最高行政法院101年度判字第805號判決

裁判字號：最高行政法院101年判字第805號判決

裁判日期：民國101年08月30日

裁判案由：徵收補償

最高行政法院判決
101年度判字第805號上訴人唐榮鐵工廠股份有限公司代表人 鍾自強 訴訟代理人 吳小燕 律師
李榮唐 律師 蘇傳清 律師被上訴人內政部代表人 李鴻源 上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年3月29日高雄高等行政法院100年度訴字第478號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人所有高雄市○○區○○段843、843-1、843-2、844、845、846、846-1、847、848、848-1、849、849-2、850、850-2、851、851-1、851-2、851-3、852、852-1地號等20筆土地（下稱系爭土地）上之地上物（共分成2部分，第1部分詳如原審卷第96頁之高雄港前鎮商港區地上物救濟清冊所載【包括建物計27間、攤棚60座及圍牆6,051公尺等】，第2部分為原審卷第98頁至第99頁高雄港前鎮商港區建築改良物補償清冊所示之建物），因改制前交通部高雄港務局（已改制為交通部航港局，以下仍簡稱高雄港務局）辦理「高雄港前鎮商港區土地開發計畫」（下稱系爭開發計畫），將系爭土地及部分地上物（即上開第2部分之建物，下稱第2部分建物），報經內政部以98年3月18日台內地字第0980054540號函核准徵收，並轉知高雄市政府以98年11月10日高市府地3字第0980064729號公告（公告期間98年11月11日起至98年12月10日止，下稱系爭徵收案），惟第1部分之地上物（下稱系爭地上物）因未領有使用執照之建築改良物而未獲併案徵收。上訴人於98年11月25日向高雄市政府提出異議，高雄市政府以事屬需地機關之行政裁量權，移由高雄港務局處理，經該局以99年2月2日高港財產字第0995000808號函復上訴人，略以本徵收案內違章建築物拆除部分（即系爭地上物）不予救濟。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院99年度訴字第389號判決駁回其訴，提起上訴，經本院100年度裁字第811號裁定駁回其上訴而告確定在案。上訴人因系爭地上物未受補償，乃向被上訴人請求一併徵收系爭地上物，經被上訴人以100年3月9日台內地字第10000394521號函（下稱原處分）以「一般人民除法律另有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權」為由，否准上訴人之請求，並將之轉由交通部查處。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張︰系爭地上物係於56年間建造完成供鋼鐵廠使用，依據當時適用之建築法，並未規定未申請建築執照之建築改良物均屬違法，且斯時該土地尚未納入高雄市都市計畫範圍內，故建築改良物無法申領使用執照。至87年9月7日高雄市政府將系爭土地納入擴大（高雄市臨海工業區第2、3期解編部分工業用地及變更高雄市都市計畫臨海特定區第3次通盤檢討）案規劃為甲種工業區。上訴人曾於86年間申請補發系爭地上物之使用執照，惟高雄市政府以本案申請用地是否牴觸道路用地尚無法確定，請俟其確定後再行申請。是系爭地上物於建築完成時，非屬不可補正使用執照之建築物，而上訴人於86年間亦曾向高雄市政府申請使用執照，而該次無法請領亦非可歸責於上訴人之因素所致，是系爭地上物顯非屬建築法第5條第1項第3款所稱「依法令規定不得建造」之情形。又系爭土地第1次主要都市計畫係於87年9月7日公布實施，而系爭地上物早於該第1次主要都市計畫公布前完成，依高雄市舉辦公共工程拆遷補償自治條例（下稱自治條例）第2條規定，系爭地上物應屬自治條例所稱之「建築改良物」，而屬法定補償範圍，應依該條例第7條以下規定辦理查估及於徵收時一併予以徵收補償，惟高雄市政府卻未將其納入徵收範圍，並認系爭地上物為舊有違建，顯有違誤云云。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人應對上訴人所有系爭土地上之系爭地上物作成徵收處分並予補償。
