裁判字號：臺灣臺北地方法院94年重國字第14號民事判決
裁判日期：民國94年12月30日
裁判案由：國家賠償
臺灣臺北地方法院民事判決94年度重國字第14號原告國立台灣師範大學法定代理人 黃生 訴訟代理人 郭嵩山 律師複代理人 陳溫紫 律師被告台北市政府法定代理人甲○○訴訟代理人 蔡進良 律師上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國94年12月7日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項及第11條第1項分別定有明文。查原告於民國94年8月11日向被告提出國家賠償之申請，惟被告於94年9月29日明確表示拒絕賠償，有國家賠償聲請書及被告94年9月29日府文化二字第09420243400號函各乙份附卷可查（見本院卷一第9頁及卷二第71頁），依上開說明，原告自得提起本件國家賠償之請求。合先敘明。
二、本件原告起訴主張：其自民國85年間起籌備校內樂智大樓改建工程，被告所屬機關台北市政府民政局（下稱民政局）於86年11月依行為時即94年2月5日修正前（下稱修正前）文化資產保存法第34條規定，派員會同學者專家對原告校內早期建築會勘審查，嗣經古蹟鑑定審查會作成結論僅將原告學校禮堂列為古蹟，原告當認樂智大樓可自由處分重建，並與訴外人 戚雅 各建築師事務所訂立承攬契約。又被告所屬機關台北市都市發展局（下稱都發局）於91年3月27日辦理原告校內樂智大樓新建工程都市設計審議案幹事會議（下稱樂智大樓新建案審查會議）審查時，被告所屬台北市政府文化局（下稱文化局，文化局於88年間成立，業務內容包括承辦原屬民政局關於古蹟之相關業務）提書面審查意見表示「文薈廳（樂智大樓之一部分）非屬歷史建築」，被告所屬機關台北市政府工務局（下稱工務局）遂將樂智大樓改建建築許可核發與原告。詎文化局於92年8月間將文薈廳指定為市定古蹟，致原告不能進行上開改建工程，並使原告為改建樂智大樓所支出之費用均歸於徒勞，且必須賠償戚雅各建築師事務所其因此所受損害。核其費用明細如附表所載，金額合計新台幣（下同）2761,0192元。民政局於86年11月間派員至原告校內勘查，竟未能積極調查「文薈廳」是否具保存價值，迄於91年3月都發局召開上開新建案審查會議，文化局仍未積極調查。被告所屬機關上開怠於調查「文薈廳」是否具有古蹟保存價值之行為，核屬國家賠償法第2條第2項規定「怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者」。又民政局人員於86年11月至原告學校會勘，並未積極調查文薈廳是否具備文化保存價值，自屬公務員執行職務行使公權力有故意或過失。核與國家賠償法第2條第2項所規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利」相當。民政局及文化局人員上開故意或過失不法行為致原告受有上開損害，被告自應依國家賠償法第2條第2項規定賠償等情，爰求為判命被告給付原告27,610,192元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5﹪計付法定遲延利息之判決；並陳明願供擔保，請准宣告假執行。
三、被告則以：被告於92年8月12日以府文化二字第0920051500號函公告指定原告校內之「文薈廳」為古蹟，符合修正前文化資產保存法第27條第1項、該法施行細則第37條及台北市市定古蹟歷史建築登錄作業要點等規定。現行法並未規定古蹟主管機關何時發動古蹟或歷史建築審查程序之作為職務義務，依行政程序法第34條及修正前文化資產保存法第27條規定，應由主管機關依職權為之，係屬廣義裁量行政領域，故縱文化局或民政局未於原告籌備樂智大樓改建時即啟動古蹟調查及指定程序，並未怠於執行職務，原告不得據此請求國家賠償。再原告辦理樂智大樓改建工程，自應調查建築基地內有無古蹟或歷史建築。況文化局已委託訴外人臺灣大學等六校進行古蹟普查，自無怠於行使職權之情事。又原告主張之損害，自應證明該損害與原告主張之被告所屬機關人員違法行為間有相當因果關係。再原告自陳其已依91年3月間都發局之都審設計審議程序之文化局書面意見修正系爭建物原規劃設計，原告亦因此始通過都發局審議程序，可見原告於
91年3月前所支出之費用均與原告所指摘文化局或民政局之違法行為無涉。況縱認被告應賠償原告系爭損害，但原告於
91年3月間即知悉有該損害存在，原告遲至94年8月間始提起本件請求，其請求權已罹於時效，被告自得拒絕給付等語，資為抗辯。而聲明求為原告之訴及假執行之聲請均駁回；如受不利判決，願預供擔保，請准宣告免為假執行。
