最高行政法院104年度判字第641號判決

裁判字號：最高行政法院104年判字第641號判決

裁判日期：民國104年10月30日

裁判案由：農會法

最高行政法院判決
104年度判字第641號上訴人 譚庭昌 訴訟代理人 簡燦賢 律師被上訴人行政院農業委員會代表人 陳保基 上列當事人間農會法事件，上訴人對於中華民國104年6月4日臺北高等行政法院103年度訴字第960號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人以自耕農身分加入花蓮縣富里鄉農會，民國102年3月25日就任該會第17屆理事（下稱系爭農會理事）。嗣花蓮縣政府接獲檢舉，指稱上訴人所持登記為系爭農會理事候選人資格之花蓮縣○里鄉○○段○○○○號土地（下稱2756號土地），已於102年4月25日轉售他人，斯時上訴人即喪失農會理事資格，依法應解除理事職務等語。案經花蓮縣政府審查，認其理事資格符合農會法第20條之1及農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法（下稱理監事資格審查辦法）第2條第1項第4款規定，乃以102年7月18日府農政字第1020131623號函，表示不解除上訴人之系爭農會理事職務。訴外人 黃正乾 （候補理事第一位）及 陳榮聰 （農會總幹事合格候聘人之一）不服，對之提起訴願，經被上訴人以102年12月12日（原判決誤為102年12月13日）農訴字第1020726383號為「關於訴願人黃正乾部分，原處分撤銷，由原處分機關於1個月內另為適法之處分。其餘部分之訴願不受理」之訴願決定（下稱102年訴願決定）。嗣花蓮縣政府依上開訴願決定意旨，以103年1月23日府農政字第1030012608號函（下稱原處分）依農會法第46條之1第5項規定，解除上訴人之系爭農會理事職務，並自處分送達時（103年1月28日）生效。
上訴人與訴外人黃正乾、陳榮聰各自提起訴願。經合併審議，被上訴人認原處分自103年1月28日始解除上訴人系爭農會理事之職務，違反訴願法第96條規定，以103年5月7日農訴字第1030704125號為「原處分撤銷。譚庭昌之系爭農會理事職務自102年4月25日解除」之訴願決定。上訴人不服，提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人雖於102年4月25日出售2756號土地，然尚持有同段3100號、面積0.335公頃之土地，另上訴人自99年1月1日起承租父親 譚添增 所有坐落同段1427-5號、1467-3號、3130號、3102號、3102-1號○○鄉○○段○○○○號等土地（下合稱系爭土地）、面積計1.602755公頃，租期至103年12月31日止，且租賃契約已於102年5月17日經臺灣花蓮地方法院所屬民間公證人 何叔孋 公證在案。上訴人在系爭土地從事農業生產連續經營2年以上，符合理監事資格審查辦法第2條第1項第3款之要件，且於被解除職務前之102年5月17日完成租約公證。被上訴人以上訴人承租系爭土地，未於102年4月25日喪失農會理事資格前完成公證，認定上訴人任職期間之理事候選資格中斷，逾越法律規定。㈡系爭土地係上訴人之父親譚添增所有，因其中風年高無力自行耕作，早即由上訴人耕作，上訴人亦曾據以申請農業災害現金救助、農業資材補償，故租約非臨訟所為。況理事職務之解除，係終止之意，應自為行政處分後，向後發生效力，否則將發生102年4月25日後，上訴人以系爭農會理事身分所為職務上行為，是否有效之疑議。訴願決定自102年4月25日解除上訴人系爭農會理事職務，於法無據等語，求為「訴願決定，應予撤銷」之判決。
三、被上訴人則以：㈠上訴人於102年4月25日出售2756號土地後，所持有之同段3100號農地，面積僅0.335公頃，不符理監事資格審查辦法第2條第1項第1款所定0.4公頃以上之規定。
