高雄高等行政法院100年度簡字第247號判決

裁判字號：高雄高等行政法院100年簡字第247號判決

裁判日期：民國101年02月23日

裁判案由：水土保持法

高雄高等行政法院簡易判決
100年度簡字第247號原告 吳明傑
送達代收人 吳曾李桃 被告高雄市政府代表人 陳菊 市長訴訟代理人 蘇振得 上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年10月13日農訴字第1000141597號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於高雄縣桃源鄉（民國99年12月25日改制為高雄市○○區○○○段○○○○號經查定為宜林地之山坡地（下稱系爭土地）上種植 梅子 樹，前經高雄縣政府（99年12月25日改制為高雄市政府）以其屬超限利用，乃依水土保持法第22條第1項規定，以99年10月8日府農保字第0990264028號函限原告應於99年12月31日前完成改正，將農作物移除改行造林。嗣被告於100年3月10日派員至現場勘查結果，發現系爭土地上仍種植梅子樹而作農業經營使用，並未在指定期限內改正，違規面積約0.7公頃，核已違反水土保持法第22條第1項規定，乃依同法第33條第1項第1款規定，以100年5月17日高市府四維水保字第1000050761號裁處書處以原告新臺幣（下同）8萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）水土保持法侵害原住民族農耕生計權，違反比例原則而有過當之嫌：比例原則要求行政、立法及司法行為，其手段與所欲實現之目的間，應有合理比例關係，不得不成比例，是防止國家權力濫用之「法治國家原則」，亦為行政程序法第7條所明定。原住民保留地開發管理辦法第3條、原住民族基本法第20條、第23條、聯合國原住民族權利宣言及森林法第6條均規範應保護原住民族之土地、文化、生存及發展等權利。83年水土保持法頒布前，原住民族依「山坡地保育利用條例（65年制定）」及「原住民保留地開發管理辦法（79年制定）」為土地耕作使用。83年水土保持法制定後，限縮原住民族對於原住民保留地之使用規範，依該法至96年底為期限，林牧用地必須強制造林或自然復育（不得有農業行為）為選項，否則依「土地超限利用」之查定標準裁罰。
（二）原住民保留地對於原住民族群來說其法定特別規範與使用意義，乃供原住民族生計使用。水土保持法之編訂未考量原住民之生計使用權，應卓研修制原住民保留地水土保育專章，規範林牧用地數種（果樹）類經濟作物為合法水土保育之樹種範疇，不應強制以該法侵權，否則有違反憲法第22條之比例原則「禁止過當原則」精神。端看原住民保留地（林牧用地）之面積僅占全國山坡林地不到7.4％，其預防性之法律規範與侵害性之法律侵權失衡。原告為該部落（高雄市桃源區）之7筆土地遭裁罰之一，一致陳情各有關單位及民意代表，立法院程序委員會函文至行政院農業委員會（下稱農委會）卓研修法（編訂辦法與要點）在案。希望原住民保留地之使用正義與原住民族賴以生存之土地關係，能夠透過行政法院之判決還以公秉。
（三）系爭土地上的梅子是原告父親種植的，已經存在35年多，原告一家皆靠此維持生活，1年可以收益40-50萬元左右，若要強制造林，1年就算3甲地也不過可申請造林獎金6萬元，無法生活。系爭土地係83年水土保持法頒布之前政府給我們拿來生計使用，78年時省政府還行文，要求林務局及國有財產局再提供土地給我們，主要目的是因為土地不夠使用，撥給我們生計用，以前我們原住民都是務農。83年後，我們的土地卻被限制使用，原住民保留地開發管理辦法（79年制定）不是說要給我們生計使用嗎？為什麼97年後完全不能耕作，那是原告生存土地，我們一直委請民意代表要求農委會及立法院修法，在尚未修法前，農委會可以頒布「要點或辦法」讓我們林果並存，事情就解決了，為什麼沒有任何一個有關單位能正視我們原住民族的農耕生計問題，能夠為我們解套等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰山坡地保育利用條例於65年制定，其條文第20條規定：「山坡地未依土地可利用限度之規定使用者，由縣（市）主管機關通知使用人限期改正；逾期不改正者，依第32條之規定處罰‧‧‧。」；另75年修正後第16條規定：「山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由省（市）主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。
土地經營人或使用人，不得超限利用。」第25條規定：「山坡地超限利用者，由直轄市、縣（市）主管機關通知使用人限期改正；逾期不改正者，依第35條之規定處罰‧‧‧。」，其超限利用之規定皆比原住民保留地開發管理辦法還早，故非水土保持法制定後限縮原住民族對於原住民保留地之使用規範。原告為山坡地經營、使用人，依法為水土保持義務人，其於系爭土地超限利用，經前高雄縣政府99年10月8日府農保字第0990264028號函，請於99年12月31日前完成改正。惟屆期未改正，明顯違反水土保持法第22條第1項規定，爰依據同法第33條第1項第1款規定裁處罰鍰；罰鍰額則依據高雄市政府處理違反水土保持法案件罰鍰裁罰基準有關規定予以裁罰，所為處分並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有被告所屬水利局會勘紀錄（簡易水土保持案）暨現場照片、100年2月24日高市水保字第1000007927號函、前高雄縣政府99年10月8日府農保字第0990264024號函、前高雄縣桃源鄉公所99年8月25日桃鄉農業字第0990009007號函、違規使用山坡地查報表、被告100年5月17日高市府四維水保字第1000050761號裁處書等附於原處分卷可稽，洵堪認定。原告雖以前揭情詞，資為爭執，惟查：
