裁判字號：最高行政法院105年判字第309號判決
裁判日期：民國105年06月16日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決
105年度判字第309號上訴人臺南市政府環境保護局代表人 李賢衛 訴訟代理人 葉張基 律師被上訴人台塑石化股份有限公司代表人 陳寶郎 訴訟代理人 張嘉真 律師
姜威宇 律師 林石猛 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國104年6月25日高雄高等行政法院103年度訴字第321號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」部分廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、緣臺灣臺南地方法院檢察署接獲檢舉被上訴人麥寮一廠事業廢棄物有遭非法棄置情形，乃於民國102年1月24日會同上訴人、臺南市政府工務局、行政院環境保護署（下稱環保署）南區督察大隊及環保警察第三中隊，前往臺南市麻豆區由 官輝 工程有限公司所經營之官輝土石方資源堆置場（下稱官輝土資場）及臺南市左鎮區由宏昇事業股份有限公司所經營之宏昇土石方資源堆置場（下稱宏昇土資場）進行稽查，當場查獲該等土石方資源堆置場正在收受被上訴人產生之事業廢棄物底灰及飛灰，上訴人乃以被上訴人違反廢棄物清理法第28條第1項第3款規定，依同法第52條及行政罰法第18條第1項、第2項規定，裁處罰鍰新臺幣（下同）141,966,950元，及限期於102年12月31日前完成改善，併依環境教育法第23條第2款規定處環境講習8小時之處分（下稱前處分）。被上訴人不服，提起訴願，經訴願機關以103年1月22日府法濟字第1030062100號訴願決定書撤銷前處分並請上訴人另為適法處分。嗣上訴人依訴願決定意旨另為處分，裁處被上訴人罰鍰6,000元、應支出而未支出之所得利益142,405,120元，及限期於103年5月28日前完成改善，並依環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時（嗣經上訴人於103年3月31日勘誤為1小時）之處分（下稱原處分）。被上訴人仍不服，復提起訴願，經遭決定駁回，遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。嗣經原審判決撤銷訴願決定及原處分後，上訴人就原判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」部分不服，提起上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠被上訴人所屬麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置即循環式流體化床鍋爐（下稱CFB）製程所產出之混合石膏及副產石灰（下稱系爭產品），於91年11月20日經雲林縣政府核准被上訴人麥寮一廠之工廠變更登記時，將系爭產品登記為產品，歷來於雲林縣政府核准之廢棄物清理計畫書（下稱廢清計畫）中，亦均將系爭產品列為產品，且其於國內外均有諸多合法正當之使用實績，絕非事業廢棄物。惟雲林縣政府於102年1月28日始廢止所謂產品認定並於同年月30日廢止產品登記。雲林縣政府廢止產品認定之效力為往後生效，此不影響廢止產品登記前長達10年之合法產品登記效力與產銷使用。㈡前處分裁處被上訴人141,966,950元罰鍰，嗣經103年1月22日訴願決定撤銷發回命上訴人另為適法之處分，惟上訴人改裁處更不利於被上訴人之142,405,120元罰鍰，有違本院92年度判字第1144號判決、103年度判字第575號判決意旨所述之不利益變更禁止原則。㈢被上訴人於雲林縣政府合法登記期間，已將產品售予推廣商，復由推廣商轉賣系爭土資場使用，為合法產品之行銷與使用行為，無涉廢棄物清理法之違反；縱如有相關法律責任發生，本應由最終之使用人即該二土資場就衍生之法律責任負責，並非責罰被上訴人，故裁罰對象明顯違誤。㈣上訴人雖命被上訴人限期改善，惟其於102年1月24日稽查當時，國內根本未有處理機構得處理系爭產品，故原處分認當時被上訴人即應依規定委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構云云，顯然對任何人均屬不能實現，而無期待可能性，自有違行政程序法第111條第3款明確性原則。