三、被上訴人則以：系爭徵收案土地係高雄港擴建計畫第2期所開發土地，前臺灣省政府48年9月30日頒布之「臺灣省高雄港擴建計畫區土地開發管理原則」第6點規定：「……前項土地於辦理完成後，由高雄港務局管理之。」前臺灣省政府復於49年訂頒「臺灣省高雄港擴建計畫區土地管理辦法」，及54年1月1日准予備查「臺灣省南部工業區土地承購（租）人應遵守事項」。依上開遵守事項第2點、第3點、第9點、第15點規定，足見該工業區內土地承購（租）人興建廠房等建築物，均需向管理機構（即被上訴人）申辦。上訴人當時係公營事業機構，其廠房建物當符合建築法第3條第1項、第2項及第6條所稱之公有建築物，即應依法申辦建築執照及申領使用執照始得合法建築使用。又系爭土地於87年9月7日第1次主要計畫尚未公布實施前，雖屬都市計畫外土地，惟仍需依被上訴人62年12月24日訂頒之「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」第2條及第14條規定：「在實施都市計畫以外地區興建建築物，除本辦法另有規定外，非經縣市主管機關許可發給執照，不得擅自建造或使用。」「實施都市計畫以外地區供公眾使用或公有之建築物，其建造或使用仍依建築法規定辦理。」等規定申請建造許可，上訴人雖於86年申請補發使用執照，經主管機關函復俟確定都市計畫法定程序後再行申請，惟系爭土地納入都市計畫範圍內後，上訴人未再申領補發使用執照。且查相關獎勵金、補償金及救濟金之發放，非屬法定補助範圍，應由需地機關本於權責處理，故高雄港務局衡酌其財力狀況等，就系爭徵收案內違章建築物拆除部分，不予救濟補償，此與徵收處分是否合法無涉，核屬另一事件。系爭地上物確屬建築法第25條規定未經許可不得建造之建築改良物，且亦經高雄市政府查估認定確屬違章建築，則高雄港務局依土地徵收條例第5條規定，於函請高雄市政府辦理徵收公告時未予納入徵收補償範圍，於法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按土地徵收條例第5條第1項前段、第2項規定，足見徵收土地時，其改良物固應一併徵收，惟既得於徵收土地後再徵收土地之改良物，則徵收土地部分及一併徵收土地改良物部分，即無不可分割之關係。觀諸該條例第3條之規定，僅係賦予國家對於私有土地是否辦理徵收有裁量權，並無賦予人民得向國家請求徵收之意旨。而土地徵收條例第13條規定之申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，應係關於需用土地人如有徵收土地之需要時應如何辦理徵收之程序規定，並非賦予人民請求徵收土地之請求權。㈡本件需用土地人高雄港務局是否辦理一併徵收系爭地上物，並向中央主管機關內政部申請徵收，此為需用土地人本身裁量權行使之範圍，土地所有權人如請求需用土地人擬具徵收計畫書圖向內政部申請核准，充其量亦僅具促使需用土地人為該權限之發動而已，土地所有權人對國家並無公用徵收之公法上請求權存在。本件系爭徵收案之需用土地人高雄港務局依其本身裁量權行使之結果，認為僅有徵收系爭土地及第2部分建物之必要，嗣報經被上訴人核准徵收，並轉知高雄市政府公告。但其認為系爭徵收案並無一併徵收系爭地上物之必要，故於97年9月24日召開系爭開發計畫協議價購會議時，並未對系爭地上物進行協議價購程序，嗣後亦未依土地徵收條例第13條規定，擬具系爭地上物詳細徵收計畫書圖，報請被上訴人核准，則系爭地上物之徵收案件迄未繫屬被上訴人，其核准徵收之前提要件尚未存在，被上訴人自無從就系爭地上物之一併徵收案件加以審查，進而核准一併徵收系爭地上物。是被上訴人以原處分否准上訴人申請就系爭地上物作成一併徵收之處分，核無不合，本件既無核准一併徵收系爭地上物之處分存在，則上訴人自無請求予以補償之餘地。