（一）按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「山坡地超限利用者，或從事農、林、漁、牧業，未依第10條規定使用土地或未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護者，由直轄市或縣(市)主管機關會同有關機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施不合水土保持技術規範者，得通知有關機關依下列規定處理：一、放租、放領或登記耕作權之土地屬於公有者，終止或撤銷其承租、承領或耕作權，收回土地，另行處理；其為放領地者，所已繳之地價予以沒入。二、借用、撥用之土地屬於公有者，由原所有或管理機關收回。三、土地為私有者，停止其開發。」「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」「本法第22條所稱山坡地超限利用，係指於依山坡地保育利用條例規定查定為宜林地或加強保育地內，從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用者。」「主管機關依本法第22條至第24條及本法第33條規定限期改正者，應以書面載明地區、改正事項及完成期限，送達水土保持義務人。」「山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。」分別為水土保持法第4條、第22條第1項、第33條第1項第1款、水土保持法施行細則第26條、第28條及山坡地保育利用條例第16條第1項所明定。
（二）經查，原告為系爭土地之所有人，屬水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，其在經查定為宜林地之系爭土地上種植梅子樹，前經高雄縣政府以其屬超限利用，乃以99年10月8日府農保字第0990264028號函限原告應於99年12月31日前完成改正，將農作物移除改行造林。嗣被告於100年4月11日派員至現場勘查結果，發現系爭土地上仍種植梅子樹而作農業經營使用，未在指定期限內改正，此有系爭土地登記查詢資料、現場會勘紀錄及照片附原處分卷可稽，且原告對於其仍在系爭土地種植梅子樹乙事，亦不否認，其超限利用之違規事實，至為明確。原告雖主張：83年水土保持法頒布前，原住民族依「山坡地保育條例（65年制定）」及「原住民保留地開發管理辦法（79年制定）」為土地耕作使用。83年水土保持法制定後，限縮原住民族對於原住民保留地之使用規範，影響原住民族生計，違反比例原則云云。惟查，水土保持法第1條第2項規定：「水土保持，依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」由此觀之，水土保持法就立法體例，應係立於特別法之地位，僅水土保持法未規定時，始可適用其他法律。故水土保持法為山坡地保育利用條例法之特別法，應優先適用。而山坡地保育利用條例係於65年4月29日制定公布，其條文第20條規定：「山坡地未依土地可利用限度之規定使用者，由縣（市）主管機關通知使用人限期改正；逾期不改正者，依第32條之規定處罰‧‧‧。」；另75年修正後第16條規定：「山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由省（市）主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。」第25條規定：「山坡地超限利用者，由直轄市、縣（市）主管機關通知使用人限期改正；逾期不改正者，依第35條之規定處罰‧‧‧。」其禁止山坡地超限利用之規定，皆比79年3月26日訂定之原住民保留地開發管理辦法還早，至於原住民保留地開發管理辦法係依山坡地保育利用條例第37條規定訂定之，旨於山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權，故其有關水土保持部分，仍應受相關法令規範，並非水土保持法制定後限縮原住民族對於原住民保留地之使用規範，是原告上開主張，顯有誤解。又按山坡地經查定公告為宜林地者，即為應行造林、維持自然林木或植生覆蓋之土地，不宜作為農耕使用，如於宜林地種植果樹、檳榔、茶等農耕使用行為，均屬超限利用，此經農委會86年2月12日農林字第00000000A號函釋示有案。次查，系爭土地為宜林地，有農委會水土保持局99年8月12日水保監字第0991821314號函及查定資料成果查詢附卷可稽，原告既為系爭土地之水土保持義務人，並經前高雄縣政府以99年10月8日府農保字第0990264028號函明確告知其在系爭土地種植梅子樹之行為已屬超限利用，並限期應於99年12月31日前完成改正，自應於期限前將農作物移除，改行造林，以避免山坡地之水土流失，造成災害，惟卻仍繼續種植梅子樹，原告就其行為有義務且有能力注意，卻未注意，難謂無過失。從而被告衡酌本件違規面積約0.7公頃，第1次違規，依據水土保持法第第33條第1項第1款規定暨高雄市政府處理違反水土保持法案件罰鍰裁罰基準處以原告8萬元罰鍰，於法並無違誤，原告主張被告依水土保持法裁罰原告，有過當之嫌云云，亦非可採。
五、綜上所述，原告上開主張並不可採。被告以原告違反水土保持法第22條第1項規定，乃依同法第33條第1項第1款規定，裁處原告8萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果無何影響，爰不再遂一論述，併予敘明。另本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年2月23日
高雄高等行政法院第一庭
法官呂佳徵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國101年2月23日
書記官周良駿附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。