臺北高等行政法院99年度訴字第235號判決

裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第235號判決

裁判日期：民國99年05月06日

裁判案由：政府採購法

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第235號99年4月22日辯論終結原告三星旅行社有限公司台北分公司代表人甲○○董事訴訟代理人 李永裕 律師複代理人 江俊傑 律師被告國家安全局代表人乙○○（局長）住同上訴訟代理人 魏君婷 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年12月4日訴0000000號申訴審議判斷書決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應作成「准予發還原告押標金新臺幣陸拾萬元」之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告及訴外人聯強旅行社有限公司（下稱聯強旅行社）於民國（下同）95年11月29日參加由被告辦理之「96年國際機票採購案」之第一次公開招標。依據國家安全局「國際機票採購」投標須知第25條之規定，系爭採購案依地區分為三個採購標的，即「美國、加拿大及歐洲地區」、「東南亞地區」、「美、加、歐洲及東南亞地區國家以外之其他地區」，原告參加三個採購標的之投標，並依三個採購標的分別提供面額120萬元、30萬元、60萬元之支票為押標金之繳付，訴外人聯強旅行社則參加「美、加、歐洲及東南亞地區國家以外之其他地區」採購標的之投標，並提供面額60萬元之支票為押標金之繳付。原告及訴外人聯強旅行社所提供之押標金支票，均由原告實際負責人 焦守忠 自其所有玉山商業銀行民生分行第000000000000號帳戶提款購買，並交由原告及訴外人聯強旅行社使用。原告三星旅行社及訴外人聯強旅行社之支票帳號相同，且支票號碼連號，顯有重大異常關聯，影響採購之公正，遂遭宣布廢標。原告於97年12月25日函請被告機關發還押標金，被告機關爰以98年3月23日(98)捷振字第0007508號函，不予發還押標金。原告不服，於同年月31日向被告機關提起異議，被告機關於98年4月20日以(98)捷字第00007841號函，仍以前揭理由決定不予發還押標金。原告於收受前開異議決定後，向行政院公共工程委員會提出申訴，亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告與訴外人聯強旅行社各自繳付之60萬元押標金支票係「
分別借款、來源不同」，另案台灣高等法院刑事確定判決中已有詳加調查認定，足見原告並無政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形：
⒈按原告與訴外人聯強旅行社各自繳付之60萬元押標金支票
，固均係出自原告台北分公司負責人焦守忠於玉山銀行民生分行帳戶，並且發生支票號碼連號之情形，惟查，上開60萬元押標金支票之所以出自同一銀行帳戶並發生支票號碼連號，業經另案台灣高等法院97年度上易字第2380號確定判決中詳加調查認定，判決理由載明：「證人 焦義華 於原審具結證稱：匯款1,093,000元至焦守忠指定之帳戶，係因焦守忠、 焦守誠 於同日先後打電話表示分別借款50萬元、60萬元以為押標金，後為節省手續費用，且因不熟悉焦守誠指定之帳戶名稱，欲為匯款之時間緊迫，故自行決定將二筆借款同時匯入焦守忠指定之三星旅行社帳戶」等語。且查，上開判決理由進一步指出「……本件被告三星旅行社臺北分公司、聯強旅行社為系爭標案所需之押標金，係分別借款。被告聯強公司既係自行向證人焦義華借款支付押標金，其押標金來源已與被告焦守忠所代表之三星旅行社已有所區別，亦難認被告聯強公司參與系爭標案所需之押標金係被告焦守忠所代表之三星旅行社所提供」等語。
⒉由此足證，上開二紙60萬元押標金支票，實係原告與聯強
旅行社分別向他人借款取得，既係分別借款且來源不同，即非「同一人或同一廠商繳納押標金」之情形，更無構成政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之餘地。
㈡違反政府採購法第50條第1項第5款之法律效果，僅止於不
予開標、不予決標或廢標，而不及於第31條之不予發還或追繳押標金，此乃立法意旨之所在，並有立法理由及修法總說明可資為證，鈞院亦著有相同見解之判決先例可供參照：
⒈按政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投
標文件內容有重大異常關聯」之規定，乃立法院於91年1月16日三讀增訂通過。考諸增訂之立法理由，係謂「第一項增訂第五款，以防止假性競爭行為，其有重大異常關聯內容於本法施行細則另為規定」等語，因而增列該款規定。次按，觀諸行政院提案之政府採購法修法總說明，則載明「……在防弊方面……增列禁止假性競爭行為（例如陪標）之規定；另強化對不法行為之處罰，包括擴大處罰圍標、綁標之適用對象及適用情形；借牌投標及出借者將被處以三年以下有期徒刑；對於受機關委託負責審查或監造而有違反法令之綁標行為者，最高可處一年以上七年以下有期徒刑。」⒉揆諸上揭立法理由及修法總說明可知，於91年1月16日修
法增列之第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」規定，立法目的僅係為了防止假性競爭，並未含有處罰之意，因此，該款規定並未同時增列於第31條中，此係當時立法者之意思，亦即投標文件內容有重大異常關聯之法律效果，僅止於不予開標、不予決標或廢標即足，而未同時增列於第31條規定作為處罰廠商（即押標金不予發還或追繳之）之事由，此乃至為明顯之立法意旨。
⒊且查，鈞院95年度訴字第1467號判決先例，亦採取與上揭
