臺北高等行政法院109年度停字第41號裁定

裁判字號：臺北高等行政法院109年停字第41號裁定

裁判日期：民國109年05月22日

裁判案由：聲請停止執行

臺北高等行政法院裁定
109年度停字第41號聲請人 韓國瑜 訴訟代理人 葉慶元 律師
卓翊維 律師 林石猛 律師相對人中央選舉委員會代表人 李進勇 （主任委員）訴訟代理人 李荃 和律師
吳佳樺 律師
參加人 陳冠榮 訴訟代理人 游琦俊 律師
高榮志 律師上列聲請人聲請停止相對人中華民國109年4月17日中選務字第1093150190號公告之執行，本院裁定如下：
主文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理由
一、按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。……（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。……（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116條第1項、第3項及第5項定有明文。
二、參加人陳冠榮以其為提議人之領銜人，檢具罷免提議書、理由書及提議人名冊，於民國108年12月26日向相對人提出「高雄市第3屆市長韓國瑜罷免案」（下稱系爭罷免案），經相對人查對提議人名冊，已達法定提議人數，以109年1月20日中選務字第1093150038號函告知參加人於文到次日起10日內領取連署人名冊格式，並於60日內徵求連署，未依限領取連署人名冊格式者，視為放棄提議。嗣參加人提出之系爭罷免案，連署人數計40萬6,880人，依法刪除人數2萬9,218人，共計人數37萬7,662人，而高雄市第3屆市長選舉選舉人總數228萬1,338人，依公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第81條第1項、第83條第2項規定，直轄市長罷免案之成立，應有原選舉區選舉人總數10％以上之選舉人連署，罷免案之連署人數應達22萬8,134人，相對人審認參加人提出之連署人數37萬7,662人，已超過法定連署人數，乃以109年4月17日中選務字第1093150190號公告系爭罷免案宣告成立（下稱原處分），聲請人不服，向本院聲請停止原處分之執行。
三、本件聲請意旨略以：㈠聲請人雖已合法提起訴願暨停止執行申請，惟距罷免投票日
已不及1個月，訴願機關尚無作為，如待訴願機關決定是否停止執行後再向本院聲請停止執行，罷免投票恐早已結束，顯然救濟不及，故聲請人實有向本院聲請停止執行以保護權利必要。
㈡聲請人於107年11月24日當選第3屆高雄市市長，並於同年12
月25日就職。參加人無視選罷法第75條第1項但書「就職後一年內不得罷免」之規定，於聲請人就職約7個月後，即違法透過網路及實體聚會，進行對聲請人之罷免活動並蒐集罷免之提案連署書。108年12月25日，於聲請人就職滿1週年之當日，參加人已將罷免提案連署書完成分類、裝箱，並公開展示予媒體，表示次日即將送件予相對人。參加人係於聲請人就職滿1年之前，即已完成全部之罷免提案連署作業。顯見全部之罷免提案文書均係於聲請人就職未滿1年前即已簽署完成。退而言之，縱單純以罷免提議書上所記載之日期判斷，亦有7,143份提議書係早於1年簽署，違反選罷法第75條第1項但書規定，應屬違法連署。相對人如依法排除此部分違法連署之7,143份提議書，則合法有效之提議書將僅有2萬1,417份，不達2萬2,814份之提議門檻，相對人自應依選罷法第79條第2項之規定，命參加人補提罷免提議書，而非逕行准許參加人進入第2階段進行罷免連署。原處分之作成既以第1階段提議連署、第2階段連署等程序均合法無誤為前提，則如相關程序違法，原處分亦同屬違法無疑，聲請人所為停止執行之聲請，應予准許。
㈢相對人已於109年4月17日以原處分宣告系爭罷免案成立，並