㈤上訴人一方面認定被上訴人未委託清運業者處理系爭產品，因此免除相關費用而受有不法利益，並據此裁處罰鍰142,405,120元；然又命被上訴人負擔應限期改善清除之義務，則被上訴人須再支付可觀之處理費用，原處分顯違反一事不二罰之法理。㈥臺中高等行政法院91年度訴字第356號判決及本院92年度判字第1638號判決所涉之「水酸化銅」為受聯合國之巴塞爾公約所管制「有害廢棄物」跨國運送所約束之物品，與本件情況完全不同，且本件亦未涉及產品輸出之問題，自不得比附援引等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：㈠103年1月22日訴願決定係因臺南市與雲林縣之計算標準可能有所出入而撤銷前處分，並未限制上訴人重為處分時必需受到前處分裁處所定141,966,950元之拘束，故並無不利益變更禁止原則之適用。㈡依環保署96年以來相關解釋函令，均直接認定被上訴人麥寮一廠CFB製程所產出之系爭產品屬事業廢棄物，應依廢棄物清理法規定清除、處理或再利用，此見解並無改變，復據上訴人稽查採證檢驗PH值約為12.5（12.47～12.53），且確實為被上訴人麥寮一廠之底（飛）灰，既然廢棄物來源為被上訴人，且被上訴人並未依廢棄物清理法為任何處理，上訴人當可依法對被上訴人為行政處分；至於被上訴人與位於臺南市內二家土資場間有無直接契約關係或屬轉讓、委託等，亦不影響上訴人為行政處分之效力。㈢被上訴人在美國係以每噸420-540元對外銷售副產石灰，而在臺灣被上訴人竟以每噸2元價金出售，並由被上訴人補貼運費每噸650元（等於倒貼648元），再加以環保署認定被上訴人二項產物，實際係CFB脫硫程序排出之底灰及飛灰，未經加工處理程序，其物理及化學性質並非穩定，後續使用用途亦有未明並引發諸多爭議，故被上訴人所稱「副產石灰」等產品是否符合其所主張美國能源部倡導之先進潔淨燃燒技術，令人起疑。㈣廢棄物清理法第52條關於命限期改善部分，性質上為「預防性不利處分」，並不具「行政罰」之性質，故此部分與罰鍰間並無一事不二罰之問題；又上訴人依103年1月22日訴願決定意旨，改以雲林縣之標準計算被上訴人之不法利益，並無違反比例原則。㈤依環保署102年2月7日環署廢字第1020012962號函及其Q＆A所載，被上訴人之底（飛）灰本即可適用既有的各種代碼辦理申報，各種既有代碼均會有對應之經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構，故原處分並無對任何人均屬不能實現之情形。㈥上訴人已用最便宜之計價方式計算被上訴人之不法利得，顯然符合比例原則，故上訴人認定被上訴人有環保署所稱「假產品之名，行廢棄之實」之違章行為，且因此節省大筆廢棄物清除、處理費用，乃適用行政罰法第18條第2項規定，計算被上訴人不當利得為142,405,120元，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠被上訴人所屬麥寮一廠於91年11月20日取得雲林縣政府核准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為「產品」，係依工廠管理輔導辦法之規定所為之處分，而原處分係上訴人基於其廢棄物清理法主管機關之權責，對被上訴人所屬麥寮一廠所產出之系爭產品，依廢棄物清理法之規定，認定係屬「事業廢棄物」之處分，兩者並不相同；況且縱為產品登記，苟其產品已非實質之產品，而變為廢棄物時，仍應實質認定為廢棄物。㈡依CFB製程，被上訴人設置高溫循環式流體化床發電鍋爐，主要目的在發電，而燃燒過程中加入石灰石僅係作為熱傳媒介及脫硫劑，藉以降低高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，並增加可燃性，並非以之作為製程中之生產標的。而「副產石灰」則是燃燒後之底灰，「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰，乃是燃燒石灰石所餘灰渣，均與產製目的無關，其本質即為事業廢棄物，應可認定。