裁判字號：最高行政法院103年裁字第1409號裁定
裁判日期：民國103年10月02日
裁判案由：公寓大廈管理條例
最高行政法院裁定
103年度裁字第1409號抗告人秀岡山莊公共事務聯合管理委員會代表人 邱清華 抗告人秀岡山莊第一期社區管理委員會代表人邱清華抗告人 李文祺 共同訴訟代理人 張世興 律師相對人新北市新店區公所代表人 王美月 訴訟代理人 周立仁 律師
周宗翰 上列當事人間公寓大廈管理條例事件，抗告人對於中華民國102年12月25日臺北高等行政法院102年度訴字第1420號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文原裁定（除確定部分外）關於駁回抗告人請求命相對人為准予報備之處分及該訴訟費用部分均廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
其餘抗告駁回。
駁回部分抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、緣秀岡山莊係依據山坡地開發建築管理辦法及行政院環境保護署核准之秀岡山莊興建計畫環境影響說明書申請開發許可而興建。該山莊位於水源保護區，現有秀岡山莊第一期社區（109戶）及秀岡山莊陽光特區（64戶）等2社區及財團法人新北市康橋高級中學，上開2社區並各自成立管理委員會且經准予報備。上述2社區與學校因就秀岡山莊內之供水系統、排水系統、污水處理系統、電力及電信系統、垃圾清運系統及道路交通（含人行步道）系統等公共設施之使用與管理具有整體不可分性，且超出各自之管理範圍，故經該2社區區分所有權人大會決議及學校董事會決議，通過共同訂立之規約，成立抗告人秀岡山莊公共事務聯合管理委員會，以使用及管理上述公共設施，並由 林坤明 (主任委員）於民國102年4月24日以秀岡山莊公共事務聯合管理委員會（管理負責人）名義向相對人申請報備（原審起訴意旨稱係由秀岡山莊公共事務聯合管理委員會聘任之總幹事即抗告人李文祺檢送相關文件向相對人申請報備），經相對人以102年6月4日新北店工字第1022084138號函（下稱系爭函）回復略謂：「主旨：有關臺端申請報備秀岡山莊公共事務聯合管理委員會一案，如說明，請查照。說明：…二、…內政部96年10月23日內授營建管第0000000000號函，各公寓大廈相互比鄰合併成立一個管理組織時，雖未個別報備成立管理組織，仍須經個別區分所有權人會議，作成決議同意合併後，再召開全體區分所有權人會議，成立一個管理組織，故臺端仍須檢附相關報備資料及繳回原報備證明書至本所辦理。」並以抗告人李文祺為正本受文者，隨文檢還申請報備書。林坤明及抗告人等4人不服，提起訴願，請求撤銷系爭函，並命相對人為核准報備之處分。經新北市政府以系爭函非行政處分，而為訴願不受理之決定。林坤明及抗告人等4人仍不服，乃提起行政訴訟，經原審法院以其訴欠缺訴訟要件而裁定駁回後，抗告人等3人提起本件抗告（林坤明未提起抗告，此部分已確定）。
二、抗告意旨略謂：本件相對人係屬行政機關，抗告人向其申請成立管理委員會之報備，自屬公法上具體事件，相對人駁回抗告人所為申請之「決定或措施」，自屬一種單方行政行為，且係就公法上具體事件所為之行政處分。又公寓大廈管理條例第28條第1項明定，人民成立管理委員會，應向直轄市、縣（市）主管機關報備，此為法律明定人民之作為義務，且係公法上之作為義務；抗告人本於該條規定向相對人申請准予報備，相對人否准抗告人之報備申請，該意思表示係就公法上具體事件所為之決定或措施之單方行政行為，且對外（即對抗告人及與抗告人相關之人民或機關）直接發生「否准抗告人報備申請」之法律效果。原審法院竟認為主管行政機關之前開舉措僅係「觀念通知」，認事用法實屬違法不當等語。
三、本院查：ꆼ行政訴訟法第4條規定：「人民因中央或地方機關之違法行
政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，提起撤銷訴訟係以行政處分存在為前提要件，否則其起訴即屬不合法。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
ꆼ而有關「公寓大廈管理委員會成立後依公寓大廈管理條例第
28條第1項（或第26條第1項、第53條、第55條第1項）、公寓大廈管理條例施行細則第8條及公寓大廈管理組織申請報備處理原則第3點、第4點規定，向主管機關報備，其同意報備（發給同意報備證明）或不同意報備之行為是否為行政處分」之爭議，業經本院103年9月份第1次庭長法官聯席會議作成決議：人民向行政機關陳報之事項，如僅供行政機關事後監督之用，不以之為該事項之效力要件者，為「備查」，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分。公寓大廈管理委員會之成立，係依公寓大廈管理條例第28條第1項（或第26條第1項、第53條、第55條第1項）規定，經由召集區分所有權人會議，並依同條例第31條所定人數及區分所有權比例之出席、同意而決議為之，屬於私權行為，其依公寓大廈管理條例施行細則第8條及公寓大廈管理組織申請報備處理原則第3點、第4點規定程序申請報備（報請備查），係為使主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與管理委員會是否合法成立無涉。