裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第2246號判決
裁判日期：民國97年01月30日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02246號原告甲○○被告銓敘部代表人乙○○（部長）訴訟代理人丁○○
戊○○丙○○上列當事人間因有關優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年4月17日96公審決字第0280號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告原係內政部警政署保安警察第一總隊（以下簡稱保一總隊）警正二階組員，經被告以94年2月18日部退二字第0942468429號函重行審定，核定自94年3月1日退休生效並支領月退休金。嗣被告以96年2月12日部退管一字第0962756302號函，依增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）第3點之1，核算原告之公保養老給付於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為新臺幣（以下同）1,094,467元。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分及復審決定均撤銷。
⒉被告應補償原告自96年3月1日起每月6,846元。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告增訂公保優存要點第3點之1，經立法院院會不予備查，被告仍予以實施，有無違反權力制衡之原則。又大幅刪減眾多退休人員福利，有無違反公平及公正之原則。
㈠原告主張之理由：
⒈復審決定機關援引司法院釋字第443號解釋理由書關於給
付行政措施，其受法律規範之密度較限制人民權益者寬鬆之意旨，認銓敘部基於國家資源有限而本於職權修訂公保優存要點，難謂有違法律保留原則。然查該同號理由書續稱：「倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」細究其意旨，理應解為給付行政措施如關乎為數眾多之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據，如老年農民福利津貼暫行條例之制定。是以銓敘部得否未經法律授權逕自修訂公保優存要點，大幅刪減眾多退休人員福利，不無疑義。
⒉公保優存要點實施30餘年，公務員莫不將之視為退休後的
固定收入，甚且作為是否從公之重要抉擇條件。復審決定機關認優惠存款利息乃是福利性所得，意謂公務員不能予以長期期待，從而政府基於財政負擔能力與公益理由修訂公保優存要點，減少退休後之福利所得，退休人員無得主張信賴保護之適用。姑不論修訂公保優存要點之真正原因，欲要刪減退休人員的福利，何不逕行調降優惠存款利率，受領福利多者損失較多，受領福利少者損失較少，銓敘部卻大費周章創設所得替代率制，顛覆傳統捨近求遠增訂公保優存要點第3點之1，惹來肥大官、瘦小吏之罵名，有違法律之公平與公正原則。
⒊中央法規標準法第7條規定：「各機關依其法定職權或基
於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」銓敘部95年1月17日部退一字第0952585550號函增訂3點之1，依法送立法院備查，經立法院院會第4會期第11次會議於95年12月12日決議通知銓敘部溯自中華民國95年2月16日予以廢止。換言之，銓敘部執意實施立法院不予同意備查並予以廢止之法規，已經明顯違反行政應受立法監督之制衡原則。
㈡被告主張之理由：
⒈原告係於94年3月1日自內政部警政署保安警察第一總隊
退休並支領月退休金之公務人員，故被告部退管一字第0962756302號函，依公保優存要點第3點之1核算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額，於法並無違誤。
⒉原告指稱改革方案違反法律保留一節，茲說明如下：
①優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理：
⑴考試院及被告依憲法增修條文第6條第1項、考試院
組織法第6條及銓敘部組織法第1條規定，掌理公務人員之銓銓、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院本得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。被告亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
⑵依司法院釋字第443及614號解釋理由指出：關於層
級化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府需支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素之考量下，由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5屆第82次會議准予備查後，據以實施。
故被告適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，依上開司法院第443及614號解釋意旨，並無違反依法行政原則。
⑶另依公保優存要點第1條規定可知，公保養老給付得
辦理優惠存款之法源依據係上開公保優存要點。倘如原告指稱改革方案未以法律定之，違反中央法規標準法第5條及第6條而失其適法性，則優存制度將失其附麗，自始即不應存在。
②公保養老給付優惠存款制度之實施係被告依職權，於63
年12月17日訂頒公保優存要點後據以實施，於今改革方案之推行，亦當配合修正後公保優存要點之相關規定辦理，無所謂違反依法行政原則之疑義。綜上，優惠存款制度既為政策性福利措施，被告自得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正。換言之，改革方案之推行，與公保優存要點規定之修正，均係於法有據，並無原告所稱無法律依據之情事。
⒊原告指稱改革方案係肥高官瘦小吏一節，茲說明如次：
①本改革方案對於退休所得上限百分比，係分為2種：簡
