裁判字號：臺灣新竹地方法院108年重國字第2號民事判決
裁判日期：民國109年05月08日
裁判案由：國家賠償
臺灣新竹地方法院民事判決108年度重國字第2號原告 周暐竣 法定代理人 陳宥蓁 兼法定代理 周智 勲人共同訴訟代 戴愛芬 律師理人被告新竹縣峨眉鄉公所法定代理人 王增忠 訴訟代理人 陳又寧 律師被告社團法人新竹縣文創藝術觀光發展協會法定代理人 徐勝華 訴訟代理人 林君鴻 律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國109年4月23日辯論終結，判決如下：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面
壹、按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；又賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條、第11條分別定有明文。查原告主張被告新竹縣峨眉鄉公所(下稱峨眉鄉公所)應負國家賠償責任，且原告於起訴前已先以書面向被告峨眉鄉公所請求賠償，嗣經被告於民國108年4月26日以拒絕賠償理由書拒絕原告之請求等情，此有被告峨眉鄉公所拒絕賠償理由書附卷可稽(詳本院卷一第425至428頁)，是原告向本院提起本件國家賠償訴訟，應屬合法，先予敘明。
貳、次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一、擴張或減縮應受判決事項之聲明、不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第2、3、7款分別定有明文。而所謂請求之基礎事實同一，係指變更或追加之訴與原訴之主要爭點有其共同性，各請求所主張之利益在社會生活上可認係屬同一或關連之紛爭，而就原請求之訴訟及證據資料，於繼續審理時，在相當程度範圍內具有同一性或一體性，得期待於後請求之審理予以利用，俾先後兩請求得在同一程序中一併解決，避免重複審理者，均屬之。查本件原告起訴時，原僅以峨眉鄉公所為被告，並聲明請求「一、被告應給付原告 周智勲 新臺幣(下同)25,178,287元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。二、被告應給付原告周暐竣3,330,398元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。三、訴訟費用由被告負擔。四、原告等人願供擔保，請准宣告假執行。」嗣於108年7月17日以書狀追加社團法人新竹縣文創藝術觀光發展協會(下稱發展協會)為被告(詳本院卷一第256至274頁)，並迭經訴之變更或追加，最終於109年4月20日提出言詞辯論意旨狀，將上開聲明更正為：「先位聲明：一、被告峨眉鄉公所應給付原告周智勲25,177,088元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。二、被告發展協會應給付原告周智勲25,177,088元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。三、前二項所命給付，其中一被告為給付，另一被告在該付範圍內，免給付之義務。
四、被告峨眉鄉公所應給付原告周暐竣3,364,283元，及其中3,330,398元自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；另33,885元自原告108年6月19日書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。五、被告發展協會應給付原告周暐竣3,364,283元，及其中3,330,398元自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；另33,885元自原告108年6月19日書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。六、前二項所命給付，其中一被告為給付，另一被告在該給付範圍內，免給付之義務。七、訴訟費用由被告二人負擔。八、原告等人願供擔保，請准宣告假執行。備位聲明：一、被告峨眉鄉公所、發展協會應連帶給付原告周智勲25,177,088元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。二、被告峨眉鄉公所、發展協會應連帶給付原告周暐竣3,364,283元，及其中3,330,398元自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；另33,885元自原告108年6月19日書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。三、訴訟費用由被告峨眉鄉公所、發展協會連帶負擔。四、原告等人願供擔保，請准宣告假執行。」(見本院卷二第305至307頁)。經核，本件原告前後之請求基礎事實，均係以被告是否應就原告之損害負賠償責任為請求依據，其原因事實具有共通性及關聯性，並不甚礙被告之防禦及訴訟之終結，且屬擴張應受判決事項之聲明，揆諸前開規定及說明，亦應准許，併此敘明。
