最高行政法院95年度判字第231號判決

裁判字號：最高行政法院95年判字第231號判決

裁判日期：民國95年02月23日

裁判案由：廢棄物清理法

最高行政法院判決
95年度判字第00231號上訴人環寶紙業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 陳博文 律師被上訴人行政院環境保護署代表人乙○○訴訟代理人 李元德 律師上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國93年8月26日臺北高等行政法院92年度訴字第811號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、上訴人係容器商品製造業者，經被上訴人以未依行為時廢棄物清理法第10條之1規定，按營業量繳交88年1月至89年12月紙製免洗餐具之回收清除處理費，乃依行為時廢棄物清理法第23條之1規定，以91年5月6日環署基字第0910019851號函通知上訴人於91年6月1日前辦理補繳費用新臺幣（下同）4,975,875元及修正申報等事宜，否則移送強制執行並依法處應繳納費用1倍至3倍之罰鍰。上訴人不服，循序申請複查暨提起訴願，均遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：修正前廢棄物清理法，對包括容器之製造、輸入、販賣者未何有徵收回收費用之明確具体法律授權，迄88年7月14日（按應為86年3月28日之誤）修正廢棄物清理法第16條（按應為第10條之1），始授權中央主管機關核定、徵收回收處理費。次查，被上訴人對前開廢棄物清理回收費之徵收，先後共有二次行政函釋：㈠87年5月6日（87）環署廢字第0027496號函略謂：「紙製免洗餐具按A、B、C、D四種規格機台數，追溯自86年7月1日起課徵回收費用」，惟被上訴人此時尚未獲法律授權，其追溯補徵廢棄物清理回收費，本有不當，然上訴人仍遵照上開函釋繳納回收處理費有案；㈡88年5月28日（88）環署廢字第0018340號函略謂：「有關紙製免洗餐具製造業營業量申報方式，自88年7月1日起以原紙採購量扣除損耗量（紙餐盒損耗率20%，紙杯35%）之方式計算之，88年7月1日之前以現行方式申報（即前揭87年函釋之機台申報）」，是自86年7月1日起至88年6月30日止徵收紙製免洗餐具回收處理費，係依生產機械之台數及規格課徵，自88年7月1日至89年12月31日始依原紙採購量扣除損耗量之方式申報，應屬無誤。然被上訴人故意將前揭88年5月28日（88）環署廢字第001834號函之「原紙採購量」解釋為「期初存量」加「當期進料量」減「期末存量」，與「本期耗用量」為相同文義解釋，實有背信賴保護原則，蓋會計上之本期採購量，應為「進口量」加「國內購入量」減「進貨退出量」，與「本期耗用量」有異。末查，被上訴人應考慮上訴人當年度之期初存料量，如88年1月1日開始變更由機台數改按本期採購量，則應減除88年度期初存量3,181,313.95公斤，因上訴人成立至87年度以前已按87年函釋，依機台數繳納回收費，而88年度、89年度另依88年函釋自應扣除自創業以來累積至87年度之原料存量3,181,313.95公斤，否則有重複計算之虞，請撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則以：按廢棄物清理法第16條第1項（行為時之舊法第10條之1第4項）、行政程序法第36條及第43條之規定被上訴人得依職權調查事實證據、運用經驗法則，據以認定公告責任業者之營業量，作為計算公告責任業者應繳納之回收清除處理費數額的基礎，應無疑義。再依廢棄物清理法第16條第1項（即行為時之舊法第10條之1第3項）之規定，製造業者本應依據營業量繳交回收清除處理費。所謂營業量者，暫不論製造時產生之耗損量，依會計學之定義本係「期初存量加當期進貨量減期末存量」之餘額，又期初存量係前期進貨量（採購量）之未銷售餘額，而期末存量係前期及本期進貨量（採購量）總和扣除當期銷售數之餘額，故計算當期營業量時，考慮到期初存量於本（當）期亦會被銷售，故不能僅以當期之進貨量（採購量）為計算標準，否則無異承認公告責任業者今年所銷售之物僅限於今年進貨或採購之物，而不包含以前年度進貨或採購之物。另就文義言之，上訴人所提88年5月28日（88）環署廢字第0018340號函係使用「原紙採購量」一詞，並非「當期之原紙採購量」，而所謂之期初存量與期末存量本係當期期初與當期期末係進貨量（採購量）之餘額，故將88年5月28日（88）環署廢字第0018340號函之「原紙採購量」解釋為「期初存量加當期進貨量減期末存量」，實與文義與理論相符。末按會計學上的「本期採購量」為「進口量」加「國內購入量」減「進貨退出量」，僅係指特定會計期間或會計年度的採購量，其與系爭處分之情況不同，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：行為時廢棄物清理法第10條之1之「營業量」，係指期初存量加當期進貨量減期末存量之餘額，又期初存量係前期進貨量（採購量）之未銷售餘額，而期末存量係前期及本期進貨量（採購量）總和扣除當期銷售數之餘額，因此在計算當期營業量時，應考慮期初存量於本（當）期亦會被銷售，自不能僅以當期之進貨量（採購量）為計算標準。