裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第2596號判決
裁判日期：民國90年06月18日
裁判案由：勞保
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第二五九六號
原告甲○○被告勞工保險局代表人 郭芳煜 (總經理訴訟代理人乙○○
丙○○右當事人間因勞保事件，原告不服行政院中華民國八十九年六月二十一日台八十九訴字第一八一二０號再訴願決定，提起行政訴訟，由最高行政法院移送前來，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告已離職退保後經診斷發現罹患塵肺症，於民國（以下同）八十八年二月二日檢送財團法人恩主公醫院八十八年二月二日開具之殘廢診斷書、塵肺症診斷書及Ｘ光片向被告申請殘廢給付。案經被告八十八年三月十八日審查結果，以原告殘廢程度符合勞工保險條例第五十三條附表二即勞工殘廢給付標準表第五十二項第十二等級，乃按該等級加給百分之五十核發一五０日職業病殘廢給付計新台幣（以下同）十萬一千二百三十五元。原告不服，主張被告應發給第四十七項第七等級職業病殘廢給付四四０日，加給百分之五十為六六０日，計四十四萬五千四百三十四元向勞工保險監理委員會申請審議，遭該會八十八年七月十四日保監審字第七六０號審定書駁回，原告不服，提起訴願，經行政院勞工委員會於八十九年一月七日以台八十九勞訴字第００三六０四七號訴願決定書為駁回訴願之決定，原告仍表不服，提起再訴願，亦遭行政院於八十九年六月二十一日以台八十九訴字第一八一二０再訴願決定書為駁回再訴願之決定，原告仍不甘服，提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠、原告聲明求為判決：
１、再訴願決定、訴願決定、審議審定及原處分不利於原告部分均撤銷。
２、命被告再給付三十四萬四千一百九十九元給原告。
㈡、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
１、行政院勞工委員會補充增列「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」，是否牴觸勞工保險條例第五十二條附表二「勞工保險殘廢給付標準表」關於胸腹不臟器障害規定？
２、被告就塵肺症案件聘請專科醫師提供專業意見，未經勞工保險條例第五十六條複檢程序，有無不當？
㈠、原告主張之理由：
１、原告於八十八年二月二日，經財團法人恩主公醫院專科主治醫師鑑定為：塵肺症第三症度【肺功能檢查為輕度拘束性障礙，運動時血氧飽和度以有91%，故應能從事輕便工作。】，依勞工保險條例第五節殘廢給付第五十三條附表二【殘廢給付標準表】中胸腹部臟器障害系中附註：【四】{塵肺症}障害等級之審定：塵肺症障害亦應按照前述(胸腹部臟器障害)等級審定之原則，審定其等級。胸腹部臟器障害等級之審定：胸腹部臟器機能遺存障害，須將症狀綜合衡量，永久喪失勞動能力與影響其日常生活活動或社會生活活動之狀況及需他人扶助之情形，比照精神、神經障害等級審定基本原則、綜合審定其等級。又依前述胸腹部臟器障害等級之審定之規定；比照精神、神經審定基本原則；依精神、神經障害系列之附註一、(五)因中度精神、神經障害，精神及身體之勞動能力較一般低下者：適用第七等級。原告塵肺症第三症度【肺功能檢查為輕度拘束性障礙，運動時血氧飽和度以有91%，故應能從事輕便工作。】，依前述規定，應是符合殘廢給付標準表；第四十七項、第七等級四四Ｏ日殘廢給付為六六Ｏ日殘廢給付。而非勞工保險局審定之第五十二項、第十二等級一ＯＯ日為一五Ｏ日殘廢給付，新台幣壹拾萬壹千貳佰參拾伍元。
２、依勞工保險條例第一條～第七十九條及勞工保險條例第五節殘廢給付第五十三條【殘廢給付標準表】中皆無肺功能損失程度審定標準，更何況勞工保險條例，歷經立法院數次修正，【目前所使用之『勞工保險殘廢給付標準表』係勞保條例第五十三條規定的，其亦經立法院三讀通過，於六十八年二月十九日經總統公佈施行，因此這個《殘廢給付標準表》亦為｛法律｝無疑，並於七十七年二月三日及八十四年二月二十八日修正】，並無增列肺功能損失程度審定標準之制定。顯見在修法時一致同意【塵肺症】障害等級之審定；應比照精神、神經審定基本原則，審定其等級。但被告卻以行政院勞工委員會八十八年五月七日以台八十八勞保二字第０二Ｏ五Ｏ五號及行政院勞工委員會八十八年八月四日以台八十八勞保三字第０Ｏ三三二Ｏ九號補充增列勞工保險殘廢給付項目附表二【勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準】附註規定，塵肺症經X光確認為症度二以上者，肺功能損失程度符合FVC≧35%FEV1≧25%FEV1/FVC≧35%DLCO≧25%肺功能損失程度51-100%者為殘廢給付標準表第四十四項，給付等級為第一等級【胸腹部臟器遺存極度障害，終身不能從事任何工作經常需要醫療護理或專人周密照護者。】肺功能損失程度符合FVC：36-40%FEV1：26-30%FEV1/FVC：36-40%DLCO：26-30%肺功能損失程度51-100%者為殘廢給付標準表第四十五項，給付等級為第二等級【胸腹部臟器遺存高度障害，終身不能從事任何工作，日常生活需人扶助者。】肺功能損失程度符合FVC：41-50%FEV1：31-40%FEV1/FVC：41-50%DL
