裁判字號：最高行政法院110年上字第663號判決
裁判日期：民國111年05月05日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決110年度上字第663號上訴人于 倪承珊
蔡承勳 共同訴訟代理人 林明侖 律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人 黃一平 上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國110年8月24日臺北高等行政法院108年度訴字第815號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、爭訟概要：㈠上訴人于倪承珊與蔡承勳（下合稱上訴人）各所有門牌號碼
臺北市○○區○○○路000巷00號6樓之1與同號3樓之8建築物（使用執照核發機關、日期及字號：被上訴人民國96年9月12日96使字第0351號，以下合稱系爭建物，就上訴人所有則各稱系爭6樓之1、3樓之8建物）所坐落之臺北市○○區○○段85-10地號土地（下稱系爭土地）位於臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年計畫案）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告（下稱92年1月7日公告）「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」都市計畫書（下稱92年計畫案）與105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案）劃定之商業區範圍內（A3街廓區），依各該計畫案之規定，該商業區之土地及建築物應供一般商業使用，不得作為住宅使用。
㈡被上訴人因查悉系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐
處）核定按住家用稅率課徵房屋稅之情事，乃分別以106年5月19日北市都築字第10634270000號及第10634273000號函通知上訴人略謂：系爭建物前經稅捐處現勘供住宅使用事實，據以同意以住家用稅率課徵房屋稅，惟該分區依都市計畫書規定不准作住宅使用，涉及違反都市計畫法規定，得裁處新臺幣（下同）6萬元以上30萬元以下罰鍰，並停止供水電，倘現況實際已非作住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，以符合規定，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況仍維持作住宅使用，未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並列示相關都市計畫法令規定內容予以行政指導。隨後，被上訴人分別續以107年5月18日北市都築字第10735146100號及第10735148800號函通知上訴人將分別於107年6月6日及同年月8日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲其等配合無法進入，被上訴人乃以107年6月7日北市都築字第10735880300號及107年6月12日北市都築字第1076001024號函通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，但未獲回應。
㈢嗣經被上訴人審認上訴人將系爭建物作為住宅使用，違反系
爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則）等規定，分別以107年12月3日北市都築字第10760612921號、107年12月4日北市都築字第10760613151號裁處書（下合稱原處分，就107年12月3日北市都築字第10760612921號、107年12月4日北市都築字第10760613151號裁處書，分別簡稱107年12月3日裁處書及107年12月4日裁處書）處上訴人各6萬元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人均不服，循序提起訴願後向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，訴請撤銷原處分及訴願決定。經原審以108年度訴字第815號判決（下稱原判決）駁回其訴後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
㈣原判決關於原審共同原告 林宛瑩 （所有建物門牌號碼：臺北
市○○區○○○路000巷00號4樓之7）與 林宛郁 （所有建物門牌號碼：同號5樓之7建築物）部分，因未據其等提起上訴，不在本件判決範圍。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠系爭土地位處83年計畫案、92年計畫案暨105年計畫案街廓編