而原紙及紙板等物品，並無使用期限之限制，因此如以當期之進貨量（採購量）計算，將導致營業量低估，無法合理計算出應繳交之回收清除處理費。又被上訴人87年5月6日（87）環署廢字第0027496號公告，係針對廢紙容器－紙製免洗餐具86年回收清除處理費費率而為規定，本件被上訴人係認定上訴人未依規定繳交88至89年之回收清除處理費用，且上訴人係容器商品製造業者，是否需繳交88至89年之回收清除處理費，應依行為時廢棄物清理法第10條之1第3項之規定，就上訴人之當期營業量為斷，因此，上訴人自不得以其已按生產該餐具之機台數繳納，即免除88至89年間之繳交義務。再查被上訴人88年5月28日
（88）環署廢字第0018340號函既載明「原紙採購量」，顯非指「當期之原紙採購量」，否則無異承認公告責任業者今年所銷售之物僅限於今年進貨或採購之物，而不包含以前年度進貨或採購之物，此與實情不合，且回收清除處理費係按營業量而非採購量計算，因此於計算回收清除處理費時，上開函所謂「原紙採購量」，實指「期初存量加當期進貨量減期末存量」，始與實際情形相符。另上訴人並非輸入業者，自無從依行為時廢棄物清理法第10條之1第3項之規定，按向關稅總局申報進口量，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費，因而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨除持與原審相同之主張外，略謂：被上訴人87年5月6日87環廢字第0027496號函釋，命上訴人追溯自86年7月1日起補徵廢棄物清理回收費用，而非自上開函釋發布日即87年5月6日後徵收廢棄物清理回收費用，顯然違反不溯及既往之基本原則，侵害上訴人之權益至鉅，行政法院應拒絕適用。又原判決謂被上訴人87年5月6日87環署廢字第0027496號函釋僅係針對上訴人86年度回收清除處理費率而規定云云，均未斟酌被上訴人違法追溯自86年7月1日起補徵上訴人之廢棄物清理回收費事實，枉顧上訴人自86年7月1日起，依上開函釋所繳納之廢棄物回收費用，顯係侵害上訴人之權益，有違法律公平原則而應予以扣除該筆費用（即自86年7月1日起至87年5月6日止之廢棄物清理回收費用），即屬有適用法規不當之違背法令情事，應予廢棄。另對於規範之概念特徵或要素未能正確理解或其理解悖離解釋法規之規則，如正確探求確定法律概念或選擇錯誤結論詮釋不確定法律概念者，均屬解釋錯誤而不適用法規或適用不當之違背法令。被上訴人88年5月28日88環署廢字第0018340號函釋之「原紙採購量」解釋為「本期耗用量」，除與會計學上之解釋有異外，並有重複計算之虞，故其解釋明顯逾越廢棄物清理法立法本旨之範圍，係違背本院61年判字第169號判例意旨，屬違背法令，請廢棄原判決，並撤銷原處分、複查決定及訴願決定等語。
六、被上訴人上訴答辯除與原審相同答辯外，另以：綜觀上訴人之上訴理由，並未具體指明原審判決違背何項法令、不適用或如何適用不當之具體情事，僅以個人見解空泛指摘原審判決違法，按本院92年度裁字第596號裁定意旨，本件上訴人實非以原判決違背法令為上訴理由，其上訴不應允許。另上訴人以被上訴人87年5月6日（87）環署廢字第0027496號函釋違反不溯及既往原則云云，惟本案上訴人所請求者，乃撤銷被上訴人91年5月6日環署基字第0910029851號行政處分，而該處分係針對上訴人88年1月至89年12月間應繳交之紙製免洗餐具回收清除處理費，而前揭87年函釋則係規範86年之收費方式，實與本案無涉；縱認違反法律不溯及既往原則，亦應另案提起行政救濟。末查，原審判決就本件爭點均已闡釋甚明，殊難謂原判決所採見解，有何違法可言，是上訴人之上訴，既不合法亦無理由，資為答辯。
七、本院按：廢棄物清理法於77年11月11日修正增訂第10條之1規定：「（第1項）物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。（第2項）前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」嗣於86年3月28日修正公布第10條之1規定：「（第1項）物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。（第2項）前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。（第3項）公告指定業者除應向主管機關登記外，『製造業者應按當期營業量』、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，『於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金』，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。