CO：31-40%肺功能損失51-100%者為殘廢給付標準表第四十六項，給付等級為第三等級【胸腹部臟器遺存顯著障害，終身不能從事任何工作。】肺功能損失程度符合FVC：51-59%FEV1：41-59%FEV1/FVC：51-59%DLCO41-59%VO2max：15-20ml/kg.min肺功能損失26-50％者為殘廢給付標準表第四十七項，給付等級為第七等級【胸腹臟器遺存顯著障害，終身祇能從事輕便工作者。】肺功能損失程度符合FVC：60-79%FEV1：60-79％FEV1/FVC：60-74％DLCO：60-79％VO2max：
20-25ml/kg.min肺功能損失程度10-25％者為殘廢給付標準表第五十二項，給付等級為第十二等【胸腹部臟器遺存障害者。】勞工保險局以此行政命令【無法律依據】來限制人民之權利，明顯抵觸中央法規標準法第五條左列事項應以法律定之：第二款關於人民之權利、義務者。又中央法規標準法第六條應以法律規定之事項，不得以命令定之，及中央法規標準法第十一條法律不得牴觸憲法、命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。行政院勞工委員會在發布這二次行政命令時，未詳加思考？造成行政命令發布前、申請殘廢給付，與行政命令發布後、申請殘廢給付時，卻是二種不同之審查標準，更造成一種保險制度，卻是兩種審查標準給付方式，有違社會保險給付公平一致性之原則，更抵觸中華民國憲法第七條中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律一律平等。
３、按【被保險人因職業傷害或罹患職業病，經治療終止後如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久殘廢者，依同表規定之殘廢等級及給付標準，增加百分之五十，一次請領殘廢補助費。被保險人領取職業傷害給付期滿，尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久不能復原者，得比照前項規定辦理。】勞工保險條例第五十四條定有明文。又『胸腹部臟器機能遺存障害，須將症狀綜合衡量，永久喪失勞動能力與影響其日常生活活動或社會生活之狀況及需他人扶助之情形，比照精神、神經障害等級審定基本原則，綜合審定其等級』《麈肺症障害等級之審定：麈肺症障害亦應照前述【胸腹部臟器障害】等級審定之原則，審定其等級。》復為勞工保險殘廢給付標準表第四十四至第四十七項及附註二、四所明定。由是觀之，胸腹部臟器第一級殘廢，係指胸腹部臟器機能遺存極度障害，終身不能從事任何工作，經常需要醫療護理或專人周密照護者而言，參酌精神、神經障害等級審定基本原則，應達於為維持生命之日常生活活動之一部須他人扶助之程度，始足當之。而胸腹部臟器第二級殘廢，係指胸腹部臟器機能遺存高度障害，終身不能從事任何工作，日常生活需人扶助者，依同原則，應達於為維持生命必要之日常生活活動之一部須他人扶助之程度，始屬相當。而胸腹部臟器第三級殘廢，係指胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身不能從事任何工作。而胸腹部臟器第七級殘廢，係指胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身只能從事輕便工作【勞工保險殘廢給付標準表中、精神障害第三項、第三級及精神障害第四項、第七級，神經障害第七項、第三級及神經障害第八項、第七級，以及胸腹部臟器第四十六項、第三級，胸腹部臟器第四十七項、第七級之身體障害之狀態中，並無規定，應達於為維持生命之日常生活活動之一部須他人扶助之程度、而這四項殘廢給付等級，只強調工作能力《只強調：一、終身不能從事任何工作，二、終身只能從事輕便工作》】。因此本件原告罹患麈肺症，經特約醫院專科醫師鑑定為麈肺症第三症度【肺功能檢查為輕度拘束性障礙，運動時血氧飽和度以有91%，故應能從事輕便工作。】，顯見己符合精神障害第四項、第七級，神經障害第八項、第七級，胸腹部臟器第四十七項、第七級殘廢給付標準之規定及依精神、神經障害系列之附註一、(五)因中度精神、神經障害，精神及身體之勞動能力較一般低下者：適用第七等級，無庸置疑『參考資料見：七十八年六月十三日七十八年度判字一一三Ｏ號』。