立法意旨相同之解釋，認為「……政府採購法第31條第2項各款規定之情形，並無『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』，所謂『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』，係政府採購法第50條第1項、第2項規定應不予開標、應不決標、應撤銷決標、終止契約或解除契約的要件之一（同條第1項第5款），此款乃於91年2月6日修正公布時所增訂，揆諸前揭政府採購法第31條第2項與同法第50條第1項規定的構成要件有諸多相同之處（兩者均有借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標），然該31條第2項各款從施行迄今，始終未將『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』納入規範之列，足見立法者本有意將此種情形排除在外。」等語，上開觀點合乎立法意旨與修法說明，自足供本件相同案例之適用參考。
㈢遍稽政府採購法施行細則全文，並未就「投標文件內容有重
大異常關聯」之構成要件為補充規範，行政院公共工程委員會函令在未經法律授權下，逕以職權命令規範之，並進而將投標文件內容重大異常關聯之法律效果擬制為押標金不予發還之事由，此一作法顯已限制人民之自由權利，難謂無逾越法律授權之違法：
⒈依學者論著：「關於授權命令之合法性應符合下列三項要
件：⑴法律並非不得授權以命令限制人民之自由權利，惟其授權應有具體明確之目的、範圍及內容；⑵法律僅作概括授權時（例如訂定施行細則），除命令不得逾越母法外，其內容僅能就與母法有關之細節性及技術性事項加以規定；⑶須符合比例原則，蓋限制人民自由權利之法律尚且不得超越必要程度，何況授權命令乎？至於職權命令，首須發布機關依組織法之規定，有管轄權限，第二，須為執行某一特定法律所必要，第三，其內容須限於細節性及技術性之事項。」⒉次按司法院大法官釋字第488號解釋：「憲法第15條規定
，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許。」又按有司法院大法官釋字第313號解釋：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」⒊依立法院三讀增訂通過政府採購法第50條第1項第5款時
之立法理由，係載明「第1項增訂第5款，以防止假性競爭行為……其有重大異常關聯內容於本法施行細則另為規定」等語，此前已敘明之。從而，所謂「投標文件內容有重大異常關聯」內涵自應求諸於政府採購法施行細則之相關規定，始知其義。
⒋惟查，遍稽政府採購法施行細則全文，對於「重大異常關
聯」之定義竟毫無規定，此顯係行政怠惰，未遵照立法機關授權而制定授權命令，則此時，即不得由行政機關以規避立法監督之方式，又另行以職權命令之方式規定，否則，無異架空行政機關須依法行政之法治國原則，更使立法監督行政之功能喪失殆盡。
⒌詎料，行政院公共工程委員會未慮及此，竟以91年11月27
日工程企字第09100516820號函令謂「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：
一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」此函令並經被告引用作成不予發還押標金之處分依據。經查，上開函令既係行政院公共工程委員會本於職權發布之命令，並非基於立法授權發布之授權命令，顯已違反上揭政府採購法第50條第1項第5款之立法意旨與立法授權範圍，應認已違反法律保留原則而無效。
⒍又行政院公共工程委員會更進一步以92年11月6日工程企
字第09200438750號函令，謂「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」等語，此函令不但欠缺法律之明文授權，函令內容逕將「投標文件內容有重大異常關聯」擬制等同於「影響採購公正之違反法令行為」，除已逾越母法之授權意旨與範圍外，更因該函令內容已涉及人民權利義務之限制，而非僅就與母法有關之細節性及技術性事項加以規定，應認已違背法律保留原則而無效。
⒎而行政院公共工程委員會更於96年5月8日以工程企字第
09600087510號函令謂「㈠本會91年11月27日工程企字第09100516820號令係補充法規之適用要件，提示機關發現廠商有該等情形時，由招標機關依採購法第50條第1項及行為事實予以判斷認定。㈡本會92年11月6日工程企字第09200438750號函，則為本會依採購法第31條第2項第8款之規定，基於採購法主管機關之權責，就個案經機關認定有採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之情形，通案認定該情形即屬採購法第31條第2項第8款所稱『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』，本會就具有共通性質之該款行為予以通案認定，尚無不妥，且就該等經本會通案認定之案件，無需就個案再送本會認定……」，同樣亦係曲意維護上揭二則逾越法律授權意旨與範圍之違法函令，並限制人民之自由權利，應認亦屬違法無效。
⒏綜上所述，上揭行政院公共工程委員會91年、92年及96年
作成之三則函令，或係欠缺法律之授權，或係函令內容逾越母法或已涉及人民權利義務之限制，均已違背法律保留原則，應認違法無效，自不得再加以援引作為本件原處分之依據。
㈣押標金支票號碼連號之原因，如經查證結果，純係不同人或
不同廠商於非常相近時間造成之巧合情形，即不得謂係投標文件內容有「重大異常關聯」之情形，此有行政院公共工程委員會之函令可稽，本件即屬此種情形，並已經另案台灣高等法院詳予調查認定，自足供參照：
⒈按行政院公共工程委員會94年7月14日工程企字第094002
53870號函：「……茲因偶有機關發現廠商投標文件內容有疑似旨揭令頒情形（按：即政府採購法第50條第1項第
5款），例如『投標標封信函號碼連號』，惟未查證該等異常情形是否顯係同一人或同一廠商所為等構成重大異常關聯之其他相關情形，即逕予以認定及處置，事後經廠商說明及查證結果，發現例如純係不同人或不同廠商於非常相近時間至同一郵局付郵之巧合情形，致造成機關與廠商間之爭議或檢調單位困擾，宜予避免。」⒉細繹上揭函令意旨，係認為如果招標機關發現廠商投標文
件內容有疑似政府採購法第50條第1項第5款所規定「重大異常關聯」之情形者，即負有查證義務，須查明該等異常情形是否顯係同一人或同一廠商所為等而構成重大異常關聯之情形，始得逕予以認定及處置。如查證結果，發現純係出於「巧合」之情形者，並進一步造成機關與廠商間之爭議或檢調單位困擾者，則「宜予避免」。換言之，即不得認定為係政府採購法第50條第1項第5款「重大異常關聯」之情形。