乙、實體方面
壹、原告起訴主張：
一、緣原告周智勲、周暐竣於106年4月22日參加被告舉辦系爭「一桐來寮古道賞螢去」活動(下稱：系爭活動)，於當日晚間7時，在活動回程經過位於坐落新竹縣○○鄉○○段○○○段0000地號土地(下稱系爭土地)上之產業道路時，遭系爭土地邊坡上方之樹木掉落壓傷原告，致原告周智勲受雙側肺挫傷血胸、骨盆骨折、肋骨骨折、脊髓損傷等傷害；原告周暐竣當時年齡1歲又11個月，受有創傷性蜘蛛網膜下出血及腦室出血、右耳出血、顱底及乳突處骨折、右側顏面神經損傷等重大傷害。而周智勲為中華大學副教授，因前開傷害無法正常授課，須請人代課，嗣後亦無法正常教學，受有勞動力減損6成之損害，且因脊髓受傷而無法為正常性行為，前開種種身體上的變故導致周智勲鬱鬱寡歡，內心十分痛苦，因此患有憂鬱症，精神受有無比之創傷。另原告周暐竣因年紀小而受有頭部重創，因此導致生長遲緩以及肢體、耳朵感官功能障礙等等傷害，使得周暐竣精神和身體烙下無可恢復之創傷。
二、查被告峨眉鄉公所為系爭活動之主辦單位及指導單位，對於活動場地之適宜性、活動舉行之安全性，自應負完全責任。
而被告峨眉鄉公所舉行系爭活動，應依新竹縣政府辦理大型活動現場安全須知(以下簡稱安全須知)之相關規定，於活動開始前，應召集相關單位及有關人員至現場實地會勘，模擬活動狀況，評估安全措施、遴聘具有舉辦該項活動實際經驗之專業人員參與規劃，並於活動期間擔任現場指導。然被告峨眉鄉公所於活動開始前並未依規定進行前開實地會勘、模擬、安全性評估，致未察覺其活動場所即藤坪親水公園上方，土石已鬆動、且存有即將倒塌之枯樹，則被告峨眉鄉公所怠於執行職務行為，致原告二人受有傷害，具有因果關係，自應負國家賠償之責。又依氣象局資料顯示，本次活動當日即106年4月22日全日有雨，然被告峨眉鄉公所並未依安全須知第10條第2項規定，順延或取消活動，以致參加活動之成員，在滂沱大雨中進行整天之活動，已有不當，而系爭活動中之賞螢活動係在藤坪親水公園進行，天雨路滑，該公園上方又有一片樹林，被告峨眉鄉公所自應預知下雨會造成土石滑動，其上枯樹恐因地基不穩而滑落，而有倒塌而壓傷活動成員之可能，卻未取消當日活動之進行、或變更活動路線，導致枯樹滑落壓傷在藤坪親水公園內進行活動之原告二人，因而受有傷害，被告新竹縣峨眉鄉公所自應負國家賠償責任。
三、另被告發展協會亦為系爭活動之主辦單位，卻未依新竹縣政府辦理大型活動現場安全須知之規範辦理系爭活動，亦未於辦理系爭活動前詳細勘查活動環境，且活動當日下雨，被告發展協會身為主辦單位，亦未取消活動或變更路線，導致枯樹滑落，壓傷正在系爭活動範圍內參加活動之原告二人，致原告二人受有傷害，被告發展協會對於參加系爭活動成員及活動環境之安全性，顯有疏於注意之過失，自應對原告二人負侵權行為損害賠償責任。又前揭安全須知之規範目的乃在確保活動安全，保障參與活動成員之生命、身體安全，屬保護他人之法律，則被告發展協會未遵守此規範，即屬違反保護他人之法律，致原告受有損害，亦應依民法第184條第2項規定負侵權行為責任。
四、據上，原告二人前揭傷勢，乃被告舉辦活動而未為妥善之活動安排所致，是被告就原告因本次事故所受下列損害，各負損害賠償責任：(一)原告周智勲部分：醫療費用562,081元、醫療用品費用3,412元、營養品、輔具費用53,619元、看護費用315,600元、財物損失22,347元、交通費用15,320元、停車費4,632元、請他人代課費用139,740元、勞動力減損10,060,337元、精神慰撫金14,000,000元，共25,177,088元；(二)原告周暐竣部分：醫療費用36,745元、醫療用品費用：4,208元、看護費用315,200元、停車費用8,130元、精神慰撫金3,000,000元，共3,364,283元。而被告二人所應分別連帶給付之債務，實具有客觀之同一目的，且被告各負有全部之責任，而於被告中之一人或數人向原告為給付者，他被告亦同免其責任，應屬不真正連帶債務。退而言之，縱認被告峨眉鄉公所不符合國家賠償要件，而不構成國家賠償責任者，然被告峨眉鄉公所舉辦系爭活動既有前開疏未注意之過失，致原告二人受有損害，自應與被告發展協會負共同侵權行為之損害賠償責任。
五、為此聲明：
(一)先位聲明：
１、被告峨眉鄉公所應給付原告周智勲25,177,088元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
２、被告發展協會應給付原告周智勲25,177,088元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
３、前二項所命給付，其中一被告為給付，另一被告在該給付範圍內，免給付之義務。
４、被告峨眉鄉公所應給付原告周暐竣3,364,283元，及其中3,330,398元自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；另33,885元自原告108年6月19日書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