任第十二職等以上主管人員及政務人員，退休所得不得超過現職待遇之75%-80%；其餘人員之退休所得上限則為85%-95%。是以，職等較高者，其退休所得上限已相對較低。
②依本改革方案之規劃，未來部長級人員之每月退休所得
，最高將減少5千餘元，簡任第十二職等主管人員之每月退休所得，最高亦將減少7千餘元。是原告指稱改革方案係選擇性改革，高階主管人員不受改革方案影響等語，洵屬誤解。
⒋原告指稱改革方案未經立法院通過，違反行政應受立法監督一節，茲說明如下：
①法務部89年10月5日法89律字第000402號函規定略以，
中央法規標準法第3條所列7個法規命令之名稱，基於法秩序安定及人民預測可能之考量，上開規定似宜解釋為列舉規定，非例示規定。準此，依中央法規標準法第
3條、第7條、立法院職權行使法第60條第1項規定及上開法務部函釋，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3條所定7種名稱定名之授權命令或職權命令。
②公保優存要點第1點並非由法律授權訂定。又以其名稱
係使用要點，而非中央法規標準法第3條所定7種名稱之一。加以要點所規範之內容，依最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，本部為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質應屬行政程序法第159條第2項第1款，關於機關業務處理方式所為之一般性行政規則，與同條項第2款，關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。③由於公保優存要點並非為法規命令、職權命令，自無須
函送立法院審查。惟考試院及本部基於尊重立法院審議考試院及被告95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，業於95年2月16日以部退一字第0952589058號函，將公保優存要點函送立法院查照。
④依憲法第62條規定：「立法院為最高立法機關由人民選
舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」立法院職權行使法亦明定，立法院各項職權之行使係以決議方式為之。是以立法院係採合議制，其職權之行使應以立法院之名義行之。至於立法院所設立之各委員會因僅具單位性質，故其所為之決議於未經院會通過前尚未發生拘束力。且依立法院職權行使法第62條規定，行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。因此，上開公保優存要點增訂第3點之1雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，故公保優存要點第3點之1仍為現行有效存在之規定，被告仍得繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜。
理由
一、本件原告原係稱保一總隊警正二階組員，經被告以94年2月18日部退二字第0942468429號函重行審定，核定自94年3月
1日退休生效並支領月退休金。嗣被告以96年2月12日部退管一字第0962756302號函，依增訂公保優存要點第3點之1，核算原告之公保養老給付於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,094,467元之事實，有上開函及判決影本為證，並為兩造所是認，應認為真實。
二、原告雖主張：被告未經法律授權，逕自修訂公保優存要點，有違法律保留原則、公平原則，未經立法院備查，有違權力制衡原則云云。惟查：
㈠被告鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得
偏低，乃參據早期國防部為鼓勵儲蓄風尚所訂之陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法，於63年12月17日訂頒公保優存要點，並報經考試院第5屆第82次會議准予備查後據以實施。是以，公保養老給付優惠存款制度係政府早期為照顧一般公務人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公務人員退休法或公教人員保險法之法定給付項目，其超額利息部分由退休金支給機關編列預算支應，所需經費經立法機關審查通過，即為具形式意義之法律，此參諸最高行政法院93年度判字第78號、95年度判字第1902號判決甚明。以公保優存要點旨在提供公務人員於依法退休之後，其公保養老給付金額得辦理優惠存款之福利措施，本質上並非限制人民之權利，茲參酌司法院大法官釋字第443號解釋理由書關於給付行政措施，其受法律規範之密度較限制人民權益者寬鬆之意旨，被告於國家資源有限之情形下，審酌政府財政負擔，本於職權訂定及修正公保優存要點，提供退休公務人員福利，尚難謂有違法律保留原則。
㈡依司法院大法官釋字第574號解釋意旨，法令原則上不得溯
及生效日之前發生效力，即原則上不許法令真正溯及既往。茲依公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」經查退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及二年兩種。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。茲以95年1月17日新修訂公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定。換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，故無法令規範效力真正溯及既往不應容許之問題。
㈢原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得