⒊經查，以本件情形而論，揆諸被告不予發還押標金支票之
處分理由，僅係援用另案台灣高等法院97年度上易字第2380號判決書第4、5頁所確認之系爭押標金支票均出於焦守忠之銀行帳戶及支票號碼連號之事實，惟就上開異常關聯之事實係如何構成？有無「巧合」或「偶然發生」之因素？被告既未加以查證之，亦從未請求原告說明之，即逕認定系爭押標金支票構成重大異常關聯，如此行政作為，與上揭行政院公共工程委員會要求各機關於作成處分前應盡「經廠商說明及查證」之義務，明顯背道而馳。
⒋且查，上揭行政院公共工程委員會既已明白表示「如純係
不同人或不同廠商於非常相近時間至同一郵局付郵之巧合情形」，即不應認定為有重大異常關聯之情形，以避免發生「造成機關與廠商間之爭議或檢調單位困擾」之情形。今查，本件系爭押標金支票發生銀行帳戶相同且號碼連號之情形，既經另案台灣高等法院97年度上易字第2380號確定判決調查認定押標金支票雖係出於同一帳戶且支票號碼連號，惟實係基於偶然因素所造成之巧合情形，系爭二紙押標金支票實係分別借款，且來源已有所區別，揆諸前揭行政院公共工程委員會函令意旨可知，此與政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」規定情況顯有不同。詎被告竟然在全然未加查證或要求原告說明之情況下，即逕行認定系爭押標金支票構成重大異常關聯，自難令人信服。
㈤行政院公共工程委員會函令以「通案認定」之方式，認定構
成政府採購法第50條第1項第5款即等於構成第31條第2項第8款，此一認定方式顯屬不當，已明顯違背政府採購法第31條第2項第8款之規範目的與立法授權意旨：
⒈按政府採購法第31條第2項第8款關於押標金不予發還或
追繳之情形，其構成要件係「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」。依該規定可知，必須係廠商之「行為」「影響採購公正」，且必須「違反法令」，並經「主管機關認定」後，機關始得據以作成不予發還押標金之處分。
⒉至於第50條第1項第5款則係規範不予開標或決標之情形
，構成要件為「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，依該規定，則必須係「不同廠商間」之「投標文件內容」，產生「重大異常關聯」，機關始能依此作成不予開標或決標之處分。從構成要件文義解釋而言，上開二項規定之構成要件內容差異甚大，前者以動態行為為規範對象，後者則以靜態文件為規範內容，文義上似無可能互相借用，比附援引，合先敘明。
⒊次按，揆諸法條規定內容亦可知，政府採購法第31條第2
項列舉之8款押標金不予發還或追繳之事由，係以廠商之行為構成刑事不法（例如第1款至第3款）或構成民事違約（例如第4款至第6款）作為規範對象。換言之，只有在廠商有刑事不法行為或民事違約之行為時，機關方得依該條規定將廠商繳納之押標金沒入不予發還，以作為懲罰制裁廠商（或約限制人民財產權）之手段，此乃政府採購法第31條之立法目的與規範意旨之所在。採此相同觀點之見解，亦可參考鈞院95年度訴字第1467號裁判見解，謂「……政府採購法第31條第2項之押標金不予發還（沒收），或予以追繳，除其中第7款『押標金轉換為保證金』外，乃課予投標廠商負擔之處罰行為，其構成要件自應明確，行為必須該當構成要件，始能加以處罰，不能僅因投標廠商之投標文件內容有重大異常關聯，其行為有違法之嫌疑，即加以處罰，故立法者未將『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』納入押標金不予發還（沒收），或予以追繳的要件之一，其宗旨乃為貫徹處罰之標的乃『行為之違法』，而非『違法嫌疑』之法理。」⒋經查，本件被告拒絕發還押標金之理由，係援引行政院公
共工程委員會96年5月8日工程企字第09600087510號函令為據。惟查，觀諸上揭函令係認為「…就個案經機關認定有採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之情形，通案認定該情形即屬政府採購法第31條第2項第8款所稱『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』，本會就具有共通性質之該款行為予以通案認定，尚無不妥，且就該等經本會通案認定之案件，無需就個案再送本會認定。」此一作法至少有以下幾點謬誤，明顯違背政府採購法第31條第
2項第8款之授權內容及範圍，應認為違法不當：⑴誤將投標文件內容重大異常關聯之「事實」，當成「行為」處理。
⑵未說明「投標文件內容重大異常關聯」有何「影響採購公正」之可能。
⑶未說明「投標文件內容重大異常關聯」究係違背何項具體「法令」。
⑷未經主管機關（即行政院公共工程委員會）個案具體認定廠商有無「影響採購公正之違反法令行為」。
㈥被告僅將發生押標金支票連號之第3標宣布廢標，其餘第1
標、第2標均仍順利開出，並由第三人台灣英達旅行社以最低價得標。且聯強旅行社之投標報價遠高於底價或原告之投標價格，足見並無影響採購結果之可能，更無與原告勾串之必要：
⒈按鈞院於準備程序諭示之法律見解，認為政府採購法第31
條第2項第8款具有懲罰作用，因此如果將政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」規定連結過渡到第31條第2項第8款之要件上，則在解釋適用過程中，必須採取「嚴格解釋」之方法，並且對於「投標文件內容有重大異常關聯」是否足以影響開標之效力性？是否足以造成開標結果之不實？等等，均須一一予以究明與實質認定，始足以為正確之法律適用。
⒉經查，本件系爭「96年國際機票採購案」開標過程，依被
告提出全程監視光碟內容可知，該標案之開標順序依序為第1標美國、加拿大及歐洲地區，第2標東南亞地區，第
3標美、加、歐洲及東南地區國家以外之其他地區。而本次投標廠商共計有五家廠商參與。從而，本件縱使扣除原告與訴外人聯強旅行社之參與，亦有其他三家廠商可參與競標，亦即該開標作業仍可繼續照常進行而不受影響。
⒊次查，系爭標案之最終開標結果，被告係宣布：第1標有
四家廠商資格符合，並由台灣英達旅行社以最低價得標；第2標有四家廠商資格符合，並由台灣英達旅行社以最低價得標；第3標有五家廠商參與投標，惟因其中二家廠商有異常關聯，故宣布廢標。由此可知，上開第1標與第2標之最低價均為台灣英達旅行社，而非原告，亦即原告投標報價之價格並非最低價，自無影響投標結果之可能性。⒋且進一步檢視原告與聯強旅行社投標之單價，原告就第3