號A3範圍內，屬供一般商業使用之商業區，即供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用為主，修訂計畫內容更載明不准許住宅使用；而系爭建物所在地上7層、地下3層大樓，業經被上訴人核發96使字第0351號使用執照在案，是其自斯時起，依坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用。上訴人分別於100年間因買賣與繼承取得系爭建物而登記為所有權人，且均自陳登記為所有權人後向來作住宅使用，則系爭建物既係作為住宅用途，即與83年計畫案及105年計畫案對於系爭土地限定之用途不符，違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令。況被上訴人曾告知系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，是上訴人至遲於收受此告知函後，即知悉其等將系爭建物供作住宅使用，誠屬違法；被上訴人續以函告知其等將派員至系爭建物現場會勘，復就系爭建物涉有違反都市計畫法規定檢附具體事證並陳述意見，均未獲回應，亦未提供變更成非住宅稅率之相關資料供核。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落於商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人告知後仍繼續違規使用，則被上訴人審酌系爭建物主要建築面積分別為27.4
1、27.41平方公尺（分見乙證卷一第13至15頁、第23至25頁），屬大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點之級距一，面積未達50平方公尺，依都市計畫法第79條第1項規定及前開裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分裁處上訴人該級距第1階段之罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核尚無違誤。
㈡建商或不動產仲介業者對系爭建物性質及用途之說明，非行
政機關所為，不得作為信賴基礎；而戶籍登記非都市計畫權責機關就土地或建物得供住宅使用之意思表示，亦無由使上訴人對系爭建物得供住宅使用產生信賴；系爭建物所在大樓之使用執照，載明其坐落基地之使用分區為商業區，並無任何得作住宅使用字樣，至該使用執照於106年間始經加註「不得供住宅使用」，無非重申法令規定，縱無此記載，亦非得反面推認可作住宅使用。又稅捐機關核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅，充其量僅得證明系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使用，至其作為住宅用途是否合法、有無違反都市計畫法規，並非稅捐機關有權認定，亦非該課稅處分效力範圍。再者，土地及建築改良物之所有權與他項權利登記制度，旨在確保不動產物權內容之明確性，促進私經濟交易安全，地政機關並無義務在土地及建物登記資料上，將非屬其權責範圍之不動產所在區域都市計畫法令等行政規制管理內容，併予記載，都市計畫法對建物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害關係人自行查詢都市計畫法令，與建物所在區域之都市計畫。另被上訴人前代表人 許志堅 於97年5月6日在臺北市議會備詢時，稱大彎北段於都市計畫規劃為商業、娛樂區部分，歷經臺北市政府多次開會討論結果，將在公告後有條件放寬作住宅使用等語（見原審卷第95頁），僅係市府對該區域將來都市計畫變更之初步規劃方案，並非業經都市計畫主管機關發布而對外生效之都市計畫土地使用分區管制內容，要無足使上訴人對於系爭建物得作住宅使用產生信賴；且被上訴人係因查得上訴人向稅捐處申報系爭建物作住宅使用，經核定按住家用稅率課徵房屋稅，嗣通知其等將前往現場會勘，惟未獲配合，復通知提出系爭建物未作住宅使用之事證供核及陳述意見，其等仍無回應，乃綜合上述事證，認定系爭建物違規作住宅使用，因而作成原處分，要無違反信賴保護、誠信、禁反言等原則及行政程序法第9條、第36條及第43條等規定之情事。㈢系爭建物坐落基地自83年計畫案即限定為供一般商業使用之
商業區，不得供作住宅使用，期間迄105年計畫案亦無變更，然上訴人取得系爭建物所有權後，即作為住宅使用至今，且其等經被上訴人通知改善時，即知悉系爭建物坐落基地依都市計畫不准作住宅使用後，仍未改善；則被上訴人經臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將關於都市計畫法第79條第1項（早於89年1月26日修正公布）裁罰權限委任其行使後，於107年12月3、4日作成原處分，對上訴人於通知改善至原處分作成時，故意違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰鍰並命限期改善，所適用之法律，於上訴人將系爭建物作住宅使用時，早已生效施行，並無新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期，被上訴人亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效前已發生事件，自無違反法律不溯及既往原則。而被上訴人係參酌上訴人之違規情節，認符合大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點級距一第1階段，依都市計畫法第79條第1項規定裁處其等各6萬元罰鍰，且限於文到次日起9個月內停止違規使用，並非逕依前揭裁處作業原則作成原處分。