（第4項）公告指定業者申報之營業量、回收量及處理量，主管機關得派員前往查核，並索取相關資料，或委託適任人員為之；必要時得請當地稅捐主管機關協助查核。（第5項）第1項應回收之物品或其包裝、容器之標示及依販賣業者種類、規模公告指定應設置資源回收設施，由中央主管機關定之。（第6項）第3項回收清除處理費用費率依材質、容積、重量、回收再利用價值及回收清除處理率等原則定之，中央主管機關為審議費率有關事項，應訂定辦法設置資源回收費率審議委員會。（第7項）物品或其包裝、容器有嚴重污染環境之虞者，中央主管機關得予以公告禁用或限制製造、輸入、販賣。（第8項）本法修正施行前，由業者組成之共同回收清除處理組織及依相關法規成立之基金會賸餘回收清除相關費用，應於本法修正後1年內移撥資源回收管理基金，依規定運用，並自本法公布日起，不得繼續從事廢棄物回收業務之營利行為。」準此，公告指定之物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者應依中央主管機關核定之費率繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，乃86年3月28日修正公布廢棄物清理法第10條之1所增訂（上訴人指稱係於88年7月14日所修正增訂，尚有誤會），其中紙製免洗餐具製造業者86年回收清除處理費費率，依中央主管機關即被上訴人87年5月6日（87）環署廢字第0027496號公告係照A、B、C、D四種規格機台數，每月費率依序為45,000元、35,000元、30,000元、25,000元，或以每公斤2.5元兩種方式擇一計算申報及繳費。迄至88年1月21日，被上訴人復以（88）環署廢字第0004749號函邀集各紙製免洗餐具製造業者（含本件上訴人），於88年1月26日開會討論「廢紙容器－紙製免洗餐具製造業營業量申報方式及耗損量」事宜，該函文內現況欄並載明：「．．．（二）依本署87年5月6日（87）環署廢字第0027496號公告86年度廢紙容器－紙製免洗餐具費率係以機台數或以2.5元兩種方式擇一計算申報及繳費；然經統計大多數業者86年度多半以機台數為其營業量申報及繳交回收清除處理費之依據。（三）87年1月8日（86）環署廢字第82501號公告廢紙容器費率為每公斤3.94元，但目前尚有部分業者誤以銷售量為申報營業量之依據，或因無法計算生產量及耗損量而沿用86年度費率申報繳費」等語，嗣會中並獲致生產量及耗損量之共識；被上訴人旋以88年5月28日（88）環署廢字第0018340號函中華民國紙製免洗包裝聯合回收協會略稱：「主旨：有關紙製免洗餐具公告回收及製造業營業量申報方式乙案，請查照。說明：．．．七、有關紙製免洗餐具製造業營業量申報方式，自88年7月1日起依本署88年1月26日邀集相關業者討論之共識，以原紙採購量扣除損耗量（紙餐盒損耗率20%，紙杯35%）之方式計算之，88年7月1日之前以現行方式申報」等情，有上舉被上訴人公告及函在卷可稽。是本件關於上訴人88年7月1日起至同年12月31日止紙製免洗餐具營業量之申報，原審以行為時廢棄物清理法第10條之1第3項所稱「營業量」，係指期初存量加當期進貨量減期末存量之餘額，又期初存量係前期進貨量（採購量）之未銷售餘額，而期末存量係前期及本期進貨量（採購量）總和扣除當期銷售數之餘額，因此在計算當期營業量時，應考慮期初存量於本（當）期亦會被銷售，自不能僅以當期之進貨量（採購量）為計算標準，且原紙及紙板等物品，並無使用期限之限制，因此如以當期之進貨量（採購量）計算，將導致營業量低估，無法合理計算出應繳交之回收清除處理費部分，揆諸前揭廢棄物清理法及被上訴人88年5月28日（88）環署廢字第0018340號函規定意旨固無不合，上訴論旨對此所為指摘，難認可採。惟被上訴人88年5月28日（88）環署廢字第0018340號函「說明七」已明定「有關紙製免洗餐具製造業營業量申報方式，88年7月1日之前以現行方式申報」，參酌上揭被上訴人88年1月21日
（88）環署廢字第0004749號函及87年5月6日（87）環署廢字第0027496號公告係就「廢紙容器－紙製免洗餐具86年回收清除處理費費率」而為規定等情，則被上訴人前開88年5月28日（88）環署廢字第0018340號函「說明七」規定「有關紙製免洗餐具製造業營業量申報方式，88年7月1日之前以現行方式申報」所指「現行方式」之規定為何，原審並未調查審認，一體適用該函規定，「以原紙採購量扣除損耗量（紙餐盒損耗率20%，紙杯35%）之方式計算」上訴人88年1月1日至88年7月1日之營業量，尚嫌違誤，此部分上訴意旨執以指摘原判決違誤，非無理由，因影響被上訴人系爭處分與訴願決定是否合法，應將原判決廢棄，由原審重為調查審理後，另為適法之判決，以資救濟。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國95年2月23日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國95年2月23日
書記官陳盛信