標之投標報價為7.97折，而聯強旅行社就第3標之投標報價則為8.46折，此有投標標價清單附卷可稽。倘原告係試圖與聯強旅行社勾串以影響採購之公正或結果者，則二家廠商之投標報價金額理應極為相近，以增加得標之機率並進而影響採購之結果，以上種種，被告機關從未加以查證，徒以原告與聯強旅行社之押標金支票號碼連號，即形式認定原告有影響採購公正之違反法令行為云云，實無法令人信服。
㈦原告與訴外人聯強旅行社傳遞紙條之行為係發生於投完標之
後，自無影響決標之可能。且遍稽法令並無禁止廠商於投標完成後交談之規定，被告以此逕認原告傳遞紙條係影響採購公正之違反法令行為云云，顯有誤會：
⒈按政府採購法第50條第1項第5款係規定「不同投標廠商
間之投標文件內容有重大異常關聯者」，作為不予開標或不予決標或廢標事由之一。依該款規定之構成要件，必須是「投標文件內容」有重大異常關聯，而非指「投標行為」有重大異常關聯。
⒉經查，被告認為原告於投標時有傳遞紙條勾串證證詞掩飾
犯行，行為顯有重大異常關聯，影響採購公正云云。惟依被告之說法，既係認為原告「傳遞紙條……行為顯有重大異常關聯」云者，則此與政府採購法第50條第1項第5款「投標文件內容有重大異常關聯」之要件即明顯不符，從而被告以此認為原告構成政府採購法第50條第1項第5款云云，即有明顯謬誤。
⒊且查，原告與訴外人聯強旅行社傳遞紙條之行為時間點係
在投標完成後，自無影響決標價格或採購結果之可能性。且查，遍稽我國各項法令，並無任何禁止廠商於投標完成後交談之規定，被告竟在毫無任何法律依據下，即逕行認定原告於投標完成後傳遞紙條，即係影響採購公正之違反法令行為，並進而依此作為沒收原告繳納押標金之理，如此羅織罪狀，顯然違法不當。
㈧行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第0920043875
0號函令既經鈞院判決認定係違法不當，主管機關即應修正檢討。詎料，行政院公共工程委員會96年5月8日工程企字第09600087510號函令竟仍維持舊函令之違法見解，置行政法院之司法審查於不顧，如此作法顯有未洽：
⒈按法官須依據法律獨立審判，不受行政命令之拘束，此乃
憲法第80條之明文規定。次按司法院大法官釋字第216號、第399號解釋：「各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束。」⒉經查，本件行政院公共工程會92年11月6日工程企字第09
200438750號函令，經鈞院95年度訴字第1467號判決認為係違背政府採購法第31條第2項立法原意、同條項第8款法條文義和授權本旨，以及行政行為明確性原則，因而予以排斥拒絕適用，此原屬司法機關對於行政機關之行政作為進行司法審查之最佳典範，行政機關並得藉此良機檢討改進，以副法治原則要求。
⒊孰料，主管機關即行政院公共工程委員會，對於上開遭鈞
院揚棄不予適用之違法函令，竟仍固執己見，於96年5月
8日發布之工程企字第09600087510號函令猶為引用，上開函令顯然視行政法院之司法審查於不顧，如此作法顯有未洽等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠查本件原告及訴外人聯強旅行社所提供之押標金支票，均由
原告實際負責人焦守忠自其所有玉山商業銀行民生分行第000000000000號帳戶提款購買，並交由原告及訴外人聯強旅行社共同使用。原告及聯強旅行社之押標金支票帳號均為「000000000」，原告所提供之押標金支票號碼為「ES0000000」、「ES0000000」及「ES0000000」，訴外人聯強旅行社所提供之押標金支票號碼為「ES0000000」。又於系爭採購案開標過程，原告投標人焦守忠，趁主標人及審監人員暫時離席研商原告及聯強旅行社押標金連號之適當處置作為之際，傳遞紙條予聯強旅行社投標人 湯俊德 ，勾串掩飾犯行，有系爭採購案開標過程監視光碟可證。原告及聯強旅行社之支票帳號相同，且支票號碼連號，甚至傳遞紙條勾串證詞掩飾犯行，顯有重大異常關聯，影響採購之公正，遂遭宣布廢標，並依政府採購法第31條第2項第8款及系爭投標須知第33條第8款之規定，不予發還押標金，自無不當，所為原處分、異議決定及行政院公共工程委員會所為之申訴審議判斷，並無違誤，自應予以維持。
㈡行政院公共工程委員會96年5月8日工程企字第0960008751
0號函業以補充說明92年11月6日工程企字第09200438750號有關廠商押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號，其押標金不予發還函文，為行政院公共工程委員會依採購法第31條第2項第8款之規定，基於採購法主管機關之權責，就個案經機關認定有採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，通案認定該情形即屬採購法第31條第2項第8款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，且就該等經行政院公共工程委員會通案認定之案件，無需就個案再送行政院公共工程委員會認定。本件原告及訴外人聯強旅行社所提供之押標金支票，支票帳號相同，且支票號碼連號，甚至傳遞紙條勾串證詞掩飾犯行，顯有重大異常關聯，影響採購之公正，業經主管機關認定為有影響採購公正之違反法令行為，並依政府採購法第31條第2項第8款及系爭投標須知第33條第8款之規定，不予發還押標金，並無違誤，原告請求被告應作成准予發還押標金60萬元之行政處分，自無理由。
㈢至原告廠商涉違反政府採購法第87條第5項刑事案件，固經
臺灣高等法院97年度上易字第2380號無罪確定，惟刑事法與行政法規範目的及構成要件迥異，所欲審認之重點不同，前者，為原告是否無投標意願，投標文件是否為焦守誠準備，後者，為原告是否有影響採購公正之違反法令行為，故臺灣高等法院97年度上易字第2380號判決並不拘束被告機關或行政院公共工程採購申訴委員會之判斷。況依臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）檢察官96年度偵字第22547號起訴書、臺灣臺北地方法院97年度易字第581號、臺灣高等法院97年度上易字第2380號判決，及玉山商業銀行民生分行第000000000000號帳戶交易明細及投標文件，均可證原告廠商確有「押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號」之情形，被告機關及行政院公共工程採購申訴委員會爰引政府採購法第31條第2項第8款及前開函釋駁回原告申請發還押標金之請求，與法難謂不符，應予以維持。