５、被告發展協會應給付原告周暐竣3,364,283元，及其中3,330,398元自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；另33,885元自原告108年6月19日書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
６、前二項所命給付，其中一被告為給付，另一被告在該給付範圍內，免給付之義務。
７、訴訟費用由被告二人負擔。
８、願供擔保，請准宣告假執行。
(二)備位聲明：
１、被告峨眉鄉公所、發展協會應連帶給付原告周智勲25,177,088元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
２、被告峨眉鄉公所、發展協會應連帶給付原告周暐竣3,364,
283元，及其中3,330,398元自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；另33,885元自原告108年6月19日書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
３、訴訟費用由被告連帶負擔。
４、願供擔保，請准宣告假執行。
貳、被告則以：
一、被告峨眉鄉公所部分：
(一)關於原告先位主張國家賠償法第2條第2項規定，備位主張民法第184條規定，請求被告峨眉鄉公所賠償部分：
１、按國家賠償法第2條第2項所定之國家賠償責任，應具備行為人須為公務員、須為執行職務行使公權力之行為、須係不法之行為、須行為人有故意過失、須侵害人民之自由或權利，及須不法行為與損害之發生有相當因果關係等要件始足相當。又國家賠償法第2條第2項「行使公權力」之國家賠償責任要件，涉及給付行為時，應從行為發起者、職務配置、人力規畫、經費支付等面向，區分行為人係立於國家機關地位、基於給付行政之目的而為之，亦或係立於私法主體地位、基於補助之目的而為之。如係後者，則與國家公權力之行使有間，而不屬於國家賠償法之適用對象。查系爭賞螢活動雖係由被告峨眉鄉公所及發展協會共同列為主辦單位，惟活動籌備期間，從活動日期、地點、整體流程之設計，至表演節目種類、順序之安排，均由被告觀光發展協會所主導、決策，另關於本次活動之經費，經會後結算，被告峨眉鄉公所僅提供部分項目補助，包括場地維護費用49,875元、與會民眾飯糰費用17,500元、生態解說員費用1,600元，其餘係均由被告發展協會自行籌措，並向與會民眾收取每人100元之報名費，活動所餘亦由被告發展協會捐作公益使用，亦未進入國庫。原告雖稱被告峨眉鄉公所之民政課、建設課就系爭賞螢活動曾協助調派人力，提供並運送相關設備，另負責刷洗地面、修復步道、發文請警力支援云云。惟系爭賞螢活動下午時段係於「藤坪親水公園賞桐步道」舉行，該步道範圍係被告峨眉鄉公所負責建置、維護，故被告峨眉鄉公所之建設課就步道範圍調派水車協助刷洗地面、修復步道，係本於場所負責人之管領、維護權責而為之，難認被告峨眉鄉公所就系爭活動係擔任主辦單位。另即使係私人舉辦活動，如活動範圍擴及供公眾通行之道路，亦可申請警方協助交通管制，此與行使公權力無涉。是以，自活動規畫、經費收支之主導者以觀，關於系爭賞螢活動之舉辦，被告峨眉鄉公所係立於私法主體地位補助活動進行，而非主辦機關行使公權力之作為，應無國家賠償法第2條第2項之適用。
２、系爭安全須知並非法規命令，僅係新竹縣政府本於職權所發布，規範下級機關、學校內部作業程序之行政規則，並不因此使公務員對特定人之生命、身體安全或財產負有保護義務。是系爭安全須知既未課予被告峨眉鄉公所應執行職務行使公權力、使公務員之作為義務已無不作為之裁量餘地，實與國家賠償法第2條第2項後段所稱公務員怠於執行職務，致人民權利遭受損害之情形有別。退而言之，縱認上開安全須知為本件原告得據以主張國家賠償之規範，被告峨眉鄉公所除定期維護、修繕步道外，於系爭活動前已將周邊雜草清除、整理；活動當日，賞螢部分亦聘請專業導覽人員參與，就場地安全之維護並無疏失。原告另主張活動當週大雨、土石鬆動，被告峨眉鄉公所於場勘時未注意道路周邊植栽狀況、對於是否應停辦活動疏於注意等節。惟查，所謂「大雨」，依交通部中央氣象局之雨量分級定義為24小時累積雨量達80毫米以上，或時雨量達40毫米以上之降雨現象，而依據中央氣象局之當日雨量統計資料，106年4月20至22日之全日累積雨量分別僅有1.0毫米、27.5毫米、11.5毫米，可見雨量甚微，更遠低於「大雨」之雨量等級。活動當日，雖略有降雨，但經由主辦單位評估，認為雨勢甚微，不致影響賞螢活動進行，因此仍照常進行活動流程。抑且，本件案發時僅有樹木之枝幹掉落，周圍之植栽、土石均無異狀，客觀上實無如原告所主張「極大雨勢」、「土石鬆動」等情，被告峨眉鄉公所就活動安全評估亦無違反前揭安全須知之規定。
３、另依照系爭賞螢活動之夜間賞螢流程，民眾先自服務台入口處經產業道路步行至賞螢主場，觀賞螢火蟲後，由原路折返回起點，而原告二人即是於回程途經案發地點時，遭道路旁土地邊坡上方原始林木突然掉落之樹幹擊中而受傷。本件意外雖發生於該夜間賞螢活動，然當日活動範圍自服務台入口處至賞螢主場，包括案發地點(即鋪設柏油之產業道路)以及掉落樹幹原生長之邊坡土地，均屬私有土地，被告峨眉鄉公所對該區域之植栽無管理權限，無由進行管理，客觀上亦無從預見該私人土地上距離道路約10公尺之遙之林木枝幹有突然掉落之可能。