㈣揆諸都市計畫法第32條、第85條規定立法目的，當係使都市
計畫細部計畫透過細部計畫書、圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之效；而臺北市政府據此訂定之臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體內容固前、後有別，但目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，而此等規定應解為「商業區不得供住宅使用」乃屬自明之理，於此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，要與本件系爭建物之管制內容全然無涉。且從83年計畫案因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中，即制定更嚴格之土地及建物使用管制規定，如就系爭建物坐落之商業區土地，未容許供住宅使用，嗣於105年計畫案進一步載明該區土地不得供住宅使用，可見該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類；況83年及105年計畫案所為使用管制規定，亦符合前揭都市計畫法條文之立法意旨，無違反法律保留原則之問題。又為落實都市計畫法制定目的，同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，當指依同法所發布，對於計畫範圍內土地或建物之使用具有規制性效果之計畫行政行為，自然包括臺北市政府所發布，內容包含對特定計畫範圍內土地與建物使用用途有所限制之細部計畫或個案變更計畫，不以限定其用途之規制性計畫命令，屬針對一般不特定多數人發布之法規命令為限；復觀同法第6條、第22條第1項第3款、第26條、第27條及第32條第2項等明文，故直轄市政府無論在都市計畫之「通盤檢討變更」或「個別變更」所發布之使用分區管制規定，均屬前揭所稱「依都市計畫法所發布之命令」，方符其規範目的及內涵。至司法院釋字第742號解釋係就計畫行政行為中有直接限制一定區域內人民權益或增加其負擔之規制效力部分，本於「有權利及有救濟」原則，指明應容許人民適用或準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟途徑，尋求權利保護，不能依此認定都市計畫法第79條第1項透過罰鍰及計畫管制處分，所欲落實都市計畫對計畫範圍內土地空間之管制規劃，應排除得依有關違法處分救濟之管制命令；從而105年計畫案中有關使用分區管制規定，自屬都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建物之使用，均應受各該管制規定限制。再觀臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，僅適用於該條例發布施行（即72年4月25日）前已存在之原有土地及建物，系爭建物所在大樓則於96年9月12日始由被上訴人核發使用執照，自無適用該等規定之餘地。
㈤原處分業已詳載被上訴人認定系爭建物違反都市計畫所定土
地使用管制限制之事實與所持理由，及對上訴人各處6萬元罰鍰與限期停止違規使用之法令依據，符合行政程序法第96條第1項第2款規定，且足使其等判斷其是否合法妥適，及提起行政救濟可獲得救濟之機會；況被上訴人早在原處分作成前，即函知系爭建物坐落土地，依分區都市計畫書，不准作住宅使用，則上訴人對原處分命其停止違規使用，係指停止將系爭建物供作不合都市計畫土地使用分區管制之住宅使用乙節，當知之甚明，故原處分並無違反明確性原則。又臺北市政府於上訴人取得系爭建物所有權前，即已發布83年計畫案，規定所坐落土地不得供住宅使用，故其等取得系爭建物所有權後，就負有按臺北市政府發布之都市計畫所定使用類別而使用之「狀態責任」保持義務，加以被上訴人已先後數次通知勿將系爭建物續供作住宅使用，以免違規受罰，上訴人對於系爭建物不得供作住宅使用，自屬知悉，要無行政罰法第8條前段所定「不知法規」之欠缺違法性認識；況其等經被上訴人函知應予改善後，迄未排除供住宅使用之違法狀態，是其違反行政法上義務之行為既未終了，則被上訴人於107年12月間作成原處分，自未逾行政罰法第27條第1項及第2項所定裁處權期間；且上訴人對於依都市計畫法第79條第1項規定，就系爭建物所負應依都市計畫法令所定管制內容而為使用之義務，並無何在事實上或法律上無法期待遵守之情，則其等執意將系爭建物續供住宅使用，係明知而有意違反前揭規定。另系爭建物位於商業區，83年及105年計畫案均明定所坐落土地之使用分區內不得作為住宅使用，故上訴人將系爭建物供作住宅使用，既與所坐落土地之都市計畫使用分區管制內容有違，自無從適用臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法規定，合法變更其使用類別。
四、上訴意旨略以：㈠依都市計畫法第32條及第39條規定，可知都市計畫管制措施