４、勞工保險條例第一條為保障勞工生活，促進社會安全，制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律。勞工保險局身為經營保險事業體，應適用保險法之規定，依保險法第一章總則第一節定義及分類第二條本法所稱保險人，指經營保險事業之各種組織，在保險契約成立時，有保險費之請求權；在承保危險事故發生時，依其承保之責任，負擔賠償之義務。勞工保險局承保勞工保險，扣繳保費，在勞工有疾病住院時，得請領傷病給付，殘廢或死亡亦得請領殘廢或死亡給付【勞工保險傷病給付與商業保險公司之疾病住院以住院天數算，或住院以醫療費用算之醫療險類似。勞工保險殘廢或死亡給付與商業保險公司意外險、重大疾病險、主壽險類似。勞工保險之老年給付與商業保險公司養老險類似。】，勞工保險局應受保險法之規範：勞工保險局暨是經營保險事業體，在核付被保險人殘廢給付時，應依保險法第五十四條第二款保險契約之解釋，應探求契約當事人之真意，不得拘泥於所用文字；如有疑義時，以作有利於被保險人之解釋為原則。原告八十八年二月二日，申請塵肺症殘廢給付時，依塵肺症比照神經、精神障害審定原則，精神障害系列等級最低為，障害項目第四項『精神遺存顯著障害，終身祗能從事輕便工作者。』、第七等級四四Ｏ日殘廢給付，神經障害系列等級最低為，障害項目第九項『神經糸統之病變，由醫學上可証明局部頑固神經症狀者。』、第十三等六０日殘廢給付外，精神、神經障害項目中、殘廢等級最低相同者，為精神障害系列、障害項目第四項、第七等級四四Ｏ日殘廢給付，神經障害系列、障害項目第八項、第七等四四Ｏ日殘廢給付【與胸腹部臟器障害第四十七項、第七等級四四Ｏ日殘廢給付相同】。而精神、神經障害糸列〔障害等級〕中並無第十二等級一００日殘廢給付之等級，勞工保險局竟以【無此一等級】之級數給付給原告，本請領殘廢案，依保險法第五十四條第二款之規定，應符合勞工保險殘廢給付標準表中、精神、神經障害等級審定基本原則『第四項及第八項殘廢給付、與胸腹部臟器障害系列第四十七項殘廢給付』之規定，原告應是第七等級四四Ｏ日(因職業病加50%)為六六Ｏ日殘廢給付。
５、憲法第一百五十三條國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。婦女、兒童從事勞動者，應按其年齡及身體狀態，予以特別保護。又依勞工保險條例第一條為保障勞工生活，促進社會安全，制定本條例；但勞工保險局卻不依法執行職務，卻處處以行政命令來限制人民之權利，明顯抵觸憲法、法律更違反【司法院釋字第三六七號解釋文：：：：有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定，如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。：：：：若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能抵觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。：：：】，被告以八十八年五月七日依行政院勞工委員會以台八十八勞保二字第Ｏ二Ｏ五Ｏ五號及以八十八年八月四日台八十八勞保三字第０Ｏ三三二０九號補充增列勞工保險殘廢給付項目附表二『勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準』。二次行政命令，明顯違反司法院釋字第三六七號解釋文及抵觸憲法第七條、第一百五十三條、第一百七十二條、中央法規標準法第五條第二款、第六條、第十一條及保險法第五十四條第二款之規定。更違背立法院為照顧勞工而所制定之勞工保險條例第一條為保障勞工生活，促進社會安全之立法宗旨。
６、勞工保險局身為經營保險事業體，卻不依法行使職務，卻處處以行政命令來限制人民之權利，顯己違反重大法令。本案仍在行政救濟程序中，依中央法規標準法第十八條各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。
㈡、被告主張之理由：
１、依勞工保險條例第五十四條規定：「被保險人因職業傷害或罹患職業病，經治療終止後，如身體遺存障害適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久殘廢者，依同表規定之殘廢等級及給付標準，增給百分之五十，一次請領殘廢補償費。」又依勞工保險殘廢給付標準表之胸腹部臟器障害系列附註二規定，胸腹部臟器障害等級之審定：胸腹部臟器機能遺存障害，須將症狀綜合衡量，永久喪失勞動能力與影響其日常生活活動或社會生活活動之狀況及需他人扶助之情形，比照精神、神經障害等級審定基本原則，綜合審定其等級。附註四規定「塵肺症」障害等級之審定：塵肺症障害亦應按照前述「胸腹部臟器障害」等級審定之原則，審定其等級。其中「胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身衹能從事輕便工作者」係屬第四十七障害項目第七殘廢等級，給付四四○日，「胸腹部臟器遺存障害者」係屬第五十二障害項目第十二殘廢等級，給付一○○日。附註六規定：「胸腹部臟器遺存障害者」係指胸腹部遺存機能障害，致工作上確有明顯之阻害而由醫學上可予證明者。另依勞工保險塵肺症審定準則規定：「