㈣另原告援引鈞院95年度訴字第1467號判決，主張被告不得依
行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第0920043875
0號函釋，拒絕返還押標金予原告。惟立法者在立法之初，為防止新違法行為態樣不受規範之弊，遂於政府採購法第31條第2項第8款規定：「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之概括條款，於立法時保留給行政主管機關即行政院採購暨公共工程委員會裁量餘地，使行政院採購暨公共工程委員會以其專業性及自主性，據以作為判斷是否適法之判斷，此即行政判斷餘地之精神及內涵所在。
行政院採購暨公共工程委員會基於政府採購法主管機關之法定職掌，依政府採購法第31條第2項第8款及行政程序法第
159條第2項第2款之規定，以行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第091000516820號、92年11月6日工程企字第09200438750號、96年5月8日工程企字第0960008751
0號函，解釋「廠商押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號」之情形，被告依政府採購法法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。原告廠商既有「押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號」之情形，被告機關及行政院公共工程採購申訴委員會爰引政府採購法第31條第2項第8款及前開函釋資為駁回原告申請發還押標金之請求，難謂有誤，自應予以維持。況行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函釋尚未停止適用，其適法性及拘束力並無疑義，且行政院公共工程委員會96年5月8日工程企字第09600087510號函作成日期晚於原告所引前開鈞院判決，足見於前開判決後，行政院公共工程委員會業已本於其主管機關之地位，依其專業知識調整行政院公共工程委員會92年11月
6日工程企字第09200438750號函釋，自應優先予以適用，方為的論。原告主張被告不得依行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函釋，拒絕返還押標金予原告，自不足採。
㈤實務見解在在肯認行政院公共工程委員會為政府採購法之主
管機關，可以解釋性行政規則通案認定廠商之行為構成政府採購法第31條第2項第8款不予發還或追繳押標金之事由，與法律保留無違。高雄高等行政法院98年度訴字第658號判決亦認行政院公共工程委員會通案認定廠商押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號，其押標金不予發還，無需就個案再送行政院公共工程委員會認定，與法無違。被告已詳盡查證義務，以原告三星旅行社與訴外人聯強旅行社二家廠商就同一標案之押標金支票號碼連號、帳號相同，顯已違反政府採購法第31條第2項第8款之規定，據此否准原告發還押標金60萬元之請求，自有理由。
⒈按行政程序法第159條第2項第2款規定：「行政規則包
括下列各款之規定：……二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」上開所謂解釋性行政規則，依司法院大法官解釋第407號及第548號解釋文，係指主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。蓋法律所定者，多係抽象之概念，主管機關基於職權，因執行特定法律，就此抽象概念規定，自得為必要之釋示，以供本機關或下級主管機關作為適用法律、認定事實及行使裁量權之基礎。
⒉次按政府採購法係為建立公平、公開之政府採購程序，提
升採購效率與功能，確保採購品質之法規，其特性在於隨著社會及經濟之變化演進，日新月異之不同商業行為及影響採購公正之違反法令行為態樣會不斷出現，尚非針對明確固定行為態樣之明文法條所得以規範，此即法規常會出現不確定法律概念規範之緣故，舉世皆然。因而立法者在立法之初，為防止新違法行為態樣不受規範之弊，遂於政府採購法第31條第2項第8款規定：「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之概括條款，於立法時保留給行政主管機關即行政院採購暨公共工程委員會裁量餘地，授權行政院採購暨公共工程委員會以其專業知識，根據採購法實務之執行去認定（包括通案與個案認定）各種「影響採購公正之違反法令行為」是否達到應不予發還押標金或追繳押標金之程度，據此作為判斷是否適法之標準，尚難認係以行政規則違法限制人民權利，此即行政判斷餘地之精神及內涵。
⒊本件行政院採購暨公共工程委員會基於政府採購法主管機
關之法定職掌，依政府採購法第31條第2項第8款及行政程序法第159條第2項第2款之規定，以行政院公共工程委員會89年1月19日工程企字第89000318號、91年11月27日工程企字第091000516820號、92年11月6日工程企字第09200438750號、93年11月1日工程企字第09300408730號、96年5月8日工程企字第09600087510號函，解釋「廠商押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號」之情形，為政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，依同法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。前開函釋未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，與憲法尚無牴觸。本件原告廠商既有「押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號」之情形，被告機關及行政院公共工程採購申訴委員會爰引政府採購法第31條第2項第8款及前開函釋駁回原告申請發還押標金之請求，難謂有誤，自應予以維持。