另依農會法第46條之1第5項規定反面解釋，農會理事於任職期間，其候選資格需繼續存在不能中斷，上訴人於喪失第2條第1項第1款資格時，即應具備同條第1項第4款之資格，始得接續其理事資格。上訴人承租系爭土地之租賃契約既未於102年4月25日前完成公證，則其任職期間之理事候選資格已發生中斷，自102年4月25日起即喪失系爭農會理事資格，被上訴人所為自102年4月25日解除上訴人系爭農會理事職務之訴願決定，並無違誤。㈡依農會法施行細則第43條規定，主管機關之停止職權或解除職務處分，自送達相對人起依送達內容發生效力，原處分的外部效力雖自處分送達上訴人即000年0月00日生效，然處分的內部效力即發生解除系爭農會理事職務之法律效果係於102年4月25日即已生效。被上訴人本諸上級主管機關立場，應依農會法為合法性監督，102年訴願決定既已指明上訴人應自102年4月25日喪失理事資格，原處分未依訴願決定意旨，被上訴人自得予以撤銷；而上訴人的系爭農會理事資格自原因事實發生日即102年4月25日已當然喪失，被上訴人並無裁量權限。又除上訴人外，訴外人黃正乾、陳榮聰亦不服原處分而訴願，故自102年4月25日解除上訴人系爭農會理事職務，無不利益變更禁止原則之適用等語，資為抗辯。
四、原判決係以：㈠上訴人既出售其持以登記理事候選資格之2756號土地，且於102年4月25日移轉登記完畢，雖其當時尚持有同段之3100號土地，然該地面積僅0.335公頃，不符理監事資格審查辦法第2條第1項第1款所定持有自有農地面積0.4公頃以上之要件。而上訴人所稱其自99年1月1日起承租系爭土地，該租賃契約於102年4月25日時復未經地方法院或民間公證人公證，有相關之公證書、租賃契約可參。因此，上訴人於系爭農會理事任職期間之102年4月25日即已喪失理事候選資格，合致農會法第46條之1第5項應由主管機關或上級主管機關予以解除職務規定之要件，被上訴人為上訴人之系爭農會理事職務自102年4月25日解除之訴願決定，即無違誤。
縱上訴人承租系爭土地之租賃契約事後已於102年5月17日公證，仍無法改變其自102年4月25日已喪失理事候選資格之事實，其主張租賃契約於102年5月17日經公證而補正形式要件，故未喪失系爭農會理事資格，並指摘訴願決定逾越法律明文規定，並無可取。㈡按行政處分一經發布即生效，所稱生效，基本上是指發生外部效力；至其規制內容所欲發生之法律效果即所謂內部效力，原則上固與外部效力同時發生，但如行政處分規定內容溯及既往，則其內部效力即早於外部效力發生；故行政處分之外部效力與內部效力發生之時間並非必然同一。而行政處分於法律有明文規定或基於法律之精神，於有合理之法律理由時，行政處分亦得於內容中規定其內部效力溯及既往。訴願是行政機關內部的自我審查機制，對於行政處分的合法性、合目的性（具體妥當性）於行政之領域內，由上級機關或上級監督機關進行再次的內部自我管控。因此，受理訴願機關基於為處分機關之上級機關或上級監督機關，對於行政處分進行全面性之審查，不但包括事實之認定，亦包括法令之適用，並得以自身的判斷或裁量，取代處分機關之判斷或裁量。本件上訴人於102年3月25日就任系爭農會理事，卻於任職期間之102年4月25日出售前持以登記理事候選資格之2756號土地，致喪失理事候選資格，其對於理事職務之被解除，具有可預測性；參之農會法第46條之1第5項規定，旨在規範農會理事於任職期間，必須持續具備主管機關所定得登記為理事候選人之資格。上訴人既自102年4月25日即喪失理事候選資格，原處分又未依被上訴人102年訴願決定意旨為之，被上訴人自有權將之逕為變更，從而其所為自102年4月25日解除上訴人系爭農會理事職務之訴願決定，自無違誤。上訴人指摘其溯自102年4月25日解除其理事職務，於法無據且有悖法理，並無可採等詞資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠依理監事資格審查辦法第2條第1項第3款規定及其99年8月修正之理由可知，該款要求農會理監事候選人應有實際從事農業之事實，如租賃1公頃以上之農地且從事農業生產連續經營2年以上，應屬審查是否確實有農耕之實質要件。而有關承租土地之租賃契約需經地方法院或民間公證人公證，乃形式之審查要件，其目的無非係強化租賃契約之真實性。故農會理事候選人若已符合實質要件，縱缺乏該形式要件，實際上亦已具備農會理事資格，自無當然喪失農會理事資格之理。上訴人縱於102年4月25日出售2756號土地，然自99年1月1日起即承租系爭土地，訂有契約且有實際耕作之事實，雖斯時該租賃契約未經公證，亦僅欠缺形式要件，仍可為事後補正。原判決以上訴人已喪失理事候選資格之認定，顯判決不備理由。㈡農會法第46條之1第5項規定係指農會人員於任職期間喪失候選資格時，得由主管機關予以解除職務，其效力亦自處分送達後生效，原處分於103年1月23日解除上訴人系爭農會理事之職務，並諭知自處分送達後生效，被上訴人卻將之溯自102年4月25日發生效力，於法無據且有悖法理。