應於臺北市土地使用分區管制自治條例或其他自治條例中明訂，方屬正辦。然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺北市其他自治條例之規範中，根本沒有限制商業區建物不得作為住宅使用。或謂105年計畫案可充作臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之公告，但商業區建物作住宅使用並無該等規定適用之前提，即「有礙商業發展或妨礙公共安全及衛生」，故被上訴人107年12月3日裁處書、107年12月4日裁處書逕以都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定為據，自有違法律保留及授權明確性原則。
㈡稅捐處認可上訴人就系爭6樓之1、3樓之8建物得據住家用稅
率課徵房屋稅、臺北市中山區戶政事務所（下稱中山區戶政事務所）認可得於該等建物設立戶籍、臺北市建築管理工程處（下稱建築管理工程處）許可該等建物以住家規格販售之廣告暨被上訴人前代表人許志堅在議會中公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用等情，均足為上訴人信賴系爭6樓之1、3樓之8建物得作住宅使用之基礎；況被上訴人107年12月3日、107年12月4日裁處書亦非不適用信賴保護原則、上訴人亦無信賴不值得保護之情，又系爭6樓之1、3樓之8建物均小於500平方公尺，依規定即便使用用途與使用執照上記載不符，仍可合法使用，免辦使用執照變更。則被上訴人107年12月3日、107年12月4日裁處書僅憑系爭6樓之1、3樓之8建物目前適用住家用稅率課徵房屋稅即認定上訴人違規使用，自有違信賴保護、誠信、禁反言等原則暨未盡舉證能事之違法。
㈢被上訴人對大彎北段建案申請核照、發照之初，即未依相關
法規確實稽查，放任建商得以住宅名義開賣位處商業區內之建物，上訴人復信賴稅捐處、中山區戶政事務所及建築管理工程處等認定系爭6樓之1、3樓之8建物為住宅之一系列作為，凡此均屬對上訴人有利事項。再者，上訴人購買或繼承系爭6樓之1、3樓之8建物時，105年計畫案、大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則及臺北市土地使用分區管制自治條例等均尚未公布施行，是縱使系爭6樓之1、3樓之8建物之使用有不符分區使用限制之情，依前揭自治條例第94條第2款及第4款規定，亦得繼續使用至新建止，或得改為妨礙較輕之使用。則被上訴人107年12月3日、107年12月4日裁處書逕予裁處上訴人罰鍰並限期停止違規使用，除違反相關法令明文外，亦有違比例、有利不利一體注意暨法律禁止溯及既往等原則。
㈣被上訴人107年12月3日、107年12月4日裁處書除未能說明於
現況下上訴人應如何依法辦理變更稅率外，其所謂「停止違規使用」何指？亦語意不明，蓋被上訴人認定上訴人將系爭6樓之1、3樓之8建物作為住宅使用係以其目前適用住家用稅率，則是否只要上訴人變更該等建物稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用？抑或係上訴人必須搬離該等建物方屬停止違規使用？又或上訴人必須將該等建物內家具、衛浴設備等空間規劃全部拆除，且必須遷離戶籍，方屬停止違規使用，以上皆無從由被上訴人107年12月3日、107年12月4日裁處書內容中得知，自有違明確性原則。
㈤上訴人因買受或繼承使用系爭6樓之1、3樓之8建物之行為，
乃就建商所規劃建造建物格局、設備等事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故起算對上訴人違反行政法上義務之裁處時效暨判別其有無故意過失、有無違法性認識之時點，均以買受或繼承該等建物時為準。則被上訴人107年12月3日、107年12月4日裁處書作成時，已逾行政罰法第27條所定3年裁處時效，當屬違法。至被上訴人辯稱已透過行政指導要求上訴人停止違規使用，上訴人於接受行政指導時亦有違規故意等語，顯係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。況賣方係以住宅為標示出售系爭6樓之1、3樓之8建物，上訴人登記為該等建物之所有權人時，並無垂手可得查閱都市計畫相關資訊之方法，斯時相關規範亦無限制商業區內建物不得作住宅使用，且建物小於500平方公尺，即便使用用途與執照所載有別，仍可免辦變更繼續使用，凡此均難認上訴人對系爭6樓之1、3樓之8建物作住宅違規使用之行為具有故意過失，亦無任何期待可能性可言，實應有行政罰法第8條但書規定之適用。
五、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，於法並無不合。茲就上訴理由，再予論述如下：
㈠按都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建
築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」（註：為因應「地方制度法」制定，以及陽明山管理局已降編為陽明山管理處，此項條文於110年5月26日修正刪除「局」相關文字，修正後規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」）㈡觀諸地方制度法第18條第6款第1目「下列各款為直轄市自治