上訴人主張其係依土地徵收條例第5條及自治條例第2條規定為本件請求，被上訴人應核准一併徵收系爭地上物云云，並無足採等由，判決駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：依土地徵收條例第5條第1項、第2項之規定，可知需用土地機關申請徵收土地及其改良物時，原則上應同時一併為之，僅例外於興辦事業計畫之需要時，得予以延後辦理徵收建築改良物之部分，但絕非謂需用土地人得恣意拒絕辦理，此觀諸土地徵收條例第5條第2項新增之規定，需地機關應於徵收公告之日起3年內完成建築改良物之徵收甚明。另依自治條例對於「都市計畫第1次主要計畫發布前之建築物」予以徵收補償之規定，並未牴觸土地徵收條例第5條第1項之內容，自治條例第2條有補充土地徵收條例第5條之功能，應予以合併適用。是自治條例之徵收補償客體「都市計畫第1次主要計畫發布前之建築物」應適用土地徵收條例第5條第1項本文之規定，主管機關有一併徵收之法定義務，並無裁量權限。再依本院99年度判字第355號判決意旨，縱認因土地及建築物二者間並無不可分割之關係，固得視興辦事業計畫之需要而先行公告徵收土地部分，但徵收執行機關仍須明確告知建築改良物部分將另案處理。是系爭徵收案之範圍包括系爭土地及其地上物已明確公告確立，高雄市政府更曾函令上訴人於文到後1個月內自行拆除建築改良物，依土地徵收條例第5條第3項規定，更證系爭地上物業已納入徵收範圍。則本件徵收執行機關與需用土地人均應依照核准處分辦理徵收補償事宜，並無再行變更或行使裁量權之可能，然本件徵收執行機關卻擅將上訴人所有之地上物區分為二，一部分得予補償，一部分不予補償，致部分地上物未納入補償範圍，徵收公告內亦未有系爭地上物將另案辦理或嗣後辦理徵收之說明。原審判決罔顧此事實，仍謂高雄港務局對於土地改良物是否一併徵收，享有裁量權限，上訴人並無公用徵收之公法上請求權，顯已誤解土地徵收條例第5條之意旨，更悖離憲法保障人民財產權之精神，已然構成判決違背法令之情事。又徵收執行機關高雄市政府應本於協力機關地位，確認本件有無自治條例第2條第1款及第7條第2款之適用，卻僅去函需地機關請求協助說明，已逾越規範容許性。而被上訴人實質上未詳究適法性，亦有嚴重疏漏，本件竟徒憑需地機關之片面認定，即定奪上訴人之主張有無理由，顯違憲法保障財產權之本意。原審判決未能細察被上訴人縱容需地機關與協力機關怠惰不適用法令，亦未就上訴人所提足以影響判決之自治條例審酌，無從體現進行土地徵收行為之意旨，自有不適用法規之違法。再者，原審判決對於本案辯證需用土地人是否應一併辦理徵收之系爭地上物是否屬合法建物，恝置未論，顯為判決不備理由之違背法令云云。
六、本院按：㈠土地徵收條例第5條第1項前段、第2項規定：「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。……（第2項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3年內徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。」足見徵收土地時，其改良物如應一併徵收，而未一併徵收者，該徵收處分即屬違法。又土地徵收條例第22條第1項規定：「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。」而徵收公告應載明之事項，除核准徵收機關及文號外，包括徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額等項（土地徵收條例施行細則第21條第1項規定參照），則依上揭規定為異議者，有係針對徵收處分為之，亦有係針對補償處分為之者，端視異議之內容而定。㈡經查，上訴人所有之系爭土地經內政部以98年3月18日台內地字第0980054540號函核准徵收，並由高雄市政府以98年11月10日高市府地3字第0980064729號公告（公告期間98年11月11日起至98年12月10日止），上訴人以系爭地上物未依法補償，於98年11月25日向高雄市政府提出異議，高雄市政府以事屬需用土地人之行政裁量權，移由高雄港務局處理，經該局以99年2月2日高港財產字第0995000808號函復上訴人，略以：「系爭地上物，因未領有使用執照，經高雄市政府地政處查估，認定為舊有違章建築，依土地徵收條例第5條規定，非屬徵收補償項目。