４、綜上，關於系爭賞螢活動之舉辦，被告峨眉鄉公所僅補助部分經費，應認僅屬一般行政之補助行為。縱認被告新竹縣峨眉鄉公所因與被告發展協會共同列為主辦單位，而有公權力行使之性質，然主辦單位於事前已完成場地勘查、維護事宜，就天候因素亦已詳加注意，並無任何違反法律所明定之作為義務之情。抑且，造成意外之掉落枝幹原生長於私人土地上，客觀上非被告新竹縣峨眉鄉公所能事前預見防免或採取應變措施者，與國家賠償法第2條第2項、民法第184條之要件有間，尚難認被告新竹縣峨眉鄉公所應負損害賠償責任。
(二)關於原告先位主張國家賠償法第3條第2項規定，備位主張民法第191條第1項條規定，向被告峨眉鄉公所請求損害賠償部分：
１、查藤坪親水公園全名為「藤坪親水公園賞桐步道」，被告峨眉鄉公所負責建置、維護者係「藤坪親水公園賞桐步道」之木棧道及木作休憩平台；而本件意外事故發生之地點為聯絡「藤坪親水公園賞桐步道」與賞螢主場，鋪設柏油之產業道路；突然掉落而致使原告受傷之樹木則係生長於產業道路邊坡上方近10公尺處之私人土地。經本院於108年9月3日會同原、被告及新竹縣竹東地政事務所測量人員至本件事故發生地點及周邊區域履勘結果，可知「藤坪親水公園是在道路下方接近溪流處，由藤坪親水公園所在向上經過產業道路步行約45秒抵達原告主張壓傷之處」，另自新竹縣竹東地政事務所依據當日勘驗結果測繪之土地複丈成果圖可知，原、被告所指之事發位置均與「藤坪親水公園賞桐步道」之木造平台尚有一段距離，且均位於系爭53-3地號之私人土地上，是本件事發地點確非位於被告峨眉鄉公所維護之「藤坪親水公園賞桐步道」範圍內，故非屬國家賠償法第3條之公共設施，則原告主張渠被壓傷之地點與藤坪親水公園之木造平台距離甚近，仍在藤坪親水公園內，事實上應處於被告峨眉鄉公所管理狀態云云，尚非可採。又縱認系爭道路屬公有公共設施，然本件突然掉落而致使原告受傷之樹木係生長於案發產業道路邊坡上方近10公尺之私人土地，該處土地既不屬於「藤坪親水公園賞桐步道」之範圍內，且非案發產業道路之一部分；該掉落之樹木與其周邊之原始林木均係自然生長於私人土地上，非道路之附屬設施，亦非被告峨眉鄉公所所種植、管理之範疇。準此，該處土地與其上之樹木既非被告峨眉鄉公所所有，且非供公共或公務使用，亦未曾由被告峨眉鄉公所管理，故非國家賠償法第3條所稱之公有公共設施，被告峨眉鄉公所亦不須就此負民法第191條第1項之工作物所有人責任。
２、再者，本件係因私人土地距離道路近10公尺邊坡處之樹幹突然掉落而生不可抗力之意外，被告峨眉鄉公所客觀上無從事前預見或採取應變措施，此不可抗力之意外與被告公務員之行為間要無因果關係，亦與國家賠償法第3條第1項之國家賠償責任要件不符。
(三)為此聲明：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
３、若受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
二、社團法人新竹縣文創藝術觀光發展協會部分：
(一)被告發展協會固與被告峨眉鄉公所於106年4月22日共同在藤坪親水公園辦理賞螢活動，惟原告二人當日自藤坪親水公園回程途經案發地點，因系爭土地邊坡上方近10公尺處原始林木之樹幹突然掉落而受傷一事，被告無從事先預見、防免，是本件事故之發生誠屬不可抗力所致，被告並無故意或過失，且被告之行為與此不可抗力所致生之意外間並無任何因果關係，而與侵權行為之要件有所不符。原告雖主張被告未善盡場地管理安全維護云云，惟原告就其所稱被告未善盡場地管理安全維護乙情究係何所指，已有不明，復未就被告有何故意或過失加以說明，並舉證以實其說，則其主張被告發展協會應負共同侵權行為責任，實非可採。何況系爭事故發生地點為既系爭53-3地號之私有土地，被告發展協會本無管理權限，自無法進行管理，是原告此部分之主張，洵不足採。
(二)又被告峨眉鄉公所主辦賞桐、賞螢活動已行之有年，被告先前均未參與，而106年之賞桐、賞螢活動係因被告峨眉鄉公所要增加「竹管流水麵」、「大型氣墊遊戲」二個項目，讓活動內容更為豐富，故邀集被告發展協會共同辦理，是以被告就該次活動，僅負責企劃、辦理「竹管流水麵」、「大型氣墊遊戲」二個項目，該二項目之辦理地點與本件事故發生地點不同，而被告亦未參與本次活動觀賞螢火蟲項目之規劃，益認被告發展協會就原告於賞螢完畢歸途中遭逢系爭事故，實無任何事前防免之可能，而無任何故意或過失。
(三)為此聲明：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
３、若受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
叁、本件不爭執之事項：
一、原告父子於106年4月22日參加被告所舉辦「一桐來寮古道賞螢去」活動，於當日晚間7時許，在活動回程經過位在系爭坐落新竹縣○○鄉○○段○○○段0000地號土地上之產業道路時，遭系爭土地邊坡上方之樹木掉落壓到原告身體受有傷害。
二、系爭土地係屬私人所有。
肆、本件爭點：
一、原告先位聲明依據國家賠償法第2條第2項、第3項第1項，請求被告新竹縣峨眉鄉公所負損害賠償責任，並主張被告社團法人新竹縣文創藝術觀光發展協會應負侵權行為責任，二被告間為不真正連帶責任有無理由？