主張信賴保護之適用。縱原告主張公保優存要點得為其信賴基礎，惟公保優存要點之修正，是否影響其依該修正前之要點所生之合理信賴，應權衡原告主張該法規範不予變動之期待利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。茲以隨著現今經濟、社會及政治環境之發展，公務人員之待遇較早期已大幅改善，退休所得亦大幅提昇，予以優惠存款之基礎已變更；復以國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額，占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動；甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合。被告衡酌公保養老給付優惠存款制度建置目的、國家財政負擔能力，及已退休人員之期待利益，於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益。是修正公保優存要點之公益理由，係為修正退休後所得反高於現職所得之現象，經衡量此公益顯然大於原告之期待利益；且該退休改革方案僅於此一公益考量範圍內，調整得續存優惠存款之最高金額，對退休人員退休所得之法定給與並不影響，所減少者僅係退休人員之福利性所得；又於公保優存要點修正生效後於辦理續存前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定，即使未有過渡條款，亦應認前揭修正不至於嚴重影響退休人員之期待利益。參諸司法院大法官釋字第574號及第589號解釋意旨，被告增訂之公保優存要點第3點之1，難謂有違信賴保護原則，核亦無補償問題。
㈣中央法規標準法第3條所列7個法規命令之名稱，基於法秩
序安定及人民預測可能之考量，上開規定似宜解釋為列舉規定，非例示規定。準此，依中央法規標準法第3條、第7條、立法院職權行使法第60條第1項規定及上開法務部函釋，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3條所定七種名稱定名之授權命令或職權命令。公保優存要點第1點並非由法律授權訂定。又以其名稱係使用要點，而非中央法規標準法第3條所定七種名稱之一。加以要點所規範之內容，依最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，本部為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質應屬行政程序法第159條第2項第1款，關於機關業務處理方式所為之一般性行政規則，與同條項第2款，關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。由於公保優存要點並非為法規命令、職權命令，自無須函送立法院審查。惟考試院及本部基於尊重立法院審議考試院及被告95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，業於95年2月16日以部退一字第0952589058號函，將公保優存要點函送立法院查照。依憲法第62條規定：「立法院為最高立法機關由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」立法院職權行使法亦明定，立法院各項職權之行使係以決議方式為之。是以立法院係採合議制，其職權之行使應以立法院之名義行之。至於立法院所設立之各委員會因僅具單位性質，故其所為之決議於未經院會通過前尚未發生拘束力。且依立法院職權行使法第62條規定，行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。因此，上開公保優存要點增訂第3點之1雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，故公保優存要點第3點之1仍為現行有效存在之規定，被告仍得繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜。
㈤公保優存要點第3點之1第1項規定：「支領月退休金人員
之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。」第7項規定：「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。」第8項規定：
「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」對於本點規定實施前已退休並支領月退休金之公務人員，於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額已有明定。本件原告係於94年3月1日自保一總隊退休且支領月退休金之公務人員，於同日依當時公保優存要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,550,800元存入臺灣銀行股份有限公司新店分公司，並續存至96年3月1日期滿。次查原告經被告核定退休年資為31年8個月，案經被告依據公保優存要點第3點之1第1項第
1款、第6項第1款第1目及第2款第3目、第7項及第8項規定，核計其退休所得上限為92％，其每月退休所得之最高金額為74,860元，扣除月退休金53,488元及1/12之年終慰問金4,955元，其每月得領取之優惠存款利息為16,417元，再以優惠利率年息18％計算，原告得辦理優惠存款最高金額為1,094,467元。以原告原得優惠存款金額高於得續存優惠存款之最高金額，被告爰以96年2月12日部退管一字第0962
756302號函通知原告於上開公保優存要點修正施行後，續存時應按該得續存優惠存款最高金額1,094,467元辦理，洵屬有據。
三、綜上所述，原告之主張，為不可採。被告以原處分核算原告之公保養老給付於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,094,467元，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。
原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並補償其損失，為無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年1月30日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官蕭惠芳法官陳金圍上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年1月30日
書記官陳圓圓