事項：……六、關於都市計畫及營建事項如下：(一)直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。……」及都市計畫法第4條「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」（都市計畫法第4條、第6條為因應「地方制度法」制定，以及陽明山管理局已降編為陽明山管理處，於110年5月26日修正刪除「局」相關文字。）第22條第1項第3款「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」暨臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權訂定之臺北市都市計畫施行自治條例（100年7月22日修正前原名稱為都市計畫法臺北市施行細則）第10條第2款「本市都市計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分別限制其使用。……二、商業區。……」第10條之1第2款「前條各使用分區使用限制如下：……
二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第1項第2款及第2項「（第1項第2款）本市都市計畫範圍內劃定左列使用分區：……二、商業區：（一）第一種商業區。（二）第二種商業區。（三）第三種商業區。（四）第四種商業區。……（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」等規定意旨，可知直轄市都市計畫之擬定、審議及執行皆屬於直轄市自治事項範疇；直轄市政府就其轄區為都市計畫法之主管機關。而都市計畫細部計畫書、圖俱為實施都市計畫之依據，既經發布實施，即發生規制都市計畫範圍內人民對土地使用行為，必須符合其規劃與規定內容之法律效果。直轄市政府為達成都市計畫之目的，對於計畫範圍內土地，本得限制使用人為妨礙都市計畫之使用。其經核定實施都市計畫細部計畫範圍土地，基於促進商業發展目的，而劃定使用分區為商業區者，復得就該使用分區土地，視實際需要再予以不同程度之使用管制，該範圍之土地及地上建築物之使用，俱應受其規範，不得為有礙商業之使用。
㈢準此以論，臺北市政府就所轄基隆河（中山橋至成美橋段）
附近地區，業已核定公告實施83年計畫案及105年計畫案，其細部計畫書圖對於該地區內商業區土地及建築物所為容許使用類別之限制規定，即屬於都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，位於此商業區內之土地及建築物即應依命令所容許之使用組別而為使用，違反命令供作容許使用組別以外之其他用途者，即符合臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款所稱有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用之情形，主管機關自得依據都市計畫法第79條第1項規定對於違規使用之土地或建築物所有權人、使用人或管理人裁處罰鍰，並勒令停止違規使用。
㈣再者，主管機關依據都市計畫法第79條第1項規定所為之裁罰
處分與「勒令停止使用或恢復原狀」處分，俱為維持都市計畫空間使用秩序之必要手段，前者乃對於違反行政法上義務且主觀上具有可非難性者予以制裁，屬於行政罰性質；而後者則為維持將來行政秩序所必要之措施，屬於管制性不利處分性質，並不以受處分人主觀上具有故意或過失為要件。故主管機關對於因故意或過失，而違反直轄市、縣（市）（局）政府依都市計畫法所發布之土地及其建築物分區使用管制命令者，自得依據都市計畫法第79條第1項規定，裁處罰鍰，並作成限期令其停止使用或恢復原狀之管制處分，以利都市計畫目的之實現。
㈤又臺北市政府因監察院作成糾正案文認定其對於大彎北段商
業區及娛樂區違規移作自用住宅使用，遲未能有效管理、遏止及查處，顯有違失，依監察法第24條規定予以糾正，移送行政院督飭確實改善處置，為積極有效處理，乃訂頒大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則，觀其規定內容係於都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，臚列不同違規使用態樣及情節（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額標準及管制改正期限與手段，俾執行機關能有具體客觀之一致性裁量標準可循，避免造成裁量恣意輕重之情形，以符合平等原則，核未逾越法定授權範圍，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將都市計畫法第79條有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人自得本於執行權限機關，依照大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則所訂基準作成107年12月3日、107年12月4日裁處書就上訴人上開違規行為為裁處。
㈥經核原判決認定上訴人為系爭6樓之1、3樓之8建物之所有權
