裁判字號：最高行政法院100年判字第38號判決
裁判日期：民國100年01月20日
裁判案由：補助費
最高行政法院判決
100年度判字第38號上訴人交通部公路總局代表人 吳盟分 訴訟代理人 成介之 律師被上訴人 蔡秀梅 上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國96年8月23日臺北高等行政法院96年度訴字第352號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、被上訴人蔡秀梅之配偶 孔楨 原任職於上訴人所屬人事室，獲配位於新北市○○區○○路○○○巷○○弄○號之公路二村國有眷舍居住。嗣 孔君 於民國73年死亡，由被上訴人續住該眷舍。
上訴人自92年起辦理數次眷舍訪查，除92年3月7日遇被上訴人在家，同年9月8日、11月4日及11月11日均未遇被上訴人，爰分別以92年11月10日路用產字第0920091349號及92年12月22日路用產字第0920091475號函請被上訴人與上訴人聯絡，並說明訪查未遇原因，及提供水費、電費繳納證明。嗣上訴人因配合公務人員住宅及福利委員會要求報送國有眷舍一次補助費案件之時程，乃以93年5月21日路用產字第0930089270號函請包含被上訴人在內之住戶填寫切結書，聲明「確有居住事實，如不實者願負一切法律責任，並無條件繳還一次補助費」等事項，被上訴人亦於93年5月25日切結在案。
惟上訴人審酌被上訴人提供之水費、電費繳納證明後，認被上訴人於90年2月至91年3月及92年8月至11月間之水費，除90年4月至7月間用水量各為3度外，餘用水量均為0，無法供應基本生活用水需求，違反常理，難以認定被上訴人於上揭期間有實際持續居住事實，乃依「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」（下稱認定標準及作業原則）規定，以94年3月23日路用產字第0941001828號函告知被上訴人不符居住事實之認定標準，並請被上訴人於94年6月30日前搬遷交還眷舍。被上訴人不服，分別於94年4月6日、8月15日及9月27日具狀向上訴人陳情，表明實有居住於該眷舍，請求核給一次補助費，上訴人亦先後以94年4月11日路用產字第0940014556號、94年8月10日路用產字第0940036068號及94年10月4日路用產字第0940043292號函予以否准。
因被上訴人仍不搬遷，上訴人乃向臺灣板橋地方法院起訴，請求被上訴人搬遷與返還眷舍，並給付至搬遷為止相當於租金之不當得利，案經該院以95年6月20日94年度板簡字第2755號判決被上訴人應搬遷並將眷舍返還，且按月給付自94年7月1日起至實際遷出返還日止新臺幣（下同）3,414元予上訴人。嗣被上訴人以不服上訴人前揭94年3月23日路用產字第0941001828號函，向交通部提起訴願，經訴願機關以所爭執之一次補助費爭議，為私法上使用借貸契約關係，應循民事訴訟以資救濟，而為訴願不受理之決定，被上訴人提起行政訴訟，經原審判決：「訴願決定及原處分（即否認原告（即被上訴人）為合法現住人）均撤銷。被告（即上訴人）應認定原告為合法現住人，並應將原告關於一次補助費之申請，函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：(一)一次補助費之發給，非本於私法上之使用借貸關係而生，係行政機關基於中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱處理要點）等相關規定，居於高權地位所為對外直接發生法律效果之行政處分，而各眷舍所屬機關對於「合法現住人」之認定，則為補助費核發前應先行作成之一種確認處分，應屬公法爭議。(二)本件係被上訴人依法向國家機關申請遷出「補助費」，而經上訴人以被上訴人「不符居住事實之認定標準」否准申請，已對被上訴人發生不能獲發補助費之法律上效果，自難謂非行政處分。至該補助費雖係由公務人員住宅及福利委員會（下稱住福會）發放，惟上訴人乃系爭眷舍之管理機關，其認定被上訴人非合法之現住人，致被上訴人不能獲發補助費之法律上效果，被上訴人自得以上訴人為適格之當事人，提起本件訴訟。(三)上訴人雖稱曾3次查訪被上訴人，惟對於有無踐行「現場留置請借用人回覆之通知單」、「並再以掛號郵寄方式通知借用人限期回覆」等法定程序未為舉證，即予不利被上訴人之認定，其認定顯非適法。(四)被上訴人居住系爭宿舍逾46年從未間斷，戶籍始終設於該處，至於若干月份水費通知為0度，應係水費查抄之錯誤。況上訴人所指用水度數為0之期間內，該宿舍仍有相當之電費及電話費。且該期間內，根據管區警員察查戶口之登記資料顯示，被上訴人皆有在家接受戶口調查之紀錄可稽，依法即應推定於該期間，被上訴人有繼續占有居住系爭眷舍之事實等語，求為判決訴願決定及原處分（即否認被上訴人為合法現住人）均撤銷。上訴人應認定被上訴人為合法現住人，並將被上訴人關於「一次補助費」之申請，函轉住福會辦理補助費之核發。
三、上訴人則以：(一)補助費之請求乃源於兩造之眷舍關係，屬私法爭議，應由普通民事法院管轄。(二)上訴人94年3月23日路用產字第094001828號函內容僅依被上訴人就居住事實認定標準為單純的事實敘述或理由說明，非行政處分，不屬行政救濟範圍。(三)系爭補助費係由住福會所發放，被上訴人應向住福會請求，上訴人並非適格之當事人。(四)上訴人於92年度辦理眷舍訪查時，被上訴人92年9月8日、11月4日及11月11日均未在家，且依被上訴人之電費及水費繳納證明單可知，系爭眷舍內之用水用電並無法供應最基本之生活需求。而上訴人曾以94年10月4日路用產字第0940043292號函就如何認定被上訴人並無居住事實之理由，詳予說明通知被上訴人，上訴人因認被上訴人無居住事實而非合法現住人，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審為上訴人敗訴判決，係以：