四、查原告於85年起籌備校內樂智大樓改建工程，被告所屬機關民政局於86年11月就其校內建築進行會勘審查。原告於89年6月26日就樂智大樓改建等工程與戚雅各建築師事務所訂立承攬契約。被告所屬機關都發局於91年3月27日辦理樂智大樓（含文薈廳）新建工程審議案審查會議，並請被告所屬機關文化局提出書面意見。被告所屬機關工務局已核發系爭樂智大樓改建建築許可。嗣被告以92年8月12日府文化二字第0920051500號公告指定原告樂智大樓一部分之文薈廳為市定古蹟之事實，有國家賠償聲請書、都市設計審議案幹事會議紀錄、中華民國仲裁協會仲裁判斷書及民政局86年10年3日會勘通知單各乙份為證（見本院卷一第9頁至第11頁、第18頁至第43頁、第79頁至第88頁），並為兩造所不爭，堪信為真實。至原告主張被告應賠償其損害，則為被告所否認，並以上開情詞置辯。經查：
（一）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。故國家應負損害賠償之要件之一即為公務員有執行職務行使公權力之行為。所謂行使公權力之行為，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為（最高法院93年台上字第255號判決要旨參照）。
所謂公務員怠於執行職務，係指公務員依法令所定具有對特定第三人一定作為之職務義務，應作為卻不作為，而該特定之作為職務義務，除法律明文規定該特定人可享有之權利外，尚包括依法律規範目的兼具保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務，已無不作為之裁量餘地，仍因故意或過失怠於執行職務，亦足當之（司法院大法官釋字第469號解釋參照）。然若法律未明確規定可對特定人作為義務之要件，且主管機關對於是否為該義務仍有裁量權限時，則非該當上開公務員怠於執行職務之要件。
（二）次按修正前文化資產保存法第27條第1項規定：「古蹟依其主管機關，區分為國定、省(市)定、縣(市)定三類，分別由內政部、省(市)政府及縣(市)政府審查指定之，並報各該上級主管機關備查。」，故古蹟係由主管機關依職權審查指定。惟遍觀文化資產保存法及其他相關法律並未課予主管機關應於何時即應對該古蹟之所有人發動古蹟之調查及指定權。再依行政程序法第34條規定：「行政程序之開始，由行政機關依職權定之。但依本法或其他法規之規定有開始行政程序之義務，或當事人已依法規之規定提出申請者，不在此限」，故行政程序之開始，原則上應由行政機關依職權定之；又文化資產保存法第3條規定：「本法所稱之文化資產，指具歷史、文化、藝術價值之左列資產：‧‧二、古蹟：指古建築物、遺址及其他文化遺蹟」，然所謂「古建築物、遺址或其他文化遺跡」，係屬不確定概念，其定義會隨時間有所變更；再依修正前文化資產保存法第27條第2項規定：「古蹟滅失、減損或增加其價值時，除依第三十六條之一第三項之規定辦理外，應報內政部核准後，始得解除其指定或變更其類別」，故古蹟價值會有滅失及增減之情形，益認該建築物、遺址及其他文化遺跡是否為文化資產保存法所規定之古蹟，會隨時間而改變，自難認文化資產保存法之整體法律規範目的，實無法要求主管機關應於何時發動審查某建築物、遺址或其他文化遺跡是否具有文化保存價值而屬古蹟。況文化資產保存法之立法目的為保存文化資產，充實國民精神生活，發揚中華文化為宗旨（修正前文化資產保存法第1條規定參照），並不包括保障特定個人生命、身體或財產等法益，自難認文化資產保存法之法規範目的兼具保護人民生命、身體及財產等法益。堪認文化資產保存法並非規定公務員對特定第三人應為一定作為職務義務之法令。文化局或民政局對原告既無依法令應為一定作為之職務義務存在，原告主張被告所屬機關民政局於86年11月至原告學校會勘後及都發局於91年3月27日辦理樂智大樓新建工程審議案徵詢文化局之意見後，文化局即應調查原告校內之文薈廳是否具有古蹟保存價值，自不足取。況查文化局於91年3月間就都發局主辦之樂智大樓新建案審查會議已提出書面意見表示「‧‧‧另樂智樓及文薈廳，目前雖非歷史建築，建請設計規劃上以保留其建築特色」，有都發局91年4月8日北市都三字第09130726500號函及後附會議紀錄各乙份附卷可查（見本院卷貳第32頁至第35頁），可見文化局已有調查文薈廳是否具備古蹟保存價值始會為上開書面表示。再文化局於90年底已依行政院文化建設委員會（下稱文建會）之指示委託訴外人台灣大學等六校進行古蹟調查，為兩造所不爭，亦可認文化局已開始進行古蹟調查程序，並無原告主張怠於調查是否具有古蹟保存價值之情事。原告主張文化局及民政局怠於調查原告學校文薈廳是否具有古蹟保存價值，為無足取。
