裁判字號：最高行政法院100年判字第993號判決
裁判日期：民國100年06月16日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院判決
100年度判字第993號上訴人 翁陳素惠 即合成碾米工廠訴訟代理人謝裕律師被上訴人金門縣物資處代表人 許明鴻 訴訟代理人 李志澄 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國99年4月13日臺北高等行政法院98年度訴字第2602號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人參與被上訴人辦理「98年榖殼496萬8千公斤」採購案（下稱系爭採購案），系爭採購案於民國（下同）98年5月26日開標，共有上訴人、五王糧食股份有限公司（下稱五王公司）與玉豐糧食股份有限公司（下稱玉豐公司）等3家廠商投標，被上訴人於開標時發現上訴人雖有委託 林木松 出席，惟上訴人與五王公司投標標價清單其中之「單價」欄位未填寫，全部投標廠商之「退還押標金申請單」並均勾選「當場退還」均委託玉豐公司負責人 翁石貴 領款，認已符合政府採購法第50條第1項第5款及第7款規定，故於98年6月25日以物一字第0980002809號函通知將依政府採購法第50條第1項第5款及本案投標須知第52項第8款規定沒收押標金。上訴人不服此通知，於98年7月4日提出異議，經被上訴人以98年7月10日物一字第0980003047號函作成異議處理結果（下稱原處分），仍維持其原決定，上訴人爰於97年7月28日提出申訴，遭申訴審議判斷駁回，遂向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟。嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人並無刻意造成不合格標致僅餘一家廠商符合招標文件規定情事，上訴人未於「標價清單」之單價欄位填寫單價金額，此係因循往例而未詳讀招標須知細微規定之疏失所致，並非刻意不為填寫；若上訴人刻意欲讓一家廠商得標（假設已知僅3家參與投標），則上訴人與另一家廠商僅需將總價及單價填寫高於該預定得標廠商所填之總價及單價，即可達到目的，殊不可能以漏填單價而被視為無效標而造成流標之方式為之。被上訴人所辦理之系爭採購案係一定數量單一項目之農產品採購，於客觀情形及往昔招標慣例，單價金額是否填寫並非重要，縱使漏填，亦可由「總價÷數量」予以推算得知，更不會影響採購公平性，故上訴人依往昔習慣未填寫單價金額，不能遽認上訴人刻意造成不合格標致僅餘一家廠商符合招標文件規定情事，且從客觀情勢及經驗法則判斷，上訴人以漏填單價金額方式，非惟無法達成假性競爭行為之目的，亦會造成流標結果而徒耗時間與金錢之情事。又上訴人所繳納押標金因路途遙遠而委託玉豐公司負責人翁石貴代理申請退還，但此代理行為應不能認為押標金係由同一廠商或同一人申請退還，且被上訴人之招標文件並無規定申請退還押標金事宜不得委任他人辦理之情事。再者，系爭採購案係「單項」採購，又採「總價決標」，故「總價」是為決標重要要件，為契約成立之重要要素；但「單價」有無填寫，在本件屬「單項」採購時，則僅為審查標單形式上是否完整而已，聊備參考性質，並非契約內容的重要要素，故應得為「補正」。是以，本件原處分顯有違法不當情事，且嚴重侵害上訴人之權益；而行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會98年9月25日訴0000000號採購申訴審議判斷書駁回上訴人之申訴，亦非適法等語，求為判決申訴審議判斷及原處分（異議處理結果）均撤銷，暨被上訴人應返還上訴人系爭採購案150萬元之押標金。
三、被上訴人則以：本件投標標價清單第4條已明文規定「投標廠商均應逐一填寫單價及本項總價」，否則依第5條規定視為無效標，而上訴人及五王公司之投標金額為2,638萬元及26,328,600元，較玉豐公司之投標金額27,224,640元為低，卻因未於投標標價清單填寫單價而成為無效標，致僅餘玉豐公司符合招標文件規定，已有足以影響採購公正之違反法令行為。且玉豐公司之代表人翁石貴並代表五王公司出席開標，又代理上訴人及五王公司領取退還之押標金，尤已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之規定。上訴人主張未填寫單價及代理出席開標及領取退還押標金，並不能認為投標文件內容有重大異常關聯云云，顯無可採。又代理上訴人及五王公司領取退還之押標金，尤已符合政府採購法第50條第1項第5、7款之規定。上訴人主張未填寫單價及代理出席開標及領取退還押標金，並不能認為投標文件內容有重大異常關聯云云，顯無可採。又政府採購法第50條第1項第5、7款係規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」、「其他影響採購公正之違反法令行為」，即只要投標廠商間有此等行為，主管機關即認定具有影響採購公正之違反法令行為，並不以其他廠商可否參與投標或上訴人有無「運作」為要件，上訴人主張其等行為不影響採購公正云云，實無可採。本件上訴人與五王公司、玉豐公司之投標文件內容有重大異常關聯，已如前述，並經行政院公共工程委員會認定符合政府採購法第31條第2項第8款「有影響採購公正之違反法令行為者」，故被上訴人依法不予發還押標金，並無違誤，上訴人之請求顯無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「本清單所列各項目之單價及本項總價欄位，不論數量多寡，除小計、合計及總計之單價欄位外，投標廠商均應逐一填寫單價及本項總價。」、「未依上開規定填寫者，視為無效標」投標標價清單填寫規定第4點及第5點分別定有明文。經查，系爭採購案於98年5月26日辦理第一次開標，計有上訴人、五王公司與玉豐公司等3家廠商參與投標，開標前合格廠商計有上訴人、五王公司與玉豐公司等3家廠商標，經審標後，本件參與投標之上訴人及五王公司之標價依序為2,638萬元，2,632萬8,600元，均低於唯一合格廠商玉豐公司之2,722萬4,640元，惟上訴人及五王公司卻均因標價清單之單價欄空白未填致成無效標，僅餘玉豐公司一家廠商符合招標文件規定等情，此有上訴人投標標價清單、五王公司投標標價清單、系爭採購案98年5月26日廠商簽到表附於原處分卷可參。