定於同年6月6日辦理罷免投票，造成聲請人依公務人員任用法第26條之1第1項第7款規定：「各機關首長於下列期間，不得任用或遷調人員：……七、民選首長及民意機關首長受罷免者，自罷免案宣告成立之日起至罷免投票結果公告之日止。」於109年4月17日起因而停止高雄市政府下所有公務人員及臨時人員之人事任用、遷調，此造成之損害絕非僅止於聲請人得否任用人員之權限，更涉及各該公務機關推動政務的人力是否充足，相關行政任務即可能因此人力短缺而受影響，原處分如繼續執行，勢必影響聲請人對高雄市政府之領導統御，進而弱化地方自治之效能，弱化高雄市等地方自治團體對於中央政府之分權制衡功效，則我國憲法地方自治之目標即將受到難以回復之減損。參加人違法偷跑之結果，致使聲請人根本尚無機會展現市政之初步成果予市民評斷，即必須面對罷免之投票，如一旦於此程序不正義之基礎上，獲得不利之結果，致使聲請人失去市長之職位以及推動市政改革之機會，縱日後確認系爭罷免程序違法、原處分應予撤銷，然聲請人之任期已然無法回復，中斷之市政改革亦無從重新接續進行，此自屬難以回復之損害，而有停止原處分執行之必要。
㈣依違法程序所成立之罷免，其對於民主制度之傷害尤甚於選
舉罷免結果之本身，地方公職人員之選舉罷免事項涉以地方政府4年施政與政策，涉及廣大公共利益，自更應循正當誠信之法律程序為之，以求慎重，為免後續爭議日益擴大，司法機關即應立於保護公益之考量，裁定停止違法之原處分等語。
四、本院查：㈠按「（第2項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政
處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」訴願法第93條第2項、第3項及行政訴訟法第116條第3項分別定有明文。
㈡依上開訴願法第93條第2項規定，受處分人得申請受理訴願
機關或原行政處分機關停止執行，理論上得由前開機關獲得救濟，殊無逕向行政法院聲請之必要。且行政法院係審查行政處分違法性之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查。因此應認適用訴願法第93條第3項或行政訴訟法第116條第3項規定，逕向行政法院申請停止執行時，必須已向原處分機關或受理訴願機關申請未獲救濟（例如申請被駁回，或原處分機關或受理訴願機關不於適當期間內為准駁），或情況緊急，非即時由行政法院予以處理，即難以救濟之情形，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，而應認欠缺權利保護必要而駁回其聲請（最高行政法院103年度裁字第115號、第129號裁定意旨參照）。又所謂急迫情事，係指訴願機關未為決定，而情況緊急，非由行政法院即時介入難以救濟者，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。經查，聲請人就原處分已於109年5月8日向訴願機關提出追加訴願，並同時依訴願法第93條第2項規定，向受理訴願機關申請停止執行，該追加訴願狀已於109年5月11日送達訴願機關，有追加訴願狀及國內快捷/包裹查詢在卷足稽（本院卷一第311-317頁），其所稱訴願機關有故意怠於審查聲請人停止執行申請之情事，如待訴願機關決定是否停止執行再向本院聲請停止執行，是時罷免投票早已結束，顯然救濟不及云云，核屬臆測之詞。且原處分早於109年4月17日即已作成，依選罷法第87條第1項規定，罷免案之投票，應於罷免案宣告成立後20日起至60日內為之，可知系爭罷免案至遲應於109年6月16日前投票，然聲請人卻遲至109年5月11日始向訴願機關對原處分提起訴願並申請停止執行，繼以訴願機關有故意怠於審查，救濟不及為由，於109年5月12日再向本院具狀聲請原處分停止執行，有本院收文戳可按。則此時間上之急迫性，顯係可歸責於聲請人自身延宕所致，依前揭規定及說明，難認情況緊急而有須即時由行政法院處理之必要，聲請人未待訴願機關作成決定，即向本院聲請停止執行，自屬欠缺權利保護之必要。㈢又衡諸暫時權利保護制度之規範目的，係藉由迅速之形式審