⒋高雄高等行政法院98年度訴字第658號判決亦肯認行政院
公共工程委員會為政府採購法之主管機關得就闡明政府採購法之法規原意為釋示。重申91年11月27日工程企字第09100516820號令函、92年11月6日工程企字第0920043875
0號令函及96年5月8日工程企字第09600087510號令函，均屬上級機關為協助下級機關統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而依其權限所頒布之行政規則，參照司法院釋字第287號解釋意旨，主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自該條款生效之日起有其適用。且行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820號、92年11月6日工程企字第09200438750號函釋已就認定投標廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳之情形詳予闡述，並具體指明「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第
5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」其認定之內容甚為明確、具體，政府採購法亦未規定主管機關就上開情形不得為通案之認定云云。可見91年11月27日工程企字第09100516820號令函、92年11月6日工程企字第09200438750號令函及96年5月8日工程企字第09600087510號令函均合法有效，受高雄高等行政法院98年度訴字第658號判決肯認，被告以此認定原告及訴外人聯強旅行社就同一標案之押標金支票號碼連號、帳號相同，違反採購之公正，依政府採購法第31條第2項第8款及系爭投標須知第33條第8款之規定，沒收押標金，與法難謂不合。且行政院公共工程委員會可通案認定廠商有政府採購法第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」，同為構成政府採購法第31條第2項第
8款不予發還或追繳押標金之事由，陸續業經鈞院97年度訴字第3264號、98年度訴字第86號及第845號判決，臺中高等行政法院98年度訴字第160號、第192號及第193號判決，分別審認在案，應無疑義。
⒌為免檢調單位困擾，被告業盡查證義務，經查原告及訴外
人聯強旅行社之支票帳號相同，且支票號碼連號，投標文件內容顯有重大異常關聯，甚至傳遞紙條勾串證詞掩飾犯行之異常行徑，顯已影響採購之公正，業經主管機關認定為影響採購公正之違反法令行為，並經臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第22547號起訴在案，被告依政府採購法第31條第2項第8款及系爭投標須知第33條第8款之規定，不予發還押標金，並無違誤。
㈥無論系爭標案是否於當次順利開標，原告與訴外人聯強旅行
社二家廠商就同一標案之押標金支票號碼連號、帳號相同，投標文件內容已有重大異常關聯，渠等甚至傳遞紙條勾串證詞掩飾犯行，顯已降低公平競標之效能而影響採購競爭之公正。況系爭標案因原告之行為而廢標，未能於當次開標，為此續辦第二次招標作業，確實已嚴重影響系爭標案之投標效率、開標結果等採購公正性甚明。被告依政府採購法第31條第2項第8款及系爭投標須知第33條第8款之規定，不予發還押標金，與法難謂不合。
⒈按政府採購1條規定之立法目的，為「為建立政府採購制
度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」同法31條第2項規定，機關得於招標文件中規定，於廠商有該條規定情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳；又依系爭採購投標須知第33條第8款亦有明訂不予發還或追繳押標金情形之規定。則依政府採購法之規定可知，立法者為確保公平公正之採購程序，避免不當或違法之行為介入投標過程，就參與投標之廠商另於招標文件中明文規範如有政府採購法第31條第2項情形時，對於廠商所繳納之押標金應如何處分為事先之規範，此乃為確保採購過程之公開、公正目的所為之規範，且明訂於招標文件中，參酌政府採購法之規範目的自無不合。
⒉依鈞院98年訴字第1748號判決意旨，政府採購法之制定意
旨在於藉由公平、公開之採購程序以確保採購之效率、功能與品質。針對政府採購工程，工程投標者繳付押標金，其目的乃投標廠商擔保其願遵守投標須知，除以督促投標人於得標後必履行該採購契約外，亦同時防範投標人妨礙標售程序之公平、效率，亦即政府採購法於第31條第2項規定之目的。故廠商如有影響採購之效率、功能、品質、結果或獲取不當利益等之行為，自屬政府採購法第31條第
2項第8款規定之「影響採購公正」之行為。⒊雖政府採購法第31條第2項與第50條第1項之法律效果不
同，惟自政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」與第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」之文義解釋，如投標廠商有「影響採購公正之違反法令行為」，將同時構成政府採購法第31條第2項第8款與第50條第1項第7款，而不予發還押標金或追繳押標金，且不予開標、不予決標或廢標，有行政院公共工程委員會96年7月25日工程企字第09600293210號令函、98年12月2日工程企字第09800513840號令函可稽。可見投標廠商之「影響採購公正之違反法令行為」同為政府採購法第31條第2項與第50條第1項所禁止之行為，方為立法旨意，且兩者之規範目的同為確保公平、公開之採購程序，禁止影響採購之效率、功能與品質之不當或違法行為，並無二致，益見原告置政府採購法第31條第2項第7款、第8款於不論，主張廠商之行為僅於構成刑事不法或民事違約始受政府採購法第31條第2項之規範，實不足為採。
⒋衡諸常理，廠商在投標前，無法完全確知有幾家廠商投標