㈢農會理事候選人資格是選舉時之審查要件，解除理事職務則是由主管機關依法解除，一旦候選人獲選為理事後，即與農會產生委任關係，所以當理事資格喪失時，即相當於僱傭關係終止，需以法律規定由主管機關解除理事職務，而非當然喪失理事職務，其效力必然向後發生，否則將造成判決確定後，農會理事已執行相當長期之職務，將可能因為當然喪失理事資格，使理事會所有決議無效，破壞法律關係之穩定性。縱認上訴人已喪失農會理事資格，仍應依類似終止僱傭或委任關係處理，其終止之意思應向後生效，始符合法律關係之解釋及實務見解。原判決未察及此，即認定上訴人職務解除之時效具有溯及效力，顯有違背法令之虞等語。
六、本院查：㈠按「農會之主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄
市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但其目的事業應受各該事業之主管機關指導、監督。」「農會置理、監事，分別組成理事會、監事會。……」「農會選任及聘、僱人員任職期間，喪失其候選或候聘資格者，由主管機關或其上級主管機關予以解除職務。」農會法第3條、第19條第1項第46條之1第5項分別定有明文。同法第20條之1第1項及第20條之2亦明定農會理事候選人應具備之積極及消極資格，第20條之1第2項更授權訂定理監事資格審查辦法，該辦法第2條第1項規定「農會會員實際從事農業合於下列各款資格情形之一者，得登記為農會理事、監事候選人：持有自有農地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，或利用農地上依法核准之自有固定基礎農業設施（指室內場地及設備）0.2公頃以上，持續持有達6個月以上，並直接從事農業生產。……承租三七五減租耕地以外之其他農地1.0公頃以上，從事農業生產連續經營2年以上，訂有租賃契約，經地方法院或民間公證人公證。但向政府機關、公立學校或公營事業機構租賃得不經公證。持有自有農地面積0.1公頃以上而未達0.4公頃，或利用農地上依法核准之自有固定基礎農業設施面積0.05公頃以上而未達0.2公頃者；其持續持有自有農地或利用自有固定基礎農業設施達6個月以上，且需連同前2款從事農業生產連續經營2年以上之租賃農地面積達
1.0公頃以上，並直接從事農業生產。……」核屬依農會法第20條之1第2項授權訂定之法規命令，未逾農會法的授權目的及範圍，被上訴人自得予以援用。參酌上開農會法第46條之1第5項規定，農會理事任職期間之候選資格應繼續存在而不得中斷，否則主管機關或其上級主管機關即得解除其理事職務。
㈡經查，上訴人於102年3月25日就任花蓮縣富里鄉農會第17屆
理事後，遭人檢舉其已將所持登記為系爭農會理事候選人資格之2756號土地出售他人且於102年4月25日移轉登記完畢，雖其當時尚持有同段3100號土地，然該地面積僅0.335公頃，不符理監事資格審查辦法第2條第1項第1款所定持有自有農地面積0.4公頃以上之要件。雖上訴人自99年1月1日起承租系爭土地，然該租賃契約於102年4月25日時未經地方法院或民間公證人公證，直至102年5月17日始經民間公證人公證，而原處分依被上訴人102年訴願決定意旨解除上訴人之系爭
農會理事職務，並諭知自處分送達時（即103年1月28日）生效，經被上訴人以原處分違反訴願法第96條規定予以撤銷，並諭知自102年4月25日解除上訴人系爭農會理事職務之事實，為原判決經調查證據、言詞辯論後依職權認定之事實，且有相關資料在卷足稽，復為兩造所不爭，依行政訴訟法第254條第1項規定，本院自得採為判決基礎。而上訴人原依理監事資格審查辦法第2條第1項第1款規定，以持有之2756號土地登記為系爭農會理事候選人，其既不否認已於102年4月25日出售該土地並辦妥移轉登記，則自該日起即不符上開審查辦法第2條第1項第1款所定之候選資格；茍其欲維持系爭農會理事之候選資格，需於喪失理監事資格審查辦法第2條第1項第1款之候選資格時具備同項其他各款之候選資格始符合規定。因認證係針對公私文書形式上之真正為之，認證人未實際參與文書記載之法律行為或私權事實，故僅有形式上之證據力。而公證則除文書形式上之真正外，公證人實際參與文書記載之法律行為或私權事實之過程，故具有證明該文書記載法律行為或私權事實存在之實質證據力，二者於法律上具有不同之意涵。