起訴處分在案。從而上訴人請求更正前述考成會議紀錄、被上訴人函覆保訓會函部分，尚與行政程序法第46條第3項之要件不合，另請求逕行更正保訓會上揭再申訴決定書之內容部分，亦與該規定之要件有間，於法均屬無據，亦應駁回。（三）至「當事人得向行政法院書記官請求閱覽、抄錄、影印或攝影卷內文書，或預納費用請求付與繕本、影本或節本。」行政訴訟法第96條第1項固定有明文。惟該條項所稱之卷內文書，係指經由行政法院所編訂訴訟卷宗內之文書而言，雖訴訟進行中偶有調閱其他機關之卷宗者，則該卷宗既非訴訟之文書，應無該條項規定之適用。況且，上訴人所欲閱覽、抄錄或影印之上開資料，即是其提起本件訴訟之標的，若任其閱覽、抄錄或影印，則無異以此方式而達其訴訟之目的，亦顯於法不合；因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
本院查：（一）按公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。至於公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，則得提出申訴、再申訴，為92年5月28日修正施行之公務人員保障法第25條第1項、第77條第1項所明定，二者所適用之範圍及程序不同，且須足以改變公務員身分關係，或於公務員權利有重大影響之處分，或基於公務員身分所產生之公法上財產上請求權，始得依公務人員保障法所定復審程序請求救濟，以及提起行政訴訟。至於行政機關為達行政目的所為之作為或不作為，而有具體事實存在者，則屬於管理措施之範疇，例如未改變公務員身分關係之記過、考績評定或機關內部所發之職務命令，尚不得提起行政爭訟。故本件被上訴人對上訴人所為之85年、86年、87年之年終考成及87年3月13日記過二次之處分，均屬管理措施之範疇，上訴人已依法提起救濟並經保訓會為最終決定，自不得提起確認上開年終考成之處分行為無效及確認上開記過二次之行政決定係違失，及請求被上訴人重新辦理85年、86年、87年考成、另給付適法正確之行政決定及請求被上訴人更正考成會議紀錄、被上訴人函覆公務人員保障暨培訓委員會函及公務人員保障暨培訓委員會再申訴決定書之內容。上訴人此部分起訴為不合法，本應以裁定駁回。原審以上訴人提起確認被上訴人對上訴人所為之85年、86年、87年之年終考成之處分行為無效部分，上訴人於起訴前並未向原處分機關即被上訴人請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答，其確認之訴與法律要件有違，其據以請求命被上訴人重新辦理考成及另給付適法正確之行政決定及請求被上訴人更正考成會議紀錄、被上訴人函覆公務人員保障暨培訓委員會函及公務人員保障暨培訓委員會再申訴決定書之內容部分，失所附麗，以判決予以駁回，理由雖有不同，結論尚無二致，仍應予以維持。（二）次按行政程序法第3條第3項第7款規定，對公務員人事行政行為，不適用該法程序之規定，此所謂「對公務員所為之人事行政行為」範圍極為廣泛，指凡服務機關或人事主管機關，就具體事件，對公務員（基於公務員身分）所為直接發生法律效果的單方決定，皆屬之，其範圍兼指公務人員保障法第18條所稱之「行政處分」與第23條第1項所稱之（內部）「管理」（措施）。有利於相對人者，例如：職位陞遷、俸給晉級；不利於相對人者，例如：免職、停職、降級、減俸、記過、申誡等。原不適用同法程序規定者之範疇甚廣，實與人權保障之趨相違，是學理上，對於不利人事行政行為足以改變公務員身分關係或於其權益有重大影響者，亦主張應受正當行政程序之保障。蓋不利於相對人的人事行政行為，依公務人員保障法之規定，本得為復審、再復審，如有不服並得為行政訴訟，應受行政程序法正當行政程序保障。此外，司法院釋字第419號解釋意旨亦闡述：「對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序。．．」，從而，「對於公務員所為人事行政行為」中，足以改變公務員身分關係或於其權益有重大影響者，應受正當行政程序之保障，而適用行政程序法相關規定，然除此之外，非「足以改變公務員身分關係或於其權益有重大影響」者，自仍屬首揭規定之「人事行政行為」，而不適用行政程序法之程序規定。本件上訴人所受85年、86年、87年之年終考成及87年3月13日記過二次之處分，均屬被上訴人管理措施之範疇，為對公務員「免職」以外之人事行政行為，不適用行政程序法之程序規定，且其依公務人員考績法規定亦無允許陳述意見之機會，而猶如行政程序法中之卷宗閱覽請求權為聽政權之附屬權，當事人如無聽政權，即無卷宗閱覽請求權，自不得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，至為灼然。又本件上訴人申請時之行政資訊公開辦法係依據行政程序法第44條第3項授權訂定，是關於對公務員所為「免職」以外人事行政行為既不適用行政程序法之程序規定，則該人事行政行為事件，當事人或利害關係人自不得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，而無行政程序法第44條、行政資訊公開辦法第1條、第5條及第6條之適用（註：行政程序法第44條已於94年12月28日修正時刪除）。上訴人請求被上訴人應准予上訴人閱覽、抄寫、複印或攝影被上訴人85年、86年、87年年終考成及記過二次之考成會議紀錄暨相關文件，自屬無據，被上訴人予以否准，核無違誤，原審判決予以維持，駁回上訴人之訴，理由雖未相同，結果仍無不合，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無上訴人所指判決理由矛盾、適用法規不當或不適用法規之違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違誤，核為上訴人個人法律見解之岐異，尚不可採，其求予廢棄原審判決，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年2月23日
第三庭審判長法官趙永康
法官鄭淑貞法官侯東昇法官黃淑玲法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國95年2月23日
書記官莊俊亨