二、原告備位聲明主張被告辦理系爭活動有未於辦理活動前詳細勘查活動環境，且活動當日下雨，被告未取消活動或變動路線，致枯樹滑落，壓傷原告，依據民法共同侵權行為法律關係，請求被告負連帶賠償責任有無理由？
三、原告請求被告賠償原告周智勲25,177,088元，原告周暐竣3,364,283元有無理由？
伍、本院之判斷：
一、原告先位聲明依據國家賠償法第2條第2項、第3項第1項，請求被告峨眉鄉公所負損害賠償責任，並主張被告發展協會應負侵權行為責任，二被告間為不真正連帶責任乙節，為無理由：
(一)按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。依此規定，凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償。惟國家是否因為執行職務之公務員之不作為而負賠償責任，依照司法院大法官會議釋字第469號解釋理由書：「…法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦與主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量。例如：斟酌人民權益所受損害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可得避免等因素以致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償」，上開理由書引用日本學理「裁量收縮至零」理論來界定國家不作為責任之標準。而關於「裁量收縮至零」理論，學理上提出5個判斷標準：即⑴被害法益之對象性、⑵具體危險之急迫性、⑶危險發生之預見可能性、⑷損害結果之迴避可能性及⑸規制權限發動之期待可能性。蓋國家違反其作為義務，導致人民權益受損，固應負國家賠償責任，然於國家機關之不作為，往往涉及國家社會資源之整體分配，不容人民個別指定，而國家機關之積極作為，則應受到憲法法律保留原則的節制，以免侵害人民的其他權利。因此行政機關因為所屬公務員之不作為，導致人民權益受損，必須符合前述要件，行政機關始負須負國家賠償責任。
(二)原告主張被告峨眉鄉公所為系爭活動之主辦單位及指導單位，未依安全須知相關規定辦理系爭活動，而未察覺其活動場所即藤坪親水公園上方，土石已鬆動、且存有即將倒塌之枯樹，致原告二人因枯樹倒塌而受有前揭傷害，則被告峨眉鄉公所顯怠於執行職務等語，為被告峨眉鄉公所否認，並以前詞置辯。經查：
１、被告峨眉鄉公所與發展協會於系爭活動前之106年4月5日曾舉行籌備會，會中關於確認系爭活動之宣傳文案部分，被告峨眉鄉公所建設課提議：「本活動由新竹縣文創藝術觀光發展協會主導，本所配合辦理，建議主辦單位採用協會和公所共同主辦模式，增加民眾對本活動的認同感；指導單位因沒有上級機關參與，建議仍以本所掛名；另協辦單位可將協力的社團或其他贊助單位列入。」，被告發展協會則同意遵照辦理。嗣系爭活動之宣傳文案即以被告峨眉鄉公所及發展協會同列主辦單位，指導單位則為被告峨眉鄉公所，此有該次籌備會之會議記錄及臉書貼文附卷可稽(詳本院卷一第240頁、第429至433頁、本院卷二第261頁)，參以原告周智勲自陳：「我是因為看到是新竹縣峨眉鄉公所主辦的，所以我才會帶小孩去。我去了以後才知道是委託別人辦的，一開始想去就是因為想說是政府機關辦的」等語(詳本院卷一第197頁)，姑不論被告峨眉鄉公所是否僅掛名為系爭活動之主辦單位及指導單位，實際上由被告發展協會主導規劃整體流程，被告峨眉鄉公所於活動宣傳文案既列為主辦單位，衡情足使一般民眾產生信賴，進而決意參加，且被告峨眉鄉公所確有辦理系爭活動之部分項目(詳後述)，則原告主張被告峨眉鄉公所為系爭活動之主辦單位，要非無據。
２、又觀之系爭安全須知全文(詳本院卷二第55頁至第60頁)，可知該須知係新竹縣政府為所屬各機關學校辦理大型活動並確保活動安全所訂定(第1條參照)，其內容主要係規範上開機關學校辦理大型活動之場地及器材之選擇及專業指導(第2條)、交通管制事項(第3條)、人員動線規劃(第4條)、建管消防事前安全檢查及事中警戒(第5條)、預防傷害設施及急救人員設備(第6條)、安全講解與訓練(第7條)、意外事故現場跡證之保全(第8條)、辦理相關保險事宜及老弱、兒童、身心障礙者之服務及照顧(第9條)、現場天候考量與抉擇(第10條)、其他意外事故防範(第11條)等項目之處理方式及權責分工(第12條)。衡其性質，應屬新竹縣政府就所轄機關學校為統一辦理大型活動之處理規範所為之內部行政規則，並不直接對外發生效力；如有違反，亦屬內部程序瑕疵之問題。另就系爭安全須知之整體內容、適用對象及欲產生之規範效果等綜合判斷，亦無從推得有保障特定人之意旨，參諸首揭說明，難認機關學校對於一般人民負有依該安全須知辦理大型活動，而無因應各種情況考量作為或不作為之裁量空間。
３、再者，新竹縣政府所屬各機關學校辦理大型活動，如遇天然災害狀況發生時，活動是否實施，主辦單位宜參酌行政院訂頒之「天然災害發發生時停止辦公及上課作業要點」辦理；活動前如預知有颱風警報、豪雨特報或不適舉辦天候者，應視情形順延或取消活動之進行，安全須知第10條定有明文，足見安全須知第10條規定，係授與新竹縣政府所屬機關學校辦理大型活動時，遇天然災害狀況發生時，活動是否實施，及活動前預知有颱風警報、豪雨特報或不適舉辦天候者，是否順延或取消活動有進行裁量權限。且查：