參之理監事資格審查辦法第2條第1項第3款原規定用語為「認證」，因而為免租賃期間認定爭議，99年8月23日應農會要求，將「認證」修正為「公證」，無非取其證據力之強弱以免農會認定時引發爭議，則該款所稱「租賃契約經公證」應解為候選時即應具備之條件，上訴人主張應屬形式上之審查要件而得以事後補正，委無足取。上訴人雖主張其承租系爭土地且經民間公證人公證，符合同條項第3款之候選資格，然其亦自承系爭土地之租賃契約於其102年4月25日喪失理監事資格審查辦法第2條第1項第1款之候選資格時尚未經民間公證人公證，而係於102年5月17日始經民間公證人公證，足見其102年4月25日喪失理監事資格審查辦法第2條第1項第1款之候選資格時，並未具備同項其他各款之候選資格，原判決據以認定上訴人自102年4月25日喪失系爭農會理事候選資格，依上開規定及說明，尚非無據。
㈢又行政處分一經通知立即生效，所稱生效，基本上是指發生
外部效力；至其規制內容所欲發生之法律效果，即所謂內部效力，原則上固與外部效力同時發生，然如法律有明文規定或基於法律之精神、或行政處分以合法方式溯及排除另一行政處分之效力、或訴願決定撤銷原處分等合理理由時，亦容許行政處分得於內容中規定其內部效力溯及既往，則其內部效力即早於外部效力發生。對照修正前即90年12月31日施行之農會法施行細則第43條「主管機關依本法所為停止職權或解除職務之處分，於處分送達時起生效。」與現行農會法施行細則第43條（96年7月13日修正）「主管機關依本法所為停止職權或解除職務之處分，自送達相對人起，依送達之內容對其發生效力。」等規定內容，參酌農會法就有關會員、理監事、總幹事等應具備資格均嚴格規範其要件與消滅之時點，可見農會法除其精神外，亦明文容許撤職處分之內部效力溯及至資格喪失之時點。再者，訴願是行政機關內部的自我審查機制，上級機關或上級監督機關對於行政處分的合法性、合目的性等，得於行政領域內為內部管控，對原處分進行事實認定及法律適用等全面性審查，並得為取代原處分之判斷或裁量。上訴人既能依相關規定成為系爭農會之理事，並於102年3月25日就任，理應知悉系爭農會理事資格之得喪等相關規定，卻於任職期間102年4月25日出售持以登記理事候選資格之2756號土地，致喪失理事候選資格，對於理事職務之被解除，自有可預測性，而農會法第46條之1第5項既已明定農會理事於任職期間，必須持續具備主管機關所定得登記為理事候選人之資格，被上訴人依該規定亦無裁量權，從而其以102年訴願決定撤銷花蓮縣政府102年7月18日所為不解除上訴人之系爭農會理事職務之府農政字第1020131623號函，並認定上訴人自102年4月25日即喪失理事候選資格，自屬有據。花蓮縣政府未依該102年訴願決定意旨而為原處分，顯違背訴願法規定，被上訴人以訴願決定自行變更原處分，自無違誤。
㈣綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實
認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。而所謂判決理由不備係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。原判決已就維持訴願決定部分所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，亦無理由不備之情事。上訴意旨無非執其主觀歧異之法律見解，重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張再為爭執，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至上訴人所為其就任農會理事後即與農會間成立委任或僱傭關係，解除職務即相當終止委任或僱傭關係，應適用各該相關規定之主張，核屬其與農會間之私法關係，與本件被上訴人基於上級機關之監督地位解除其系爭農會理事職務無涉，併予敍明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年10月30日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官林文舟法官胡國棟法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國104年10月30日
書記官賀瑞鸞