衡情確已足生其間並無實質公平競爭之疑慮，已有足以影響採購公正之違反法令行為。次查，玉豐公司之代表人翁石貴並代表五王公司出席開標，此有系爭採購案98年5月26日廠商簽到表附於原處分卷可參。且玉豐公司之代表人翁石貴又代理上訴人及五王公司領取退還之押標金，此有上訴人退還押標金申請單及五王公司退還押標金申請單附於原處分卷可參，足見本件上訴人與五王公司、玉豐公司之投標文件內容有重大異常關聯，已符合政府採購法第50條第1項第5款、第7款之規定，故被上訴人依投標須知第52項第8款所載，以原處分沒收上訴人所繳納之押標金，並無違誤。足見上訴人之主張，不足採信。綜上，上訴人主張各節，均無可採。本件上訴人與五王公司、玉豐公司間投標文件內容確有重大異常關聯，經被上訴人認定有影響採購公正之違反法令行為，故被上訴人於開標前發現而不予開標，及以原處分沒收上訴人所繳納之押標金，於法並無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合等語，因而將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：㈠「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳
納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「投標廠商有下列情形之一者，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……
五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。……
七、其他影響採購公正之違反法令行為。」政府採購法第31條第2項第8款及第50條第1項第5款、第7款分別定有明文。次按「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：（無押標金者不適用）……（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」為金門縣政府暨所屬機關學校及公營事業機構採購投標須知第52條第8款所明定。揆其立法目的，在於防止投標廠商間製造假性競爭行為，以致無法進行實質競標以達採購公正之目的。次按「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：……二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。」、「機關辦理採購，有3家以上合格廠商投標，開標後有2家以上廠商有下列情形之一，致僅餘一家廠商符合招標文件規定者，得依政府採購法第48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』處理：……三、資格、規格或價格文件未附或不符合規定。……五、其他疑似刻意造成不合格標之情形。」、「……二、機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法(以下簡稱本法)第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820號令、95年7月25日工程企字第09500256920號令與92年11月6日工程企字第09200438750號函釋在案，而上開函、令意旨，與政府採購法第50條第1項第5款之立法意旨相符，行政機關自得依個案調查結果予以適用，業據原判決詳予論述，經核並無不合。再按上開函釋即屬政府採購法第31條第2項第8款所稱之「其他經主管機關認定」，乃基於法律規定，從而，所謂「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，通常即存在假性競爭行為，足以影響採購公正，自屬違反前述政府採購法之立法意旨，而有加以制裁處分之必要。且政府採購法第50條第1項第5款既規定：「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商」，足見「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之投標行為，乃上開政府採購法第50條第1項所欲防止之行為態樣之一，參與投標廠商之投標文件如有該種情形，自屬違反該條款之規定。上訴意旨以：被上訴人沒收押標金之前，未先函請主管機關即行政院公共工程委員會認定有影響採購公正之違反法令行為，即逕行沒收，顯不符政府採購法第31條第2項第8款規定之要件，原判決就此未為論斷，且錯誤援引與本件情形不同之行政院公共工程委員會函釋，有適用法規不當、不備理由之違法云云；惟查，上開工程會函釋意旨，均未逾越政府採購法之授權範圍，亦未違反法律保留原則，原審法院予以援用，並無違誤，亦無再予函查確認之必要。上訴意旨容有誤解，其因而據以指摘原判決不備理由、不適用法規，難謂可採。
㈡經查，原判決關於系爭採購案於98年5月26日辦理第一次開標
，確有足生其間並無實質公平競爭疑慮，足以影響採購公正之違反法令行為，且本件上訴人與五王公司、玉豐公司之投標文件內容有重大異常關聯，已符合政府採購法第50條第1項第5款、第7款之規定，故被上訴人依投標須知第52項第8款所載，以原處分沒收上訴人所繳納之押標金，並無違誤之事實，以及上訴人所主張如何不足採等事項均詳予以論述，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；上訴意旨以：原判決就上訴人與五王公司、玉豐公司間如何製造假性競爭行為，及於退還押標金申請單上填寫由翁石貴代為領取押標金如何等同於押標金由同一人或同一家廠商申請退還等情，未說明其理由，有判決不備理由之違法；原判決以上訴人疏未於標價清單上填寫單價數額，逕認上訴人與其他二家廠商間有製造假性競爭行為，有違經驗法則及論理法則云云，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使，任意指摘原判決有違背法令情事，並非可採。
㈢從而，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年6月16日
最高行政法院第六庭
審判長法官黃合文
法官鄭忠仁法官劉介中法官帥嘉寶法官陳鴻斌以上正本證明與原本無異中華民國100年6月17日
書記官張雅琴