，而僅能預估本次投標是否熱門，及可能未達法定投標家數之缺額，倘若形式上以不同廠商名義參與投標，而實質上為同一廠商，就同一政府採購案投標，雖然上開形式上不同名義但經濟利害相同之廠商，均不能決定性影響最終開標結果，惟仍可以提高得標機會，或於投標家數不足一家時，補足公告上之法定投標家數；故相對性地亦能發生影響開標結果，而降低公平競標之效能而影響採購競爭，為上開政府採購法所欲禁止。本件原告與訴外人聯強旅行社二家廠商就同一標案之押標金支票號碼連號、帳號相同，投標文件內容已有重大異常關聯，渠等甚至傳遞紙條勾串證詞掩飾犯行，顯有製造假性競爭之重大異常行為，業已破壞公平、公開的採購程序，對於提升採購效率與功能，確保採購品質已有妨礙，其行為本身不待結果之發生，即已影響採購公正。
⒌況系爭標案確實因原告及訴外人聯強旅行社就同一標案之
押標金支票號碼連號、帳號相同，傳遞紙條勾串證詞掩飾犯行之行為，而宣告廢標未能於當次開標，為此續辦第二次招標作業，確實已影響系爭標案之投標效率、開標結果等採購公正性甚明。被告依政府採購法第31條第2項第8款及系爭投標須知第33條第8款之規定，不予發還押標金，顯無不當。
㈦綜上所述，被告機關及行政院公共工程採購申訴委員會爰引
前開函釋依法駁回原告申請發還押標金之請求，與法尚無不合，應予維持。原告請求撤銷申訴審議判斷、異議決定、原決定，及請求被告應作成准予發還押標金60萬元之行政處分，顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按：㈠本案爭點內容及其判準規範之說明。
⒈二造不爭之客觀事實：
⑴被告於95年11月29日辦理「96年國際機票採購案」之第
一次公開招標活動，而原告參與下列三個採購標的之競標，並依公告條件繳納下述三張支票，作為押標金。①「美國、加拿大及歐洲地區」為面額120萬元之支票。
②「東南亞地區」為面額30萬元之支票。
③「美、加、歐洲及東南亞地區國家以外之其他地區」為面額60萬元之支票。
⑵而在開標過程中，被告發現上開3張支票與另外一家參
與「美、加、歐洲及東南亞地區國家以外之其他地區」標案之競標廠商聯強旅行社所開立之60萬元押標金支票，均係由原告實際負責人焦守忠自其所有玉山商業銀行民生分行第000000000000號帳戶提款購買者，並交由原告及聯強旅行社使用。
⒉在上開客觀事實基礎下，被告認定原告與聯強旅行社間有
政府採購法第50條第1項第5款所稱之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」情形，而符合政府採購法第31條第2項第8款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之構成要件，而該條項之規定，沒入原告繳納上開押標金。
⒊原告則爭執稱：「單依以上客觀事實，並不足以認定符合
政府採購法第31條第2項第8款規定之構成要件」，所持之理由如下：
⑴該條款之構成要件為不確定法律概念，但非屬「判斷餘地」範圍，司法享有實質審查權。
⑵本案事實並不符合政府採購法第50條第1項第5款所稱
之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」情形。因為押標金來源相同，只能說有關聯，但未達「重大異常」之程度。
⑶就算本案事實符合政府採購法第50條第1項第5款之情
形，是否即對「採購公正」有影響，而成為政府採購法第31條第2項第8款規定之「違反法令行為」，亦有討論之空間。在本案有5家廠商競標之情況下，以上行為並不會對採購之公正性，形成任何影響，而違反法令。
⒋是以本案爭點最終將集中至政府採購法第31條第2項第8
款所稱「採購公正」之意涵，及其在個案中受到「影響」之軌跡如何判定等議題。
㈡處理上開爭議所需理解之相關法制背景說明。
⒈實則政府採購法第50條第1項與同法第31條第2項二組法規範，其規範功能並不相同，在此必須先予說明。
⑴政府採購法第50條第1項法規範，其所規範之內容為：
「政府機關進行招標採購時，在某些（由法規範予以構成要件化之）客觀事實情狀下，可以終止招標程序之繼行，拒絕民事採購契約之締結。」。而其規範功能則是讓公部門能在採購過程中，對任何足以威脅「自由」市場「效率」競爭機制之（可疑）行為，有適當之防禦機制，可以用「拒絕續行開標程序」或「廢止要約意思表示」之方式，來維持公部門之「消費者利益」（亦即「全民利益」，利益內涵為以「市場上最低價格取得市場所能提供的最佳服務，獲得最大的消費者剩餘」）。從而此項法規範乃是公部門維護買方權益之有利工具，具有防禦作用，從而擔任買方之公部門，對任何「外觀上有威脅自由市場效率競爭機制嫌疑」之危險或可疑行為，均可運用上開法規範來保衛自身權益。
⑵但政府採購法第31條第2項法規範之作用則是：「在確
認競標者在競標過程中之行為已實際破壞『自由市場效率』競爭機制情況下，為了制裁競標者這種「實害」行為，將原本預供（締約成功後）債務不履行賠償使用之預繳押標金予以沒收」。其已帶有懲罰嚴重違規競標者之作用，而具備行政罰之規範特徵。
⒉在理解上開二組法規範不同之規範功能，再比較政府採購
法第50條第1項第5款所稱之「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」與同法第31條第2項第8款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之規定內容，單從規範體系之觀點切入，即可在抽象之規範層次上認知到，不是所有「投標文件內容有重大異常關聯」之情事均可該當於政府採購法第31條第2項第8款所稱「影響採購公正違反法令行為」之構成要件，依上所述，前者只要有威脅「自由市場效率競爭機制」之嫌疑即可成立，後者則以造成破壞「效率競爭」之具體結果為必要。
⒊而主管機關在具體化政府採購法第31條第2項第8款之「
影響採購公正違反法令行為」時，依上開法理所述，顯然不能抽象地決定，而需視個案事實之實證特徵，並參酌該個案中競標者行為是否已經實際發生破壞效能競爭之結果。而被告對此規範議題所提出之不同論點，並非有據，爰說明如下。
⑴被告認為：政府採購法第31條第2項第8款所定「影響