(一)依司法院釋字第557號解釋，行政院為處理國有眷舍房地所訂頒之處理要點第7點規定，眷舍合法現住人於符合一定要件下，由執行機關按核定騰空標售時之公務人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費，係賦予合法現住人請求發給一次補助費之公法上請求權，其向管理提供眷舍之所屬機關學校提出申請，該機關學校審查其是否符合處理要點所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，乃是機關學校居於高權之地位所為之公法上之決定，其因此所生爭議為公法上爭議，依行政訴訟法第2條規定，行政法院有審判權。而上訴人審查其是否符合居住事實之認定標準，即是否符合處理要點所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，為其居於高權之地位為之公法上之決定，係屬行政處分。
(二)上訴人94年3月23日路用產字第0941001828號函對於被上訴人93年5月25日切結騰空系爭宿舍，並請上訴人函轉住福會請領一次補助費之核發之申請，係以被上訴人「不符居住事實之認定標準」為由，加以否准。而否准理由為：經臺端提供之用水紀錄查考，臺端並不符合行政院92年5月7日院授人住字第0920304408號函訂定之「中央各機關學校宿舍認定標準及查考作業原則」規定，有該函附卷可憑。惟查上開用水紀錄，係上訴人依當時有效之「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」及92年5月7日訂定並即日起生效之「認定標準及查考作業原則」之規定，分別於92年9月8日、11月4日及11月11日3次查訪被上訴人，嗣被上訴人於查訪次日至上訴人處回覆時，所提供者。故被上訴人並無經上訴人3次查訪未予回覆之情事，至臻明確。從而，上訴人依「認定標準及查考作業原則」第1點第4款之規定，認定被上訴人不符居住事實之認定標準，即有未洽。
(三)而「認定標準及查考作業原則」於00年0月0日生效適用後，依上訴人用以做為認定居住事實之「輔助措施」的用水紀錄，雖記載被上訴人92年6月至7月用水量：3度、92年8月至9月及92年10月至11月用水量均為0度、92年12月至93年1月用水量為：16度；惟上開用水紀錄，僅係「查考作業原則」之輔助措施，至於「訪查3次均未獲回覆」始為不符實際居住之「認定標準」，本件被上訴人經上訴人3次查訪，即於次日回覆，並無不符合實際居住之認定標準，上訴人即無再以「查考作業原則」之「輔助措施」的用水紀錄，資為被上訴人未實際居住系爭宿舍之認定依據之餘地。且系爭宿舍，於被上訴人配偶過世，子女搬出後，僅由被上訴人一人獨居，白天打工，下班即至位於中和市○○路之女兒住家吃飯、洗澡，再回宿舍休息，業據證人 曹雯燕 、 林月明 及被上訴人女兒 孔福美 於原審言詞辯論程序中證述甚詳，核與被上訴人所述相符，且徵諸經驗法則，符合常理，故殊難僅憑上開用水情形，遽認被上訴人未實際居住系爭宿舍。至卷附被上訴人所提用電紀錄，並未經上訴人資為被上訴人不符合實際居住之認定資料，且其用電情形，與用水紀錄相同，參以被上訴人住居系爭宿舍之前揭實際情況，亦難執憑用電紀錄做為未實際居住之認定資料。從而，上訴人僅執憑「用水紀錄」做為被上訴人未實際居住系爭宿舍之「認定標準」即有未洽，訴願決定未針對系爭函關於否認被上訴人係合法現住人之處分做實體之審查，而認定事涉兩造間宿舍之使用借貸契約關係，而為不受理之決定，亦有違誤，被上訴人執此指摘，訴請撤銷，並請判命上訴人應認定被上訴人為合法現住人，且應將被上訴人關於一次補助費之申請，函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發，均有理由，應予准許等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：原判決依前述理由，撤銷訴願決定及原處分，並判命上訴人應認定被上訴人為合法現住人，且應將被上訴人關於一次補助費之申請，函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發，固非無見。惟查：
(一)按我國行政訴訟第一審採事實審及言詞審理，有關裁判前提之事實，高等行政法院應負有義務本於職權自行查明，使案件成熟達於可裁判之程度，始得為終局判決。且依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。復按「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊送執行機關請領。」「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地之眷舍房地，於93年1月1日至95年12月31日，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之三十給予一次補助費；其未達新臺幣24萬元者，以24萬元計，最高不得逾新臺幣150萬元，由各機關學校造具審查合格具領清冊送執行機關請領」，處理要點第7點第1項及第8點第1項分別定有明文。依此規定，得請領一次補助費之要件有二，亦即：（1）須申請人為合法現住人；且（2）須申請人於行政院核定騰空標售之日起3個月內自行遷出。