一、塵肺症ｘ光照像分型基準：（依左表所列，區分為第一型至第四型）：：。
二、塵肺症症度區分基準：（從事粉塵作業之被保險人，依其塵肺症檢定檢查之結果，依左表所列區分為第一症度至第四症度，依此區分，被審定為第二症度以上者，為勞工保險職業病）：：三、勞工保險塵肺症之檢定，依左列各項檢查之施行審定之：（一）ｘ光攝影檢查。（二）粉塵作業經歷調查。（三）胸部臨床檢查。（四）結核精密檢查：：（五）心肺功能檢查：：（六）其他檢查：：」本件原告以其離職退保後罹患塵肺症申請職業病殘廢給付，並檢送財團法人恩主公醫院八十八年二月二日開具之殘廢診斷書、塵肺症診斷書及其胸部Ｘ光片為證，被告據以核定原告符合首揭標準表第五十二項第十二等級，乃按該等級加給百分之五十核發一五○日職業病殘廢給付，揆諸首揭規定並無不合。原告不服申請審議，復經勞工保險監理委員會審定駁回，原告再提訴願亦經駁回，又提再訴願仍遭駁回在案。
２、被告就塵肺症案件聘請專科醫師提供專業意見並無不當，合先敘明：
⑴、本案就原告所訴首應敘明者，係有關其主張被告以特約胸腔專科醫師審查被保險
人之殘廢給付是違法及不適格云云，按塵肺症殘廢給付，須就被保險人所送之殘廢診斷書、塵肺症診斷書及胸部ｘ光片綜合研判審查，惟前開資料之判讀涉及高度之醫學專業知識，被告之人員並非專業人士，如無借重專科醫師提供醫學專業知識，勢難行使審核之職權，是被告延請專業醫師提供意見俾利審查，原為此類案件事理上必然之需求，並無不當，況被告僅係借助專業醫師之專業意見，終局作成核定者仍為被告，於此並無權限之委託，尚無需法令之授權。
⑵、縱退步以言，被告請醫師提供專業意見需有法律之授權，勞工保險局組織條例第
十一條第二項明定被告得視業務需要聘用兼任醫師十二人至二十人，另勞工保險條例第二十八條、第五十六條及同條例施行細則第六十一條規定保險人為審核保險給付，得調查有關之文件、得另行指定醫院或醫師複檢，上開規定雖未明定被告得聘用醫師，惟被告既得調查有關文件及另行指定醫院或醫師複檢，自必需有醫師判讀相關文件並提出專業意見，是以上規定亦均足為授權之依據，故被告就塵肺症案件聘請專科醫師提供專業意見並無不當。
３、有關被告及勞工保險監理委員會特約醫師之審查意見：
⑴、原告雖訴稱，其經醫師鑑定為塵肺症第三症度，肺功能檢查為輕度拘束性障礙，
運動時血氧飽和度仍有九十一%，故應能從事輕便工作，應屬第四十七項第七等級殘廢云云，惟據被告及勞工保險監理委員會專業醫師審查均認，依原告之胸部ｘ光片及肺功能檢測結果，判定原告所患為第三症度塵肺症，符合第五十二項第十二等級。復依前開法令規定，塵肺症障害等級之審定，應按照「胸腹部臟器障害」等級審定之原則而審定，並須依各種檢查方式檢定。症度之區分基準，祗係塵肺症審定為職業病之基準，故規定被審定為第二症度以上者，始為勞工保險職業病，其殘廢給付之等級及標準，仍須依上開綜合審定原則並就肺功能損失程度之臨床症狀而審定之。故雖同為塵肺症患者，惟因塵肺症分布密度、塵肺症度及心肺功能檢查結果等均不同，給付等級自有差異。
⑵、又按勞工保險職業病殘廢給付僅係針對該職業病所造成之身體障害為補償，是被
保險人如有因其他非該職業病導致之身體障害，於審核時自當予以排除，塵肺症之殘廢給付亦應依前開原則審查，查原告係離職退保後再請領殘廢給付，其請領時如依所送資料顯示有因年邁所致之身體機能自然退化或其他非塵肺症之病變導致之身體障害〈如肺結核、肺氣腫、肺炎、慢性支氣管炎、肺肋膜積水等任何肺部感染所遺存之肺部病灶皆有可能影響肺功能〉，自應排除上開原因所致之障害，僅就塵肺症部分為給付。
⑶、再被告方面就原告所送客觀事實上之相關證據如ｘ光片、肺功能檢測報告等，除
ｘ光片顯示之型別與肺功能測試結果未合或有疑義者，依勞工保險條例第五十六條通知被保險人洽指定醫院複檢，補送完整之肺功能檢查報告以憑複審外，均採為審查之主要依據，並未違反或排斥。至殘廢診斷書所載之殘廢程度，原為出具醫師之判斷意見，按被告就被保險人之殘廢程度，原即得於職權範圍內依法認定事實，不受其他主觀判斷意見之拘束，此見諸由前揭勞工保險條例第二十八條、第五十六條及同條例施行細則第六十一條規定益明，是被告認定事實並無違法之處，復查行政法院對與不確定法律概念相當之事項，就行政機關在處理過程中委請專家審查之案件，通常皆予尊重，是系爭塵肺症案件亦宜參照前開實務見解處理。