（三）原告雖主張依修正前文化資產保存法第34條規定，被告應於上開86年間及91年3月間即應進行調查原告學校文薈廳是否有古蹟保存價值云云。按修正前文化資產保存法第34條規定：「古蹟所在地都市計劃之訂定或變更，應先徵求古蹟主管機關之意見。政府機關策定重大營建工程計畫時，應先調查工程地區有無古蹟。」依此規定，僅能認定主管都市計劃之主管機關，於訂定或變更都市計劃時，應先徵求古蹟古管機關之意見，及策定重大營建工程計劃之政府機關應先調查工程地區有無古蹟。惟民政局及文化局均非主管擬定都市計畫訂定或變更之主管機關，亦非策定重大營建工程計劃之政府機關，自非修正前文化資產保存法第34條所規範之主體。至該條所規定：「應先徵求古蹟主管機關之意見」，基於文化資產保存法之規範目的並不具保障特定人民之生命、身體及財產等法益，則該規定充其量僅能認為是促使民政局或文化局古蹟調查審查權限之發動，不能以此推認民政局或文化局即對原告負有發動古蹟審查之義務存在。原告再云都發局於91年3月間審查原告樂智大樓新建案應適用之「台北市都市設計及土地使用管制審議作業程序」（下稱土地管制審議作業程序），已明文規定審查內容包括「歷史古蹟保存、文化財產維護之評估」，文化局既獲邀參與審查程序應有義務積極調查文薈廳是否具備古蹟保存云云。然查上開土地管制審議作業程序，係被告機關為辦理都市設計及土地使用類別之新增、修訂及爭議等審議事項，依台北市土地使用分區管制規定第九十五條之規定所定之作業程序（土地管制審議作業程序第一條規定參照），而台北市土地使用分區管制規定第95條第4項亦規定：「市政府得視需要設臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會，審議左列事項：‧‧‧第一項委員會之組織、開發許可條件、審議項目標準、作業程序及第一款規定之建築物種類及審議收費辦法，由市政府定之，並送臺北市議會備查」，堪認上開土地管制審議程序，為被告機關辦理都市設計及土地使用類別之新增、修訂及爭議等審議事項，依台北市土地使用分區管制規定第九十五條之規定所定之機關內部作業程序，尚難認其係以保護人民之生命、身體及財產為規範目的之法律。原告又云文化局於91年3月既已出具書面意見表示文薈廳並非古蹟，卻於92年8月指定原告文薈廳為古蹟，可見被告並未盡調查文薈廳是否具備古蹟保存價值之義務。然查文化局依法並無對原告負有應調查文薈廳是否具備古蹟保存價值之義務，已如前述，且由文化局所為上開「文薈廳目前雖非屬歷史建築，建請設計規劃上酌以保留其建築特色」，可認文化局已有調查文薈廳是否具有古蹟保存價值。至文化局於91年間及92年間就文薈廳之調查結果雖有不同，然古蹟之價值既會隨時間而有不同，已如前述，自不能因此推認被告於91年3月為上開書面表示意見之前並未調查文薈廳是否具有古蹟保存價值。
（四）原告復云被告所屬機關民政局人員於86年11月至原告學校會勘，並未積極調查文薈廳是否具備文化保存價值，自屬公務員執行職務行使公權力有故意或過失。然民政局人員於86年11月間僅是至原告學校進行會勘，並未干預原告之自由及權利，復未提出給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為，自難認民政局人員於86年11月間會勘原告學校之行為，係屬行使公權力之行為，自與公務員故意或過失不法侵害人民自由或權利之要件不符。原告此部分主張，仍無足取。
五、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告給付2,761,0192元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之法定遲延利息，洵屬無據，應予駁回。原告之訴既經駁回，則其假執行之聲請即失所附麗，併駁回之。
六、兩造其餘主張陳述及所提之證據，經本院審酌後，認均不足以影響本判決之結果，均毋庸再予論述，附此敘明。
七、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中華民國94年12月30日
臺灣臺北地方法院民事第三庭
法官黃書苑以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後二十日之不變期間內，向本院提出上訴狀。
中華民國94年12月30日
書記官趙郁涵