(二)查本件原審認被上訴人為合法現住人，並因而判命上訴人應將被上訴人關於一次補助費之申請，函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發。然如上所述，請領一次補助費之要件，除申請人須為合法現住人外，尚須申請人於行政院核定騰空標售之日起3個月內自行遷出，始為該當。本件縱如原審所認，被上訴人確為合法現住人，惟被上訴人是否有依規定按期於3個月內自行遷出？則未據原判決調查敘明，其遽認被上訴人得請領一次補助費，自有理由不備之違法。
(三)又原審認被上訴人為合法現住人，無非以：依用水紀錄雖記載，被上訴人92年6月至7月用水量：3度、92年8月至9月及92年10月至11月用水量均為0度、92年12月至93年1月用水量為：16度；惟系爭宿舍，於被上訴人配偶過世，子女搬出後，僅由被上訴人一人獨居，白天打工，下班即至位於中和市○○路之女兒住家吃飯、洗澡，再回宿舍休息，業據證人曹雯燕、林月明及被上訴人女兒孔福美於原審言詞辯論程序中證述甚詳，核與被上訴人所述相符，且徵諸經驗法則，符合常理，故殊難僅憑上開用水情形，遽認被上訴人未實際居住系爭宿舍等語。惟查：
1.按依處理要點第3條規定，凡合於：「㈠於72年5月1日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱，解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有」等7款情形，即係眷舍之「合法現住人」。對於前開第3款所謂「居住之事實」之認定，行政院則於92年5月7日以院授人住字第0920304408號函訂定有「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」，其第1點規定：「基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍之借用人及72年5月1日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用並責令搬遷：㈠連續30日以上未居住者。㈡3個月內居住日數累計未達45日者。㈢對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前2款之限制，惟於1年內居住日數累計仍未達183日者。㈣經宿舍經管機關依說明2之查考作業訪查3次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前3款標準之具體說明者。」第2點規定：「各宿舍管理機關每年至少辦理2次居住事實之查考認定，其查考作業原則如下：……。」第3點規定：「前述居住事實之查考作業，各宿舍管理機關得視需要參酌下列輔助措施：……（三）用水、用電紀錄：瞭解借用戶用水、用電紀錄，研判有無經常居住使用。……」。故如有連續30日以上未居住之情事者，即可認定無居住之事實，而非屬「合法現住人」。
2.又用水乃生活所需之基本需求。縱如被上訴人所稱，系爭宿舍，於被上訴人配偶過世，子女搬出後，僅由被上訴人一人獨居，白天打工，下班即至位於中和市○○路之女兒住家吃飯、洗澡，再回宿舍休息等情屬實，惟被上訴人回宿舍休息過夜迄翌日起床出門上班止，亦必須刷牙、洗臉或其他盥洗行為，斷無可能長期間均無用水之情形，如確有居住之事實，其用水紀錄亦不可能長期間均為0度。乃本件依用水紀錄，被上訴人92年6月至7月用水量：3度、92年8月至9月及92年10月至11月用水量連續4個月甚至均為0度，為原審確定之事實，遽原審竟認符合常理，其認定事實與經驗法則難謂相合，亦有可議。
(四)綜上，原判決既有上開違誤，並其違法影響判決結論，故上訴意旨指摘原審判決違法，求予廢棄，即有理由；又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院並無從自為判決；故將原審判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。復依本院99年度12月份第1次庭長法官聯席會議附帶決議：現職或非現職公務員及公務人員保障法第102條所列人員暨其遺族，依「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點(或辦法)」之規定，請求機關或學校認定其為「合法現住人」並函轉公務人員住宅及福利委員會發給補助費，係主張其公法上財產請求權遭受侵害，應依公務人員保障法之規定向公務人員保障暨培訓委員會提起復審。本件被上訴人不服原處分，向交通部提起訴願，依本院上開庭長法官聯席會議附帶決議，其訴願機關於法亦有未合。按經發回，應一併注意及之。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國100年1月20日
最高行政法院第四庭
審判長法官黃璽君
法官楊惠欽法官吳東都法官陳金圍法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國100年1月21日
書記官彭秀玲