４、並非被告特約醫師之審查意見與原告殘廢診斷書之記載有異即有複檢必要：
⑴、依據勞工保險條例第五十六條規定，保險人於審核保險給付認為有複檢必要時，
得另行指定醫院或醫師複檢，惟醫理上塵肺症在短期內並不致有急遽之變化，是如所送資料已足以據為核定之基礎，即尚無複檢之必要，通常於被保險人ｘ光片顯示之型別與肺功能測試結果未合或有疑義者，始有複檢之必要，又縱經複檢，其複檢後之肺功能指數較複檢前不同或為重者，仍以取被保險人最大用力及其檢查結果最好的一次之塵肺症診斷書或肺功能檢查報告，為評定給付等級依據〈因檢查結果較差者應係被保險人未用最大力量呼氣等非病情惡化之因素所致〉，是被保險人之權益並不致因未送複檢而受影響。
⑵、又勞工保險條例第五十六條所規定「必要時」之要件性質上為不確定法律概念，
依前開行政法院之實務見解，被告就個案有無複檢必要之判斷自亦應受尊重，故尚難謂被告特約醫師之審查意見與原告殘廢診斷書之記載有異即有複檢必要。
５、被告之核定並未適用行政院勞工委員會所訂之勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度標準表，是本案並無該表是否違法之問題：又原告訴稱，被告以行政院勞工委員會八十八年五月七日台八八勞保二字第○二○五○五號函補充、增列勞工保險殘廢給付項目，附表二「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」等之行政命令，限制人民之權利，違反司法院釋字第三六七號解釋理由及抵觸憲法、中央法規標準法及保險法之規定等語，惟查本件原告申請給付及被告核定時俱在前開函釋作成前，被告係依勞工保險條例第五十四條及勞工保險殘廢給付標準表所定之綜合審定原則而審核，非據前開函釋而為處分，原告所訴顯無可採。
６、退保後塵肺症殘廢給付之特殊性─法律外之政策開放及數量龐大：
⑴、最後須申明者，係退保後塵肺症殘廢給付之特殊性，按勞工保險條例第十九條第
一項之規定，被保險人或其受益人，於保險效力開始後，停止前發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付。而職業病殘廢給付保險事故之日，依勞工保險條例第五十四條規定，係被保險人治療終止審定成殘或領取職業傷病給付期滿，經診斷為永久不能復原之日，本批塵肺症殘廢給付案件之被保險人，其審定成殘之日期均在其退保之後，揆諸首揭勞工保險條例第十九條第一項規定，原屬退保後之事故，不得請領保險給付。
⑵、又本批請領退保後殘廢給付之被保險人均已請領老年給付，按老年給付所補償者
，係勞工因退保後未從事勞動之損失，而殘廢給付所補償者，則係被保險人因殘廢而喪失或減損勞動力之損失，退保後殘廢給付所保障者，自係被保險人退保後因殘廢而喪失或減損勞動力之損失，後者〈喪失或減損勞動力之損失〉範圍應為前者〈未從事勞動之損失〉所涵蓋（勞動力減損小於未從事勞動之損失，勞動力喪失則等同於未從事勞動之損失，此由勞工保險條例第二十一條之一規定被保險人因殘廢不能繼續從事工作，而同時具有請領殘廢給付及老年給付條件者，僅得擇一請領殘廢給付或老年給付可見），是二者保障之目的相同，又大法官會議釋字第三一○號解釋業已闡明被保險人請領老年給付者，不應重複請領傷病給付，則揆諸該號解釋之意旨並舉輕明重，保險人請領老年給付者，自亦不得請領殘廢給付〈至被保險人如於退保後繼續工作再加入職災保險，於發生職業災害時自得基於職災保險被保險人之身分請領職災保險給付，此與退保後塵肺症之殘廢給付尚有差異〉。綜上，如以勞工保險條例第十九條第一項規定或殘廢給付之性質而論，被保險人退保後均不得領取本案之殘廢給付。
⑶、惟行政院勞工委員會為強化對勞工之保障，特別以八十七年十一月五日台八十七
勞保三字第○五○二○七號函頒布被保險人因保險期間罹患疾病，於離職退保後經診斷確定為職業病者，得請領職業災害保險殘廢給付之相關規定，此項政策開放實施後，被告已受理四萬多件退保後塵肺症殘廢給付申請案件，以其政策性開放及數量龐大之特殊性，如核定不當，其弊之一端則為此項特別嘉惠勞工之政策未能貫徹，一端則係嚴重違反勞工保險條例、不符勞保有限資源之分配正義並影響勞保財務結構甚鉅，是其影響均屬深遠，非僅關個案之得失，故被告核定皆敬慎為之，力求妥適。
理由