人，該等建物所坐落之系爭土地位於臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案、92年1月7日公告之92年計畫案及105年11月9日公告之105年計畫案之商業區內（A3街廓區），其用途係供一般商業使用，不得供住宅使用。而上訴人取得系爭6樓之1、3樓之8建物後，供作住家使用，並據以向稅捐處申請核定按住家用稅率課徵房屋稅，經被上訴人認涉有違反都市計畫法規定作住宅使用情事，以107年6月7日北市都築字第10735880300號及107年6月12日北市都築字第1076001024號等函通知其等陳述意見，並請檢附已變更為非住宅稅率之課徵房屋稅資料供審酌，然上訴人並未提出已變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實，核與卷附證據資料相符，自得作為本院判決之基礎。
㈦是以，系爭6樓之1、3樓之8建物及其坐落基地既位於商業區
範圍，上訴人為所有權人，即有按都市計畫法及臺北市政府本於該法發布之83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案關於商業區土地容許使用組別管制規定為使用之行政法上義務，其違反義務將位於商業區之系爭6樓之1、3樓之8建物作為自用住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續原來之違規使用行為，原判決核認被上訴人就上訴人上開違反商業區土地管制法令行為，適用都市計畫法第79條第1項規定，並依據大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則所示裁量標準，審酌系爭6樓之1、3樓之8建物主要建物面積各為27.41平方公尺，未達50平方公尺，屬於級距一，作成107年12月3日、107年12月4日裁處書對上訴人各裁處罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，認事用法並無違誤，應予維持，於法並無不合。
㈧上訴意旨雖謂：遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺
北市其他自治條例之規範並未有限制商業區建物不得作為住宅使用，被上訴人107年12月3日、107年12月4日裁處書逕以都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定為據，自有違法律保留及授權明確性原則云云。惟臺北市政府本於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項之授權規定，為合理使用土地的必要，依臺北市都市計畫施行自治條例第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例（原名稱：臺北市土地使用分區管制規則）第3條規定，於公告之都市計畫細部計畫內所劃定「不得供住宅使用」之特定「商業區（供一般商業使用）」，核無違背法律保留原則與授權明確性原則。系爭6樓之1、3樓之8建物所坐落之街廓區既劃定為商業區，明訂不得供作住宅使用，上訴人身為所有權人自應受其規範。
㈨上訴意旨雖復主張：稅捐處已准許上訴人申報就系爭6樓之1
、3樓之8建物按住家用稅率課徵房屋稅，而中山區戶政事務所亦認可得於該等建物設立戶籍、建築管理工程處許可該等建物以住家規格販售之廣告及被上訴人前代表人許志堅曾於議會表示大彎北段地區已開放作為住宅使用，上訴人有信賴保護原則之適用，被上訴人107年12月3日、107年12月4日裁處書有違信賴保護、誠信、禁反言等原則；且上訴人買受或繼承使用系爭6樓之1、3樓之8建物之行為，乃就建商所規劃建造建物格局、設備等事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故上訴人違規行為之裁處時效期間之起算始點及主觀上有無故意過失、有無違法性認識，均以買受或繼承系爭6樓之1、3樓之8建物時為基準，被上訴人107年12月3日、107年12月4日裁處書作成時，已逾3年裁處時效等節。然：
⒈系爭6樓之1、3樓之8建物於96年10月16日辦竣第一次登記時
，其建物標示部即記載主要用途為商業用，上訴人分別於98年10月28日以買賣及100年4月29日以繼承為原因取得系爭6樓之1、3樓之8建物及其基地所有權，此有該等建物所有權相關部別登記列印資料在卷可按（分見乙證卷一第13至15頁、第23至25頁之乙證3），而被上訴人核發之系爭6樓之1、3樓之8建物使用執照亦記載使用分區：商業區（供一般商業使用），地上6層、3層建物用途：一般事務所，顯見已公示該等建物之使用管制。
⒉衡諸稅捐稽徵機關核課房屋稅乃就房屋價值與實際使用情形
之客觀事實作課徵稅率之中性評定；戶政機關辦理戶籍設立登記則僅查驗申請人提出房屋所有權證明文件、居住證明文件，並有居住事實，各該機關均非本於都市計畫法主管機關地位就房屋使用有無違反都市計畫土地使用分區管制規定為認定，亦未合法化上訴人之違規使用行為，更無賦予其免負行政責任之法律效果。故系爭6樓之1、3樓之8建物前雖已經稅捐稽徵機關與戶政登記機關分別依申請為按住家用稅率課徵房屋稅之核定與戶籍設立登記在案，均無從據為上訴人違規使用該等建物之信賴基礎。
⒊關於上訴意旨主張：建築管理工程處許可系爭6樓之1、3樓之