㈢本件副產石灰經上訴人查獲時，銷售金額為每公噸2元，另補貼買方每公噸650元、680元、710元不等金額作為使用成本補助費用，是依正常產品之交易，焉有賣方於產品出售時，另有高於售價3百倍以上金額之補貼，並要求買受人於裝載系爭產品之運輸車輛須裝置ＧＰＳ，足見其交易顯違常情；且依被上訴人與買受廠商間所簽訂之副產石灰（水化）買賣合約書、客戶使用聲明書相關條文所載，使用副產石灰確實存有一定法令限制及風險，故有劃清責任及應賠償被上訴人等約定，若參酌上開補助使用費用及銷售價格低廉，且被上訴人亦另外與該買受廠商簽訂外包工作承攬書，由該廠商承攬「副產石灰（水化）推廣去化工作」等情形，應可認定副產石灰（水化）買賣合約書之契約目的非屬正常之產品交易，屬清運性質；至於乾式產品部分，該副產石灰（粉／粒）之售價亦為每公噸2元，依被上訴人所提示之統一發票顯示，每次交易金額僅為數千元不等，且所謂之買受廠商亦不乏環保公司或通運公司，亦難以認定其具有一定經濟價值而可認為係產品性質。㈣上訴人稽查官輝、宏昇土資場所棄置之底（飛）灰等事業廢棄物，係屬被上訴人所生產之副產石灰，業經原審依職權調取臺灣臺南地方法院檢察署102年度偵字第2511號偵查卷核閱屬實，其數量合計54,771.2公噸，該棄置之副產石灰經檢驗結果，PH值約為12.47至12.53，性質屬強鹼，其於未經處理之情形下直接接觸土壤，勢將破壞環境涵容能力，有害於環境，故被上訴人所生產之系爭產品，上訴人認屬事業廢棄物，即無違誤，並不因其有產品登記而受影響。㈤前處分係依廢棄物清理法第28條第1項第3款，依同法第52條暨行政罰法第18條第1、2項及環境教育法第23條第2款規定，裁處罰鍰141,966,950元、限期改善及環境講習；原處分則依廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目，並依同法第52條暨行政罰法第18條第2項及環境教育法第23條第2款規定，裁處罰鍰6,000元、應支出而未支出之所得利益142,405,120元、限期改善、環境講習。觀之前處分及原處分之內容，其基礎事實並無變更，參照本院103年度判字第575號、92年度判字第1144號判決意旨，上訴人所為處分，於基礎事實並無變更之情形下，顯有違不利益變更禁止原則；又該裁罰處分之行使，係屬上訴人之裁量權範圍，自不宜由行政法院代為裁量，應由原審予以撤銷，由上訴人另為適法處分；至限期改善及環境講習部分，因裁罰處分既已撤銷，則該部分亦應由上訴人於另為處分時裁量後再行諭知，故應併予撤銷等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠上訴人所為原處分法律依據及事項：
⒈廢棄物清理法第52條規定：「貯存、清除、處理或再利用一
般事業廢棄物，違反第28條第1項．．．規定或依第29條第2項所定管理辦法者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」（同法第28條第1項第3款第1目規定：「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：三、委託清除、處理：（一）委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。」）⒉環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表
人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：．．．違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」⒊行政罰法第18條第1項、第2項規定：「（第1項）裁處罰鍰
，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」⒋上訴人依訴願決定意旨所為之原處分，係裁處被上訴人「罰
鍰6,000元」、「應支出而未支出之所得利益142,405,120元」，及「限期於103年5月28日前完成改善」，並「依環境教育法第23條第2款規定處環境講習1小時」共四項。其中：「罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」分別依據廢棄物清理法第52條前段及後段規定。「應支出而未支出之所得利益142,405,120元」依據行政罰法第18條第1、2項。「環境講習1小時」係依環境教育法第23條第2款規定處分。
㈡原判決之違誤：
⒈按行政程序法雖僅於第112條就行政處分無效規定：「行政