一、按「被保險人因職業傷害或罹患職業病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久殘廢者，依同表規定之殘廢等級及給付標準，增給百分之五十，一次請領殘廢補償費。被保險人領取職業傷病給付期滿，尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。」，勞工保險條例第五十四條定有明文。又依勞工保險殘廢給付標準表胸腹部臟器障害系列附註二規定，胸腹部臟器障害等級之審定：胸腹部臟器機能遺存障害，須將症狀綜合衡量，永久喪失勞動能力與影響其日常生活活動或社會生活活動之狀況及需他人扶助之情形，比照精神、神經障害等級審定基本原則，綜合審定其等級。附註四規定，「塵肺症」障害等級之審定：塵肺症障害亦應按照前述「胸腹部臟器障害」等級審定之原則，審定其等級。其中「胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身祇能從事輕便工作者。」係屬第四十七障害項目第七殘廢等級，給付標準四四○日。「胸腹部臟器遺存障害者」係屬第五十二障害項目第十二殘廢等級，給付標準一○○日。附註六規定：「胸腹部臟器遺存障害者」係指胸腹部遺存機能障害，致工作上確有明顯之阻害而由醫學上可予證明者，如膀胱括約肌變化所致之尿失禁或肛門括約肌不全（因斷裂等）所致之大便失禁者，適用第五十二項第十二級．．．。再依同條例第三十四條附表即勞工保險職業病種類表中第八類第一項之職業病名稱為塵肺症，該表之備註勞工保險塵肺症審定準則，另以表定之。粉塵作業範圍及塵肺症合併症之範圍，由中央主管機關訂之。另依勞工保險塵肺症審定準則規定：「．．．塵肺症症度區分基準：（從事粉塵作業之被保險人，依其塵肺檢定檢查之結果，依左表所列區分為第一症度至第四症度，依此區分，被審定為第二症度以上者，為勞工保險職業病）。．．．勞工保險塵肺症之檢定，依左列各項檢查之施行審定之：㈠Ｘ光攝影檢查（全胸部直接或特殊攝影者）。㈡粉塵作業經歷調查。㈢胸部臨床檢查。㈣結核精密檢查．．．㈤心肺功能檢查．．．㈥其他檢查．．．。」復依被告八十七年十一月五日台八十七勞保三字第○五○二○七號函所檢送勞保被保險人離職退保後經診斷確定罹有職業病者請領職業災害保險給付作業處理原則規定：「㈠給付對象：勞保被保險人因保險期間罹患疾病，於離職退保後經診斷確定為職業病者。㈡給付項目：職業災害保險殘廢給付。㈢職業病給付之種類：勞工保險職業病種類表所列及本會核定增列之職業病。．．．㈤殘廢給付之核給：⒈原無領取殘廢給付之離職退保後始診斷確定罹有職業病之原勞保被保險人，依勞工保險條例相關規定核給。．．．」再依被告八十八年五月七日台八十八勞保二字第○二○五○五號函補充、增列勞工保險殘廢給付項目，附表二「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」附註規定，塵肺症診斷第二症度以上者，塵肺症功能損失程度依下列標準審定，符合FVC:60-79%FEV1:60-79%FEV1/FVC:60-74%DLC
O:60-79%VO2max:20-25ml/kg.min，按勞工保險殘廢給付標準第五十二項「胸腹部臟器遺存障害者。」發給第十二等級給付；符合FVC:51-59%FEV1:41-59%FEV1/FVC:51-59%DLCO:41-59%VO2max:15-20ml/kg.min，按勞工保險殘廢給付標準表第四十七項「胸腹臟器遺存顯著障害，終身祇能從事輕便工作者，發給第七級給付；符合FVC:45-50%FEV1:31-40%FEV1/FVC:40-50%DLCO:31-40%，按勞工保險殘廢給付標準表第四十六項「胸腹臟器遺存顯著障害，終身不能從事輕便工作者。」發給第三等級給付。．．．註：⒈FEV1：第一秒分時肺活量。⒉FVC：用力肺活量。⒊DLCO：氣體交換，肺瀰散功能。⒋VO2max：最高耗氧量。⒌上開標準參考美國醫學會、美國胸腔醫學會肺部障害分類及我國內政部殘障鑑定手冊。⒍塵肺症必需Ｘ光確認為第二症度以上者，可依肺功能標準確實描述臨床症狀並註明符合殘廢給付之等級。
二、本件原告已離職退保後經診斷發現罹患塵肺症，於八十八年二月二日檢送財團法人恩主公醫院八十八年二月二日開具之殘廢診斷書、塵肺症診斷書及Ｘ光片向被告申請殘廢給付。案經被告八十八年三月十八日審查結果，以原告殘廢程度符合勞工保險條例第五十三條附表二即勞工殘廢給付標準表第五十二項第十二等級，乃按該等級加給百分之五十核發一五０日職業病殘廢給付計十萬一千二百三十五元。原告不服，主張被告應發給第四十七項第七等級職業病殘廢給付四四０日，加給百分之五十為六六０日，計四十四萬五千四百三十四元向勞工保險監理委員會申請審議，遭該會八十八年七月十四日保監審字第七六０號審定書駁回，原告不服，提起訴願，經行政院勞工委員會於八十九年一月七日以台八十九勞訴字第００三六０四七號訴願決定書為駁回訴願之決定，原告仍表不服，提起再訴願，亦遭行政院於八十九年六月二十一日以台八十九訴字第一八一二０再訴願決定書為駁回再訴願之決定，原告仍不甘服，提起行政訴訟。茲就本件爭點分述如次：
㈠、行政院勞工委員會「補充增列勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」是否牴觸勞工保險條例第五十三條附表二「勞工保險殘廢給付標準表」關於胸腹部臟器障害規定：