8建物以住家規格販售之廣告乙節，按臺北市廣告物管理自治條例第3條第1項第1款「廣告物之管理，其主管機關如下：一、招牌廣告及透視膜廣告：臺北市建築管理工程處……」及第4條前段「廣告物應經主管機關審查許可後，始得設置。」之規定，固可見建築管理工程處係管理招牌廣告及透視膜廣告之主管機關，且廣告物未經審查許可不得設置，但依同法第1條規定：「臺北巿（以下簡稱本巿）為管理廣告物，以維護公共安全、交通秩序及都巿景觀，特制定本自治條例。」之意旨，足認建築管理工程處審查房屋販售廣告物之設置，目的在維護公共安全、交通秩序及都巿景觀，房屋可否供住宅使用之事項並非其審查權限範圍，故其所為許可廣告物設置之行政處分，並無規制該廣告房屋得作為住宅使用之法律效果，買受人無從憑為得違反都市計畫法令規定使用房屋之信賴基礎至明。至於上訴人所稱：被上訴人前代表人曾於議會表示大彎北段地區已開放作為住宅使用縱為事實，亦不能資為上訴人可以繼續違規使用系爭6樓之1、3樓之8建物之信賴基礎。
⒋另系爭6樓之1、3樓之8建物位於都市計畫商業區，依據83年
計畫案及105年計畫案均不得作為住宅使用，而上訴人之違規使用該等建物行為則繼續至被上訴人作成107年12月3日、107年12月4日裁處書時仍在進行中，並未終了，被上訴人就其全部違規行為，依都市計畫法第79條第1項規定及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則所定級距一之裁量標準作成107年12月3日、107年12月4日裁處書，自無逾裁處時效期間與違反法律禁止溯及既往原則可言。
⒌又系爭6樓之1、3樓之8建物之使用分區為「商業區（供一般
商業使用）」，上訴人所有樓層建物之用途為「一般事務所」，已為使用執照所載示，上訴人購買或繼承該等建物之初，本應注意該等建物係位於商業區及相關使用管制之規定，且非不能經由政府資訊公開途徑查詢該等建物可否作為住宅使用，上訴人身為土地及建物之所有權人與使用人，未善盡注意義務為必要查詢，逕自違規將系爭6樓之1、3樓之8建物作為住宅使用，主觀上即具有可非難性及可歸責性，無從卸免應負之行政法上責任。況原判決認定被上訴人就系爭6樓之1、3樓之8建物違反都市計畫法規定作自用住宅使用之法律效果，已於106年5月19日分別發函對上訴人為行政指導，於同年5月25日、6月1日送達之事實，亦核與卷附該等函及送達證書相符（分見原處分卷第29至33頁、第113至117頁）。則上訴人收悉被上訴人之行政指導以後，已明知系爭6樓之1、3樓之8建物位於都市計畫商業區範圍，不得作自用住宅使用，卻未終止原來違規使用行為，而仍繼續為之，其就此部分違規行為事實顯係明知且有意使其發生，主觀上自屬故意範疇。此外，本件上訴人從取得系爭6樓之1、3樓之8建物起，即違反都市計畫法令規定之義務，將該等建物作住宅使用，迄被上訴人107年12月3日、107年12月4日裁處書作成時，違規行為仍在繼續中，尚未終了，而應依都市計畫法第79條規定予以論處，並非就系爭6樓之1、3樓之8建物違法使用狀態之發生無形成原因行為，僅因對該等建物具有事實上管領力，而須負排除危害或回復安全之義務。故上訴人之責任態樣屬於學理所稱之「行為責任」，而非「狀態責任」。則原判決就上訴人自被上訴人予以行政指導後之故意違規行為，未予以涵攝，復將上訴人之「違規行為之繼續」論斷為「違規之事實狀態尚未終結」，固容欠允洽，惟就上訴人主觀上具有可責性並無影響。
⒍是以，上訴人否認其主觀上具有可責難性及期待可能性，並
羅列行政法上之信賴保護、誠信、禁反言、法律禁止溯及既往等原則，憑以指摘被上訴人107年12月3日、107年12月4日裁處書違法云云，容欠允洽，不能採取。
㈩上訴意旨另主張：縱使系爭6樓之1、3樓之8建物之使用有不
符分區使用限制之情，依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款及第4款規定，亦得繼續使用至新建止，或得改為妨礙較輕之使用云云。惟臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3款及第94條第2款、第4款固分別規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：……三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：……二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。……四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。……」然上開規定乃鑒於都市計畫之目的係為使都市內各種活動行為能有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，因此於都市計畫發布實施後，計畫範圍內原有建築物或使用活動自應符合都市計畫允許使用之規定。惟基於信賴保護原則，對於原有合法使用者，政府仍應保障其權益，故將不合臺北市土地使用分區管制自治條例之原有土地及建築物，分類管制其不得再繼續為原來使用之期限，旨在保障原有合法使用者之權益並達到都市計畫之使用目的。本件上訴人係在都市計畫公布施行之後，自始違規使用系爭6樓之1、3樓之8建物，自無適用上開規定之餘地，附此敘明。
六、綜上所述，原判決斟酌全辯論意旨及調查證據結果，據以駁回上訴人之起訴，於法尚無不合。上訴意旨，仍執前詞主張原判決違背法令，應予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國111年5月5日
最高行政法院第四庭
審判長法官陳國成
法官王碧芳法官簡慧娟法官鍾啟煌法官蔡紹良以上正本證明與原本無異中華民國111年5月6日
書記官莊子誼