……。」等語，不予救濟，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，請求：⒈先位聲明：⑴訴願決定及原處分（即高雄港務局99年2月2日高港財產字第0995000808號函）均撤銷。⑵高雄港務局應對上訴人所有坐落系爭土地上之系爭地上物作成徵收並補償之行政處分。⒉備位聲明：⑴訴願決定及原處分（即高雄港務局99年2月2日高港財產字第0995000808號函）均撤銷。⑵高雄港務局應作成發給上訴人新臺幣110,442,788元救濟金之行政處分。經原審法院以99年度訴字第389號判決，以上訴人請求高雄港務局對系爭地上物為徵收並補償之先位聲明部分，為當事人不適格；至於備位聲明部分，上訴人並無得依「高雄市補償費查估基準」「高雄市補償自治條例」及「高雄市舉辦公共工程拆除新違章建築物及地上雜項物救濟自治條例」等規定請求高雄港務局核發救濟金之權利為由，判決駁回其訴，上訴人不服提起上訴，復經本院100年度裁字第811號裁定駁回其上訴而告確定等情，有上揭各函文及裁判書影本附卷為憑。㈢上訴人復以內政部98年3月18日台內地字第0980054540號函既已核准徵收系爭土地並一併徵收其上土地改良物，自應就系爭土地上所有合法存在之土地改良物一併徵收，不得恣意選擇部分不予徵收，上訴人所有系爭地上物仍屬「合法建築改良物」，屬應予徵收補償範圍，被上訴人未將系爭地上物納入一併徵收範圍內，原徵收處分違法為由（見原審卷第9頁），起訴請求判決：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應對上訴人所有系爭土地上之系爭地上物作成徵收處分並予補償。足見上訴人係爭執被上訴人之系爭徵收處分未將系爭地上物納入一併徵收範圍為違法，則依首揭說明，上訴人應於系爭徵收處分之公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出異議，不服異議者，於法定期間提起訴願。本件上訴人固有於98年11月25日向高雄市政府提出異議，然觀之異議內容「高雄市政府對舊有違建未依法補償，致本公司權益受損，謹提出異議如說明」等語（見原審卷第22頁），足見上訴人係針對補償處分為異議，至於徵收處分部分，並未見上訴人於公告期間為異議，則徵收處分即告確定，上訴人自不得再就系爭徵收處分未就系爭地上物一併徵收為違法予以爭執。至於上訴人對徵收公告中之補償處分向高雄市政府提出異議，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，高雄市政府應自行查明處理，並以書面通知土地權利關係人，土地權利關係人對高雄市政府查處結果仍不服者，高雄市政府得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果，得依法提起行政救濟，惟本件高雄市政府未依上述法定程序處理，竟移由需用土地人處理，並由需用土地人答覆上訴人，其程序於法尚有未合，故上訴人對徵收公告中之補償處分之異議，似仍繫屬於高雄市政府，高雄市政府應依上述程序辦理，惟此係屬別事，與本件無涉，併予敘明。㈣綜上所述，上訴人主張系爭徵收處分違法，訴請被上訴人應對上訴人所有系爭土地上之系爭地上物作成徵收處分並予補償，於法自有未合。原審判決雖非以此理由駁回上訴人之訴，固有未合，然上訴人既不得提起本件訴訟，則其結論並無二致，仍應予以維持。從而，上訴人仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年8月30日
最高行政法院第六庭
審判長法官廖宏明
法官江幸垠法官林金本法官陳國成法官侯東昇以上正本證明與原本無異中華民國101年8月31日
書記官葛雅慎