故申請案件文件齊全者，由受理報備機關發給同意報備證明，僅係對管理委員會檢送之成立資料作形式審查後，所為知悉區分所有權人會議決議事項之觀念通知，對該管理委員會之成立，未賦予任何法律效果，並非行政處分；同理，主管機關所為不予報備之通知，對於該管理委員會是否合法成立，亦不生任何影響，仍非行政處分等語在案，準此，主管機關對於公寓大廈管理委員會成立後報請備查所為不予報備之通知，既非行政處分，即不得對之提起撤銷訴訟；且同意報備之行為亦非行政處分，自不得聲明請求判決命主管機關作成准予報備之「行政處分」。惟按公寓大廈管理委員會成立後，依法既有向直轄市、縣(市)主管機關報備之義務，其間已存在公法上權利義務關係，主管機關審認申辦文件是否齊備與其成立程序是否符合法令規定所生的爭議，乃公法上爭議，依行政訴訟法第2條規定，本得依法提起行政訴訟。故縱認主管機關是否准予報備的行為均非行政處分，而不能對之提起訴願、撤銷訴訟及課予義務訴訟，亦應於否准報備時，容許申請人依行政訴訟法第8條第1項前段規定提起給付訴訟（請求作成行政處分以外其他非財產上之給付），由行政法院審查其申辦文件是否齊備與其成立程序是否符合法令規定，據以判斷主管機關是否應為准予報備之事實行為，始符合憲法第16條保障人民訴訟權之意旨及有權利即有救濟（無漏洞的權利保護）之法理。且由於行政訴訟各種訴訟種類之選擇與適用，與行政行為之方式及當事人請求法院保護之目的，息息相關，尚非依一般生活經驗得為判斷，自難期待原告必能採行正確無誤之訴訟類型。依行政訴訟法第105條第1項，起訴狀所應記載者，為：「當事人」、「起訴之聲明」及「訴訟標的及其原因事實」，雖未包括「訴訟類型」，惟「訴訟類型」毋寧蘊涵於「起訴之聲明」及「訴訟標的及其原因事實」之中。從而行政法院應依職權，經由解釋探求原告之真意（民法第98條參照），確定原告起訴之事件，應屬何種正確的訴訟類型，並按該訴訟類型所應具備之訴訟要件為審判。如果依據「起訴之聲明」及「訴訟標的及其原因事實」，足以認定原告對於該事件所採行之訴訟類型不正確或不完足時，審判長應基於行政訴訟法第125條第3項之闡明義務，協助原告為正確及完足之起訴聲明，以免其因採行錯誤或有欠缺之訴訟類型而受不利益。如原告堅持其起訴聲明，不願變更採用正確之訴訟類型或補充（追加）完備其訴訟類型時，始應分別情形以其訴不合法、欠缺權利保護必要或無理由，予以駁回。
ꆼ原裁定駁回抗告人於原審之訴，其理由略以：觀諸公寓大廈
管理條例、公寓大廈管理條例施行細則及公寓大廈管理組織申請報備處理原則，均未規定主管機關之同意報備函對外直接發生何種法律效果，公寓大廈管理條例亦未就違反報備規定定有任何罰則，可知公寓大廈成立管理委員會後，向主管機關報備，無非將區分所有權人會議之決議事項通知主管機關使之知悉，該成立管理委員會之決議，非因主管機關之備查而生效力。同理，主管機關所為否准報備之通知，對於所報備事項亦未對外直接發生法律效果，仍非行政處分。又系爭函係相對人就上開申請報備案，對申請人即抗告人李文祺所作回復，觀諸其說明二所載，可知相對人係以該函通知抗告人李文祺：秀岡山莊公共事務聯合管理委員會申請報備案件，因未依內政部函釋意旨，檢附相關報備資料及原報備證明書，故文件尚未齊備，相對人無法同意報備。是系爭函僅係相對人針對其處理上開申請報備案件之結果，所為事實敘述或理由說明，對於抗告人秀岡山莊公共事務聯合管理委員會之成立與否，不生任何法律效果，自非行政處分。公寓大廈管理委員會之成立，係屬私權事項，關於管理委員會是否已依公寓大廈管理條例之規定合法成立，如有爭執，應循民事訴訟途徑解決，至於受理報備機關於審查文件齊全後發給之同意報備書，或因認文件不符而通知申請報備者不予報備之復函，均僅為行政機關辦理公寓大廈行政管理措施所為之通知，並無確認管理委員會是否合法成立，或發生使管理委員會之權利與（或）義務得喪變更等法律效果。相對人所為系爭函並非行政處分，訴願決定不予受理，並無不合。抗告人提起行政訴訟，求為判決撤銷系爭函及訴願決定，及相對人應作成准予報備之處分，自非合法，應予駁回。又抗告人所提訴訟於程序上既非合法，原審法院對於抗告人李文祺以外、其他非系爭函相對人之抗告人起訴是否具有當事人適格，及其等提出之實體上攻擊方法，自毋庸審究等語。經核原裁定已就抗告人請求撤銷系爭函部分，如何不符合起訴要件，詳為論駁，揆諸前開說明，其認事用法尚無不合，此部分抗告意旨持其主觀歧異之見解再為爭執，難認有理由，應予駁回。惟原審對於抗告人請求判決命相對人作成准予報備之處分部分，怠於行使闡明權，使其為正確之給付訴訟聲明，並究明抗告人等3人就起訴請求相對人應為准予報備之事實行為，是否均具有訴訟權能（原告適格），逕以此部分起訴亦為不合法而裁定駁回，容有未洽，則抗告論旨，指摘原裁定此部分不當，求予廢棄，應認為有理由。爰將原裁定（除林坤明未提起抗告，已確定部分外）關於駁回抗告人請求命相對人為准予報備之處分部分予以廢棄，由原審法院更為適法之裁判。
四、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第104條、第272條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段、第492條，裁定如主文。
中華民國103年10月2日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官鄭小康法官廖宏明法官胡國棟法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國103年10月3日
書記官邱彰德