⑴系爭活動於106年4月22日舉行，活動前二日及活動當日
即106年4月20日至22日，新竹地區之日雨量分別為1.0毫米、27.5毫米、11.5毫米，有中央氣象局每日雨量表在卷可參(詳本院卷一第249頁)，此參之交通部中央氣象局
104年9月1日修訂之「大雨」及「豪雨」定義，豪雨係指24小時累積雨量達200毫米以上，或3小時累積雨量達
100毫米以上之降雨現象。若24小時累積雨量達350毫米以上稱之為大豪雨；24小時累積雨量達500毫米以上稱之為超大豪雨(見本院卷一第248頁)，上開日期新竹地區之日雨量均未達豪雨標準，且當時新竹地區並無颱風警報等情，自與上開條文所稱「活動前預知有颱風警報、豪雨特報」之情形不符。
⑵又證人 徐健智 於本院109年4月23日言詞辯論期日到庭證述
：「(法官問：106年4月22日當天的活動是從幾點開始辦？)答：活動有兩個部分，一個部分是早上，是在12寮辦理大型氣墊遊戲的活動，下午就是到藤坪親水公園附近辦流水麵的活動。(法官問：流水麵的活動下午是辦到幾點結束？)答：忘記了。(法官問：當天的活動原先是幾點要結束？【提示被告所提活動文宣】)答：到晚上9點。(法官問：主辦流水麵的地點在晚上的時候還有燈光可以辦理？)答：流水麵沒有到那麼晚，藤坪公園內當天有劃分三個區塊，一個是有斜坡所在辦理流水麵，另一個平台是茶席古箏，另一個則是賞螢活動。(法官問：106年4月22日當天的天候如何？)答：陰陰的。(法官問：有無下雨？)答：到晚上很晚才有下雨，確定的時間不記得。(法官問：你當天在晚上6、7點是在藤坪親水公園的何處？)答：
我不確認6、7點在哪，我記得當時已經結束流水麵還有茶席，所以我跟著公所導覽的人員去賞螢的隊伍中，因為我也想去聽導覽。」、「(被告發展協會訴訟代理人問：
這活動DM上面有提到下午3點至晚上9點，活動項目包含流水麵、茶席與賞螢，你的意思這些活動是3至9點間分別舉行？)答：流水麵、茶席是同步，但流水麵比較早開始，茶席比較晚結束，確實時間我忘記了。(被告發展協會訴訟代理人問：流水麵與茶席結束時，賞螢活動是否開始？)答：我去賞螢時，是茶席已經結束。(被告發展協會訴訟代理人問：協會的工作人員與志工在下午之後是只有負責流水麵與茶席？)答：有些人還是有留在氣墊那邊收拾，其他人負責流水麵與茶席。」等語(詳本院卷二第344至
345頁、第348至349頁)，佐以原告自承其於106年4月22日當天從早上就參與活動，流水麵本來是下午3點，後來延到下午4點，賞螢活動是晚上7點開始，6點半發飯糰等語(詳本院卷第349至350頁)，可知當日活動現場雖有下雨，然系爭活動之個別項目包括上午之大型氣墊遊戲、下午之竹管流水麵及美人茶席及晚間之賞螢活動均未取消，可見當日雨勢並無大到妨礙上開各項活動之進行，被告峨眉鄉公所對此因天候影響，自有考量得否繼續進行活動裁量之餘地，應認被告峨眉鄉公所就106年4月22當日天候是否適宜舉辦活動，作出進行或變更、取消活動之決定，性質上僅屬適當與否之行政裁量問題，且本件亦無裁量收縮至無裁量餘地之情形，揆諸上開說明，自無成立國家賠償法第2條第2項之國家賠償。是以，原告主張被告峨眉鄉公所未依安全須知第10條第2項取消活動或變更活動路線，違反上開安全須知第10條之規定，應負國家賠償法第2條第2項之賠償責任云云，尚難採信。
４、況查，被告峨眉鄉公所及發展協會於前開籌備會議中，業就活動當日事務分配如下：⑴系爭活動之人力配置由被告發展協會規劃，不足人力部分由被告峨眉鄉公所民政課調配該所同仁協助。⑵活動經費由被告發展協會自行籌措經費，場地整理部分由被告發展協會勘查後提請被告峨眉鄉公所建設課協助，該所民政課方面原則就僅支付導覽員費用以及飯糰費用。⑶經現場勘查藤坪親水公園預計辦理流水麵場地地面有青苔部分，由被告發展協會提供刷洗人力，被告峨眉鄉公所建設課則調派水車協助。⑷賞螢活動路線仍採和前一年相同路線，被告峨眉鄉公所民政課會聘請資深導覽員協助民眾導覽解說，須維修步道部分由該所建設課儘速辦理修復。⑸交通動線部分，因有接駁車上下車需求，由被告峨眉鄉公所建設課發文給新竹縣政府警察局竹東分局請求警力支援，義警部分則由被告發展協會和當地巡守隊聯絡等情，此參之上揭籌備會會議紀錄甚明(詳本院卷二第261至263頁)。又證人即被告發展協會執行秘書徐健智於本院109年4月23日言詞辯論期日到庭證稱：「(被告峨眉鄉公所訴訟代理人問：【請提示被證11】就其他討論的第3項所示內容(即關於賞螢活動之動線是否調整一事)，你與公所討論的過程中，有無討論到這個部分？)答：那時候有去做整體的勘查，那個地方很潮濕，很多步道都壞掉，所以有向公所提出修理的意見，但我們並無提到賞螢要走什麼動線。(被告峨眉鄉公所訴訟代理人問：你們勘查的地點有包含事故發生時的產業道路？)答：那也是勘查之一。」等語(詳本院卷二第348頁)。復參之被告峨眉鄉公所發包之「106年度峨眉鄉縣○鄉道除草雇工購料」工程，於106年4月1日開工，106年4月17日完成「藤坪親水公園木棧道修護」項目、106年4月20日完成「藤坪親水公園除草清理」項目，另於系爭活動前已購置人工草皮，並就系爭賞螢活動聘請螢火蟲生態解說員等情，亦有該所動支經費請示單、匯款申請書、統一發票、收據及除草作業施工日誌在卷可查(詳本院卷一第241至243頁、第246至247頁、卷二第293至303頁)，堪認被告峨眉鄉公所於系爭活動舉辦前，已至現場進行會勘，並對活動場地之安全性進行評估及維護，而活動當時亦聘請專業人員在場，原告主張被告峨眉鄉公所違反系爭安全須知第2條第5項規定云云，亦非可採。