處分一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去該無效部分，行政處分不能成立者，全部無效。」但無效與違法而得撤銷，僅係程度上之差異，並無本質不同，是以若行政法院審理認定行政處分一部分違法，除非除去該違法部分將造成整體行政處分不能成立者外，否則應單就違法得撤銷之部分撤銷之，而另行審理其餘部分。申言之，行政訴訟原告提起行政訴訟撤銷之訴，其訴之聲明雖係撤銷全部行政處分，行政法院經審理後，認原行政處分部分違法而應撤銷，但若違法應撤銷部分不致造成整體行政處分不能成立者，仍應就其他部分實體審究，並將審理結論於主文為部分撤銷，部分其他審理結果之諭知。
⒉經查，在本件各該違反行政法上義務之行為處罰構成要件上
，雖均係以違反廢棄物清理法第52條規定「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第28條第1項」者之行政法上義務為其前提，但效果要件上則有如前引法條互異之處罰規定，在本件行政機關行政罰裁處上，並無撤銷部分將造成整體行政處分不能成立情形，原審法院經審理後，若認原行政處分有部分違法而應撤銷，仍應就其他部分實體審究。⒊詎原判決竟以：「被告所為之原處分有違不利益變更禁止原
則，業如前述，而該裁罰處分之行使，係屬被告之裁量權範圍，自不宜由行政法院越殂代庖代為裁量，應由本院予以撤銷，由被告另為適法處分。至限期改善及環境講習部分，因裁罰處分既已撤銷，則該部分亦應由被告於另為處分時裁量後再行諭知，故應併予撤銷。是原處分既有違誤，訴願決定予以維持，即有不合。原告訴請撤銷，為有理由。」，而將原處分及訴願決定全部撤銷。
⒋惟查，本件原處分包含「罰鍰6,000元」、「應支出而未支
出之所得利益142,405,120元」、「限期於103年5月28日前完成改善」及「環境講習1小時」等四項，其所依據之法律各不相同，依原判決意旨「應支出而未支出之所得利益142,405,120元」部分違反不利益變更禁止原則外，但其餘三項並無違法不利益變更禁止原則，係屬可分別之部分，並無撤銷部分將造成整體行政處分不能成立之情形，自應就各該效果之處分就其構成要件事實逐一認定後，分別審理認定是否有理由，並於主文諭知結論，方屬正辦，但原判決逕以其中一項違反不利益變更禁止原則而將其餘部分併予撤銷，顯有不合。況如上訴意旨所指摘：「限期於103年5月28日前完成改善」上訴部分，攸關後續連續處罰之合法性，且該後續處罰之爭執業已繫屬於行政法院（如原審104年度訴字第65號、第189號、臺灣臺南地方法院行政訴訟庭104年度簡字第46號等），並經裁定停止訴訟程序，可見本件上訴之結果將嚴重影響後續處罰之合法性，故此部分不應因「應支出而未支出之所得利益142,405,120元」之違反不利益變更禁止原則而遭一併撤銷等語，原判決更應就其他部分實體審究。
㈢本件上訴人上訴部分即本院審理之範圍：
被上訴人提起本件行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，經原審為被上訴人全部勝訴之判決（因原審主文係諭知訴願決定及原處分均撤銷，外觀上與被上訴人之訴之聲明相同，為全部勝訴，被上訴人無從上訴，本院亦未實體審理），上訴人不服，僅就原判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」部分提起上訴，而就其餘「應支出而未支出之所得利益142,405,120元」及「依環境教育法第23條第2款規定處環境講習1小時」部分則未據上訴，故本件本院審理範圍為原判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」部分，在此敘明。
㈣綜合上述，原判決撤銷訴願決定及原處分，既有上述違誤，
但上訴人上訴僅就「罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」部分，主張原判決違背法令，其求予廢棄，經核為有理由。惟上訴部分是否合法有據，仍應由原審法院進行實質認定，則原處分所依據之事實即未臻明確，本院無從據以判決，爰將原判決經上訴之部分廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法之判決。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國105年6月16日
最高行政法院第五庭
審判長法官林茂權
法官黃淑玲法官鄭忠仁法官吳東都法官劉介中以上正本證明與原本無異中華民國105年6月16日
書記官張雅琴