查以決定是否給予人民暫時性之權利保護，並非實質審查原處分實體內容所作成之終局性決定。聲請人以未滿1年即參與罷免案提案，違反選罷法第75條第1項但書強行規定，應屬違法，相對人未將此部分提議書排除，仍違法續行本次罷免程序，則依此作成之原處分顯有違法，茲為爭執，惟按選罷法第75條第1項規定：「公職人員之罷免，得由原選舉區選舉人向選舉委員會提出罷免案。但就職未滿1年者，不得罷免。」由該條本文及但書規定之脈絡觀之，該條但書所稱「不得罷免」當係指公職人員就職未滿1年者，不得提出罷免案。罷免權為直接民主權利之一，亦即為人民直接管制民選議員及官吏之重要武器，罷免案提出前認同罷免而形成共同意識所進行之提議活動，本質上為一種思想、意見表達的方式，亦即人民對其生活區域之民選政治人物所為政治理念之實現或公共事務之執行，得藉由此罷免提議之活動，有效地傳達其思想或意見，而為言論自由、一般行為自由等基本權之體現，應受有憲法上之權利保障，如欲對該等人民自由權利為限制，依憲法第23條規定，應以法律為之。然遍觀選罷法並未對罷免案表達認同而形成罷免共識之提議活動，有時間上之限制規定，則聲請人所指原處分併計就職未滿1年即為提議人簽署，而有違反選罷法第75條第1項但書者，經核係屬應實質審查之實體事項，尚須斟酌兩造之陳述及調查證據之結果，始得審認判斷之。換言之，原處分是否有聲請人指陳之違法情事，本院於有限時間內，僅得就兩造三方所提出之資訊，本於法律保留原則之體現及言論自由之維護，難遽認有聲請人所稱「原處分顯有違法」之情。
㈣另所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或
不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬訴願法第93條第2項及行政訴訟法第116條第3項規定所指之難於回復之損害。聲請人主張原處分繼續執行，而使其遭違法罷免，將對其服公職權之參政平等權、名譽權及任期造成難以回復之損害，亦影響其對於高雄市政府之領導統御，進而弱化地方自治之效能，則我國憲法地方自治之目標，亦將受到難以回復之損害云云。惟查，相對人認定系爭罷免案連署人數符合規定，而宣告成立，僅係用以憑辦後續罷免投票相關事宜，聲請人之服公職權利、名譽權及任期並未因原處分之作成而受影響，聲請人所稱服公職權利、名譽權及任期是否會受到影響，端視罷免案之投票結果是否符合選罷法第90條第1項：「罷免案投票結果，有效同意票數多於不同意票數，且同意票數達原選舉區選舉人總數4分之1以上，即為通過。」之規定而定，衡酌系爭罷免案之投票，係聲請人選舉區之選舉人本於其個人意志自行決定其是否要到場投票，以及投票時所圈選內容為何，並不受外力掌控，亦非原處分所能左右，是以聲請人上開所稱之損害，僅屬其個人臆測罷免案投票結果通過可能發生之影響或損害，尚非其主觀權利或法律上利益所即受之侵害。而聲請人稱原處分之執行，將使其遭違法罷免而形成無法回復之損害，無論係聲請人所質疑提議人違法虛列之原處分違法，或係投票結果罷免案通過所生之損害，前者須經實質審理程序，本院在有限之資訊下無由遽認原處分之顯然違法，而無法降低保全急迫性之審查標準；後者尚待投票結果，亦屬於無涉於停止執行准否而獨立於原處分以外之因素，本院亦無由據此而認定是原處分導致聲請人所稱之損害，故聲請人主張系爭罷免案宣告成立已造成難以回復之損害，且有急迫情事，核與行政訴訟法第116條第3項規定停止執行之要件，尚有未合。是以，聲請人聲請停止執行，即無由准許。
㈤聲請人又主張原處分作成，其依公務人員任用法第26條之1
第1項第7款、高雄市所屬各機關學校臨時人員進用及運用要點第8條第2項規定，已停止高雄市政府下所有公務人員及臨時人員任用、遷調，即可能因此造成各該公務機關相關行政任務之推動因人力短缺而受延宕，亦造成該等公務人員服公職權利，個人工作規劃受影響云云，聲請人所稱之該等損害，並非聲請人主觀公權利或法律上利益所受侵害。故聲請人據此主張原處分已造成急迫難以回復之損害，核亦與行政訴訟法第116條第3項規定停止執行之要件未合，自難准許。至聲請人其餘就本案訴訟所為之主張，乃非本件停止執行之聲請事件所須審酌，附此敘明。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國109年5月22日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官陳心弘
法官郭銘禮法官魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國109年5月22日
書記官劉道文