１、依勞工保險條例第十九條第一項之規定，被保險人或其受益人，於保險效力開始後，停止前發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付。而職業病殘廢給付保險事故發生之日，依勞工保險條例第五十四條規定，係指被保險人治療終止審定成殘或領取職業傷病給付期滿，經診斷為永久不能復原之日。原告係塵肺症殘廢給付之被保險人，其審定成殘之日期均在其退保之後，揆諸首揭勞工保險條例第十九條第一項規定，原屬退保後之事故，不得請領保險給付。按老年給付所補償者，係勞工因退職未能獲取薪資所為之給付，即退保後未從事勞動之損失；殘廢給付所補償者，則係被保險人因殘廢不能工作，致未能取得原有薪資所為之給付，即因殘廢而喪失或減損勞動力之損失；退保後殘廢給付所保障者，係被保險人退保後因殘廢而喪失或減損勞動力之損失，二者性質相同，殘廢給付範圍應為老年給付所涵蓋。蓋勞動力減損小於未從事勞動之損失，勞動力喪失則等同於未從事勞動之損失，此由勞工保險條例第二十一條之一規定被保險人因殘廢不能繼續從事工作，而同時具有請領殘廢給付及老年給付條件者，僅得擇一請領殘廢給付或老年給付可見，是二者保障之目的亦相同。司法院釋字第三一○號解釋業已闡明被保險人請領老年給付者，不應重複請領傷病給付，則揆諸該號解釋之意旨並舉輕明重，被保險人請領老年給付者，自亦不得請領殘廢給付。至被保險人如於退保後繼續工作再加入職災保險，於發生職業災害時自得基於職災保險被保險人之身分請領職災保險給付，此與退保後塵肺症之殘廢給付尚有差異。以勞工保險條例第十九條第一項規定或殘廢給付之性質而論，被保險人退保後均不得領取是項殘廢給付。惟行政院勞工委員會為強化對勞工之保障，特別以八十七年十一月五日台八十七勞保三字第○五○二○七號函頒布「勞保被保險人離職退保後經診斷確定罹有職業病者請領職業災害保險給付作業處理原則」，規定被保險人因保險期間罹患疾病，於離職退保後經診斷確定為職業病者，得請領職業災害保險殘廢給付之相關規定，既屬本不應領取之項目，宜於不牴觸勞工保險條例第五十三條附表二審定原則之規範目的下，具體審慎認定，始符放寬得申領之目的。
２、按勞工保險條例第七十七條規定：「本條例施行細則，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」再按勞工保險條例施行細則第八十條規定：「本條例第五十五條及勞工保險殘廢給付標準表未規定之事項，得由中央主管機關補充規定之。」故有關勞工保險殘廢給付標準表未規定之事項，基於法令之授權，自得由中央主管機關即行政院勞工委員會補充規定之。行政院勞工委員會八十八年五月七日台八十八勞保二字第○二○五○五號函「補充、增列勞工保險殘廢給付項目」，其中附表二「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」附註之具體審核標準，適用於個案之結果，如符合勞工保險條例第五十三條附表二「勞工保險殘廢給付標準表」關於塵肺症按照胸腹部臟器障害等級審定原則之規範目的時，自不生牴觸問題。至行政院勞工委員會八十八年八月四日台八十八勞保三字第○○三三二○九號函僅就前揭行政院勞工委員會八十八年五月七日台八八勞保二字第○二○五○五號函補充之標準表酌作文字調整，將原標準表之「塵肺症症度診斷為第二症度以上者」從第五十二項障害項目一欄調至附註欄，以杜疑義，二者實質內容未有差異。原告主張上開二函係行政命令，限制人民之權利，違反司法院釋字第三六七號解釋理由及牴觸憲法第七條、中央法規標準法第五條第二款、第六條、第十一條等規定及保險給付一致公平之原則等語，惟查本件原告申請給付（八十八年二月二日）及被告核定時（同年三月十八日）俱在前開函釋作成前，被告係依勞工保險條例第五十四條及勞工保險殘廢給付標準表所定之綜合審定原則而審核，非據前開函釋而為處分，而塵肺症在醫理上具有不可逆性（即無法治癒）在短期內並不致有急遽之變化，被告係由專科醫師就被保險人Ｘ光片顯示之型別與肺功能測試結果判斷認定其殘廢等級，至於本件依原告提出之財團法人恩主公醫院診斷書所載原告之肺功能數據為：FEV1/FVC：七十五％FVC：七十六％，依「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」，亦屬第五十二障害項目第十二等級，無非是印證被告前後公布之「審定準則」或標準，前後一致，並無重大差異，尚難認被告係以嗣後公布不利於原告之行政命令為適用之依據，其所為之認定並無不合。原告所訴無理由。
３、另原告訴稱本案仍在行政救濟程序中，依中央法規標準法第十八條規定，：：：：但訴願及再訴願機關未加深究，即率而決定維持，認事用法有違云云，惟依七十二年判字第一六五一號判例「中央法規標準法第十八條所稱：『處理程序』係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。：：：」，本件非人民聲請許可案件，而係行政救濟之程序，自無本條之適用，故原告所訴無理由。