５、且按損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間有相當因果關係為其成立要件。所謂之相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，在一般情形上，有此環境、有此行為之同一條件，足以發生同一之結果者，該條件即為發生結果之相當條件，其行為與結果為有相當之因果關係。反之，若在一般情形上，有此同一條件存在，依客觀之審查，不必皆發生此結果，該條件與結果尚非相當，而僅屬偶發之事實，其行為與結果間即難認為有相當因果關係(最高法院96年度台上字第2032號判決參照)。經查，原告二人係於系爭賞螢活動當日回程經過位在系爭土地上之產業道路時，遭系爭土地邊坡上方之樹木掉落壓傷，業據本院於108年9月3日會同兩造及新竹縣竹東地政事務所測量人員至現場勘驗無訛，並請竹東地政事務所依測繪結果繪製複丈成果圖，有勘驗筆錄及竹東地政事務所複丈日期為108年9月3日之複丈成果圖在卷可參(詳本院卷二第199至205頁、第209頁)，並為兩造所不爭執。而系爭土地為訴外人 黃鈺香 所有，亦有土地建物查詢資料附卷可考(詳本院卷二第237頁)。是原告二人所受傷害肇因於訴外人黃鈺香所有之系爭土地邊坡上方之樹木掉落所致，且因系爭事故發生當時之樹木係在道路旁邊坡上方距地面約10公尺高之處掉落，此高度並非被告峨眉鄉公所所屬公務員前往系爭活動現場勘查時即可以目測發現，難認被告峨眉鄉公所得預見該處高空會有樹木掉落而取消或變更系爭活動行程。且依事發之時客觀存在事實為觀察基礎，依一般智識經驗判斷，原告二人因遭枯樹壓傷，顯非被告峨眉鄉公所事先勘查現場狀況所得防免，亦與被告峨眉鄉公所是否於活動前依天候順延或取消系爭活動間無相當因果關係，則被告峨眉鄉公所抗辯本次意外係不可抗力所致之損害，為該所無法預見，亦與國家賠償法第2條第2項規定要件有間等語，應屬可採。
６、基上，被告峨眉鄉公所辦理系爭活動，尚無違反安全須知之相關規定。而衡諸安全須知之性質，係關於新竹縣政府所轄機關學校辦理大型活動業務方式之內部行政規則，亦就特定事項賦予上開機關因具體情況考量作為或不作為之裁量權限，縱原告因系爭活動遭枯樹壓傷，難認係因被告怠於執行職務所致。從而，原告主張依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告峨眉鄉公所賠償原告所受損害，洵屬無據。
(二)按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第
3條第1項定有明文。又按凡供公共使用或供公務使用之設施，國家或地方自治團體事實上處於管理狀態者，均有國家賠償法第3條之適用，並不以國家或地方自治團體所有為限，以符合國家賠償法之立法本旨(最高法院94年度台上字第2327號判決參照)。準此，供公共使用或供公務使用之設施，雖不以國家或地方自治團體所有為限，惟仍需具備國家或地方自治團體事實上處於管理狀態者之要件，方有國家賠償法第3條之適用。如前所述，原告二人係遭訴外人黃鈺香所有之系爭土地邊坡上方之樹木掉落壓傷，此參之民法第66條「稱不動產者，謂土地及其定著物。
不動產之出產物，尚未分離者，為該不動產之部分。」規定，系爭事故發生時之系爭樹木尚未與系爭土地分離，自屬系爭土地之部分，均為訴外人黃鈺香所有，依民法第76
5條規定，黃鈺香於法令限制之範圍內，有自由使用、收益、處分系爭樹木之權限。是系爭樹木既非被告峨眉鄉公所所栽種設置，又非屬該所管理，自非屬上開規定之公共設施。原告依國家賠償法第3條之規定，請求被告峨眉鄉公所負國家賠償責任，亦非有據。至原告雖稱系爭樹木緊鄰藤坪親水公園，該樹木所在地事實上已屬公共使用設施之範圍，被告峨眉鄉公所對此自有管理及維護義務云云。惟查，被告峨眉鄉公所於102年間進行「新竹縣峨眉鄉藤坪親水公園賞桐步道整建工程第三期委託規劃設計監造案」工程招標，有決標公告附卷可稽(詳本院卷二第17至19頁)。據被告峨眉鄉公所陳稱：該決標公告，也就是桐花步道的設置是經由客委會補助所施作的木棧道及木作平台，這就是藤坪親水公園的範圍(見本院卷第二第38頁)。另依本院上開勘驗系爭活動現場履勘結果，可知由竹41縣道
7公里附近掛有「正德宮○○○鄉○○○道入口處進入，步行約1分鐘抵達藤坪親水公園，該處有木棧道，履勘當日圍有禁止進入的封條，藤坪親水公園是在道路下方接近溪流處，由藤坪親水公園所在向上經過產業道路步行約45秒抵達原告主張壓傷之處。竹東地政事務所人員並表示藤坪親水公園是位在藤坪段藤坪小段53-3地號上。而依竹東地政事務所前開複丈成果圖所示，無論原告或被告所指系爭事故發生位置，均位於藤坪親水公園木作平台之上方，此參前揭勘測筆錄及複丈成果圖甚明。由此可見，系爭樹木所在依原告所指位置，並非位在藤坪親水公園木棧道、親水步道及木作平台等區域附近，原告復未提出相關證據證明該處事實上已屬公共使用設施之範圍，則其空言主張被告負有管理維護道路邊坡上方樹林之義務，亦不足採。