採購公正違反法令行為」之認定，是立法者授予主管機關行政院公共工程委員會之權限，主管機關享有「判斷餘地」，亦得在此權限範圍內發布「行政規則」，通案式地將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之行為類型，納入政府採購法第31條第2項第8款之違法類型範圍內。而行政院公共工程委員會實際上亦多次發布類似函釋，將「廠商押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號」之客觀事實，認定符合政府採購法法第31條第2項第8款之規定，被告自得依上開規定，不予發還本案之押標金。
⑵但被告論點不可採之理由，則如下述。
①首先必須指明，凡行政機關享有「判斷餘地」權限者
，有關事實認定之判斷結論，基本上都必須是個案式地形成，而無通案認定之可能。
②其次應說明者為：固然行政機關在享有判斷餘地權限
之範圍內，得制定「行政規則」，針對判斷形成之程序為通案式之內部規範。但此種行政規則並不能取代個案中之實際判斷，而成為直接有抽象規制效力之外部法規範（意即可將客觀事實直接涵攝在上開行政規則所規定之構成要件內）。
③事實上「行政規則」之規範特徵為：「規範形成者總
結以往之歷史經驗，制定多數之抽象規範（即逐項之法條文字），形成規範體系，以未來發生之事務為規制對象者」。但被告所引用之行政院公共工程委員會函釋，卻無一符合「行政規則」之規範特徵，反而多是針對下級機關呈報、已實際發生之個案事實所表示之具體法律見解，並不符合行政規則之定義。
④另外有關政府採購法第31條第1項第8款構成要件之
認定，本質上無法用行政規則預為通案規範（因為總會有掛一漏萬之可能，無法窮究涵蓋一切實質侵害效率競爭之案型，即使事後修改法規範予以調整，也同樣會面臨有關「法律不溯及既往原則」之時際法議題。）。
⑤何況判斷餘地理論所適用之事實認定及法律涵攝範圍
亦限制在以下之議題中。其被承認之理由不外是基於尊重其事實認定及法律涵攝過程中之專業性、不可替代性與法律授權之專屬性，法院因此對其判斷事項採取較低之審查密度，但也非完全不予審查，仍得於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，予撤銷或變更。
A.具有有高度屬人性之評定，例如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等。
B.高度科技性之判斷，例如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨。
C.計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷。⑥但政府採購法第31條第1項第8款違法行為之事實認
定及法律涵攝，純屬法規範意旨之正確認知，並無上開適用「判斷餘地」之可能。因此該條款僅有授予主管機關第一次之認定及涵攝權限，但本院仍得審查。而且主管機關在認定及涵攝過程中，必須符合該法規範之規範本旨，即需參照該條項第1款及第7款之具體規定，注意到上開7款之違法事由，都是發生實際損害「效率競爭」之結果（或屬開標涉及欺枉，或屬事後違約），作為認定個案事實是否「實質影響採購公正（即為效率競爭）」之判準。
㈢在上開法理基礎下，本案之判斷結論及其理由形成。
⒈本案經兩造不爭議、且在法律上有意義之客觀事實為：
⑴針對被告95年11月29日辦理「96年國際機票採購案」之
第一次公開招標活動，原告所參與「美、加、歐洲及東南亞地區國家以外之其他地區」一案中，其出具之面額60萬元押標金支票，與參加同一標案之聯強旅行社所開立之60萬元押標金支票，均係由原告實際負責人焦守忠自其所有玉山商業銀行民生分行第000000000000號帳戶提款購買，而交由原告及聯強旅行社使用。
⑵當該採購案開標過程進行中，代表原告投標之焦守忠，
在主標人及審監人員暫時離席研商本案押標金連號之適當處置作為時，有「傳遞紙條予代表聯強旅行社投標之湯俊德」之行為，有「勾串掩飾」之行為。
⒉在上開客觀事實基礎下，本院認為：
⑴多數競標者出具之押標金支票來自同一金主者，大體上
可以讓招標機關形成「該多數競標有勾結嫌疑」之合理懷疑，此時招標機關得基於防衛公共利益（確保公眾能從招標案中獲致最大之消費者剩餘）之立場停止開標，或拒絕讓該等競標者得標。這符合政府採購法第50條第
1項第5款法規範之規範意旨。但競標者上開行為未必能認為符合政府採購法第31條第1項第8款所定之「有影響採購公正之違法行為」，因為該條款之法律效果是沒入押標金，具有行政罰性質，必須確定產生實害結果（實質妨害到招標案中之效率競爭目標），方有處罰之正當性。若僅有「嫌疑」，排除其競標資格即已能達成公部門維護公共利益之目標。
⑵在此被告或許會認為：「因為競標者之嫌疑行為，迫使
招標機關必須重新招標，產生額外成本（包括締約遲延所喪失之期限利益），故同樣有處罰價值」。然而必須注意的是：
①並不是一有上開情形，即有重新招標之必要，當其他
不被懷疑之競標者人數越多，重新招標之必要性也越小。
②何況重新招標之成本通常情況都是比較小，遠低於沒
收之押標金金額（例如本案中有120萬元被沒收，重新招標之額外成本應無如此之高）。單單以有合理懷疑，即行沒收押標金，亦有違比例原則下之「（經濟）均衡性原則」（另外比例原則之另外二個下位原則則為「有效性原則」及「必要性原則」或「損害最小原則）。
⑶至於有關開標過程中，原告公司及聯強旅行社間之傳遞
紙條行為，在沒有紙條內容之具備記載內容可供查考之情況下，並不足以使本院形成「原告與聯強旅行社開標之前確有勾結，實質侵害效率競爭目標」之確信。事實上投標過程中，招標機關延緩開標之作為使競標者產生疑懼，而相互打探原因，亦屬常情，不足以憑此推論：
「其等自始有勾結，而有實質危害效率競爭」之違法行為。
⒊從而本案被告依政府採購法第31條第1項第8款之規定，
沒收原告前開押標金，而對原告返還押標金之請求，作成否准處分，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，並命被告作成返還押標金之處分，為有理由，應予准許。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段、第200條第3款，判決如主文。中華民國99年5月6日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官林育如法官帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年5月6日
書記官陳可欣