㈡、被告就塵肺症案件聘請專科醫師提供專業意見，未經勞工保險條例第五十六條複檢程序，有無不當：
１、按勞工保險局組織條例於八十四年十一月八日經總統華總（一）義字第八七五五號令制定公布，其中第十一條第二項規定：「本局得視業務需要聘用兼任醫師十二人至二十人及財務專業人員五人至十人。勞工保險職業病殘廢給付僅係針對該職業病所造成之身體障害為補償，是被保險人如有因其他非該職業病導致之身體障害，於審核時自當予以排除，塵肺症係職業病，其殘廢給付亦應依前開原則審查。塵肺症殘廢給付，須就被保險人所檢送之殘廢診斷書、塵肺症診斷書及胸部Ｘ光片綜合研判審查，前開資料之判讀涉及高度之醫學專業知識，被告之人員既非專業人士，如無借重專科醫師提供醫學專業知識，勢難行使審核之職權，是被告依上開規定聘用專業醫師提供意見俾利審查，原為此類案件必然之需求，自有其法律之依據，並無不當。查原告係離職退保後再請領殘廢給付，其請領時如依所檢送資料顯示有因身體機能自然退化或其他非塵肺症之病變導致之身體障害例如：肺結核、肺氣腫、肺炎、慢性支氣管炎、肺肋膜積水等，任何肺部感染所遺存之肺部病灶，皆有可能影響肺功能，自應排除上開原因所致之障害，僅就塵肺症部分為給付。查原告係000年0月00日出生，於八十八年二月二日開具診斷證明書時，已年近六十六歲，如未曾罹塵肺症，依常情本僅「可從事輕便工作，不可能再入礦坑從事採煤、運煤等粗重工作，揆諸原告提出之財團法人恩主公醫院專科主治醫師鑑定為：「病人塵肺症第三症度，僅能從事輕便工作，日常生活可自理」，被告依據原告提出之「勞工保險殘廢診斷書、「塵肺症診斷書及Ｘ光片，認屬客觀事實之證據Ｘ光片顯示之型別與肺功能測試結果並無不合或疑義，無庸依勞工保險條例第五十六條通知原告洽指定醫院複檢，補送完整之肺功能檢查報告以憑複審，乃逕交由特約專業醫師提供意見，再由被告憑以綜合判斷塵肺症對原告造成之障害程度審查結果，認符合首揭標準表第五十二項第十二等級，乃按該等級加給百分之五十核發一五○日職業病殘廢給付，應符合勞工保險條例第五十三條附表二「勞工保險殘廢給付標準表關於塵肺症按照胸腹部臟器障害等級審定原則之規範目的。至殘廢診斷書所載之殘廢程度，原為出具醫師之個人判斷意見，被告就原告之殘廢程度，原即得於職權範圍內依法認定事實，不受其他主觀判斷意見之拘束，此由勞工保險條例第二十八條、第五十六條及同條例施行細則第六十一條規定即明，被告依法認定事實，並無何違法之處。而被告審定其他被保險人之給付等級縱與本件不同，係屬個案綜合判斷審查之結果，本院不受其拘束。原告主張被告以其特約胸腔專科醫師審查原告之殘廢給付係違背憲法第一百五十三條規定照顧勞工之立法精神及不適格乙節，亦不足採。
２、勞工保險條例第五十六條規定，保險人於審核保險給付認為有複檢必要時，得另行指定醫院或醫師複檢，惟醫理上塵肺症在短期內並不致有急遽之變化，是如所送資料已足以據為核定之基礎，即尚無複檢之必要；通常於被保險人Ｘ光片顯示之型別與肺功能測試結果未合或有疑義者，始有複檢之必要，縱經複檢，其複檢後之肺功能指數較複檢前不同或為重者，仍以取被保險人最大用力及其檢查結果最好的一次之塵肺症診斷書或肺功能檢查報告，為評定給付等級依據（因檢查結果較差者應係被保險人未用最大力量呼氣等非病情惡化之因素所致），是被保險人之權益並不致因未送複檢而受影響。又勞工保險條例第五十六條所規定「必要時之要件性質」上為不確定法律概念，被告就個案是否有複檢之必要，仍應依個案認定之，非謂被告所認之等級與診斷證明書所載不符，一律須送複檢。本件原告診斷時年六十六歲，本即不宜進入礦坑內從事採煤、運煤等粗重工作，前已述及，其可從事輕便工作，應係年齡使然，難認與罹患塵肺症有相當因果關係。被告未依勞工保險條例第五十六條規定予以複檢，並無不合。至原告提出之行政法院（現已改制為最高行政法院）七十八年度判字第一一三○號判決，案情與本件不同，核屬個案之認定，尚難比附援引，均併此敘明。
三、綜上所述，原處分並無不合，審議審定、訴願決定遞予維持，亦無不當，均應予維持。原告徒執前詞，就原處分聲請撤銷，為無理由，應予駁回。原告撤銷之訴既無理由而應予駁回，則其請求被告應再給付三十四萬四千一百九十九元，此部分，亦乏依據，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十年六月十五日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官王立杰
法官黃本仁法官劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年六月十八日
書記官黃明和