(三)又原告主張被告發展協會同為系爭活動之主辦單位，卻未依系爭安全須知之規範辦理系爭活動，亦未於事前勘查活動環境，活動當日遇雨亦未取消活動或變更路線，致原告遭系爭掉落之樹木壓傷，應負民法第184條第1項前段、第2項之損害賠償責任等語，惟查：
１、按依民法第184條第1項前段規定，侵權行為之成立，須行為人因故意過失不法侵害他人權利，亦即行為人須具備歸責性、違法性，並不法行為與損害間有因果關係，始能成立，且主張侵權行為損害賠償請求權之人，對於侵權行為之成立要件應負舉證責任(最高法院100年度台上字第
328號判決意旨參照)。洵此，原告如主張被告發展協會成立民法第184條第1項前段規定之侵權行為，自應就於被告發展協會辦理系爭活動是否具有可歸責性及違法性，，及如有不法，該不法行為與原告所受損害間，是否具有相當因果關係等要件事實，負舉證責任。然原告就此有利於己之事實，並未提出相關事證供本院審酌，難認已盡舉證之責，是原告依上開規定，請求被告發展協會賠償其所受損害，尚不足採。
２、另按違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負損害賠償責任；但能證明其行為無過失者，不在此限，民法第18
4條第2項復有明文。而民法第184條第2項所保護之客體，須權益所遭受之侵害為保護他人之法律所欲防止者，換言之，違反保護他人之法律而構成侵權行為損害賠償義務，必需具備二個要件，一為被害人須屬於法律所欲保護之人之範圍，一為請求賠償之損害，其發生須係法律所欲防止者(最高法院88年台上字第1862號判決意旨參照)。
如前所述，原告並未就被告發展協會舉辦系爭活動未遵守系爭安全須知之規範，具有可歸責性及違法性乙節舉證證明之，自難謂被告發展協會有何違反法律規範之注意義務情事。又衡諸系爭安全須知之訂立意旨，在於規範新竹縣政府所轄機關學校辦理大型活動之處理方式，以確保活動安全，其性質應屬機關內部之行政規則，並未直接對人民之權利義務產生拘束力，參之上開說明，尚不足認被告發展協會成立民法第184條第2項之侵權行為，是原告援此請求被告發展協會負損害賠償責任，亦非有據。
(四)準此，原告先位主張依據國家賠償法第2條第2項、第3項第1項，請求被告峨眉鄉公所負國家賠償責任，另依民法第184條第1項前段、第2項規定，主張被告發展協會應負侵權行為責任，均屬無據。從而，原告主張上開被告間負不真正連帶責任，自非有理。
二、原告備位聲明主張依據民法共同侵權行為法律關係，請求被告負連帶賠償責任，洵不足採：
(一)原告另主張被告峨眉鄉公所舉辦系爭活動既有疏未注意之過失，致原告受有損害，縱不符國家賠償要件，亦成立民法侵權行為，而與被告發展協會負共同侵權行為損害賠償責任等語，然查，被告峨眉鄉公所舉辦系爭活動並未違反系爭安全須知之相關規定，已如前述，難認其有何侵害原告權利之不法行為。退而言之，縱如原告所述，被告峨眉鄉公所未於系爭活動前勘查活動環境，活動當日遇雨亦未取消活動或變更路線，而違反安全須知，惟如前所述，原告係因遭道路邊坡上方近10公尺高度樹木之樹幹掉落壓傷，本非被告峨眉鄉公所所屬公務員前往系爭活動現場勘查時即可以目測發現有枯木即將掉落，難謂被告峨眉鄉公所有何違反注意義務，及採取防免事故發生之措施，自難推認被告峨眉鄉公所所屬公務員就樹木之掉落有何過失存在，及其行為與原告之傷害間，有何相當因果關係存在，原告復未舉證說明被告峨眉鄉公所辦理系爭活動有具備歸責性及違法性，並該不法行為與原告所受損害間具有因果關係，尚不足認被告峨眉鄉公所已成立民法第184條第1項前段、第2項侵權行為。
(二)基此，被告峨眉鄉公所及發展協會均未成立民法第184條第1項前段及第2項之侵權行為，是原告主張上開被告成立共同侵權行為，應就原告所受損害負連帶賠償責任，洵屬無據。
陸、綜上所述，原告先位主張依國家賠償法第2條第2項、第3項第1項，請求被告新竹縣峨眉鄉公所負損害賠償責任，並主張被告發展協會應負侵權行為責任，二被告間為不真正連帶責任；備位依據民法共同侵權行為法律關係，請求被告負連帶賠償責任，尚乏所據。從而，原告先位聲明請求被告各應賠償原告周智勲25,177,088元、原告周暐竣3,364,283元，前二項所命給付，其中一被告為給付，另一被告在該給付範圍內，免給付之義務；備位聲明請求被告應連帶給付賠償原告周智勲25,177,088元，原告周暐竣3,364,283元，均無理由，俱應駁回。
柒、原告之訴既經駁回，則其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。
捌、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經審酌後，或與本件無涉，或於判決結果不生影響，毋庸一一論列，併此敘明。
玖、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中華民國109年5月8日
民事第二庭法官王佳惠以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國109年5月11日
書記官黃伊婕