裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第1553號判決
裁判日期：民國97年11月13日
裁判案由：臺灣地區與大陸地區人民關係條例
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1553號原告財團法人臺中縣文化建設基金會代表人甲○○訴訟代理人丁○○被告內政部代表人乙○○訴訟代理人丙○○上列當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國97年4月15日院臺訴字第0970083566號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告邀請大陸地區人民 朱清 等95人來臺參加2007臺中縣大甲媽祖國際觀光文化節－媽祖之光大型綜藝晚會，朱清等95人申經被告於民國96年3月30日核准來臺參訪。
嗣被告96年8月1日內授移出停筑字第0960924003號處分書，以原告邀請大陸地區人民朱清等95人來臺參訪期間，擅自變更行程，從事與許可目的不符之活動，依行為時大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法第17條規定，自發文日起2年內對其申請案不予受理。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈緣原告辦理2007臺中縣大甲媽祖國際觀光文化節「媽祖之
光－大型綜藝節目」，經向被告移民署申請邀請福建影視集團朱清等95人入境，於申請時被告口頭告知晚會中儘量勿出現「相約東南」事項，當時考量若未即時同意配合，恐影響大陸人士入境影響晚會演出之計畫，是當時口頭僅允以「儘量配合」，惟遍查本案申請計畫內容等及切結等書面資料，均無不得出現「相約東南」字樣之規定。嗣於96年3月30日被告核准渠等於96年4月16日入境並於96年
4月20日表演晚會後，於96年4月22日出境，期間均依申請活動行程進行，合先敘明。
⒉查本案被告於96年8月1日內授移出停筑字第0960924003
號處分略以：原告經申請大陸地區專業人士來臺，其中於96年4月20日大型綜藝晚出現「相約東南」之字樣，刻意違反不得出現前述事項之承諾，以原告違反大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法第17條規定並裁處自96年
8月1日起2年內不予受理代申請大陸地區人民來臺之處分。惟查，原告申請係以大陸地區人民朱清等95人來臺參加原告所辦理2007臺中縣大甲媽祖國際觀光文化節「媽祖之光」大型綜藝晚會為主，該申請計畫內容並無不得出現「相約東南」字樣之規定，又被告所提原告曾切結「遵守兩案交流規範及不從事與許可目的不符之活動等」，查該切結內容亦無不得出現「相約東南」事項之規定，是被告所稱原告違反「相約東南」事項，本不在本次核准事項範圍內，何來違反規定，被告對此認知顯有誤會。
⒊再查行政院大陸委員會文教處97年3月27日文略以：大陸
地區人民朱清等95人來臺活動內容及重要行程，於該會96年4月20日媽祖之光綜藝晚會訪視報告記載，於本案申請時即要求不得有任何型式之相約東南字樣出現。查訪視報告僅為該會之內部報告，原告申請及切結之事項亦無不得出現「相約東南」字樣，訴願決定機關不察竟以該會片面訪視報告及原告未予承諾之事項，率斷原告違反首開規定，顯有違誤。
⒋另被告認以：原告於訴願書提及承諾保證以媽祖之光為晚
會活動主題，並於記者會及文宣等避免相約東南之有關宣傳，查有關本次晚會主題申請事項為媽祖之光大型綜藝晚會，被告因獲悉晚會中「相約東南」為晚會活動之表演內容，即認「相約東南」字樣有涉及政治聯想事項，故於申請核准後多次與原告連繫於晚會中勿提及任何字樣，然依前開意旨，避免「相約東南」字樣實非核准事項內容，亦非同意核准之附加內容，原告本無遵守之義務，然基於雙方之行政協助，應以儘量配合辦理，但並非被告所稱之保證抑或承諾，而志願成為申請核准內容之遵守事項，被告認原告負有遵守承諾之義務，顯有誤解。
⒌縱被告所稱綜藝晚會內容出現「相約東南」字樣亦屬違反
規定，查該「相約東南」依行政院新聞局96年4月20日新綜三字第0961020370號函略以：倘晚會演出時如有宣傳共產主義或從事統戰、妨礙公共次秩序或善良風俗、違反法律強制或禁止規定、凸顯中共標誌時，應中止轉播。揆其意旨，本件「相約東南」僅單純為晚會之兩岸宗教文化交流之表演內容，更無違反前開事項，設「相約東南」違反前開規定，是日當場被告及陸委會等相關單位均派員在場訪視，即應阻止演出，然在場被告等均未表示何等意見，且事後晚會內容亦於媒體公開播出數次，「相約東南」是否不當已昭然若揭。若強認「相約東南」不當，則依該函旨，其法律效果僅止於當場中止，是否可依大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法第17條第6項予以處分，顯有疑義。況原告並無故意違反該規定之意，並依規定提出活動報告，原告認此處分顯屬不當。
⒍有關晚會中出現「相約東南」字樣，被告認無違反申請規
定，亦未違反兩案交流規範及不從事與許可目的不符之活動，茲分述如下：
⑴查本案媽祖之光-大型綜藝節目於演出前即由東森電視
與福建影視集團規畫完成，表演主題為「媽祖之光-相約東南」，各項表演場景、內容均已規畫及製作完成，然被告卻於晚會演出及申請時，頻以口頭通知儘量勿出現「相約東南」字樣，對已完成之場景佈置及表演內容，因事涉演員表演整體規畫及其表演專業性，原告亦僅能尊重演出單位告知演出單位儘量配合。
⑵原告本次辦理大型綜藝晚會，係基於配合原告在地之大
甲鎮瀾宮媽祖出巡之宗教性活動，藉由兩岸共同推崇媽祖慈悲為懷之精神，且福建與台灣之媽祖自清代即開始交流，人民信仰及風土民情皆相近，文化自古交流已甚頻繁。且就亞太地區地理位置以觀，福建與台灣均屬東南，依社會一般多數人之知識均能明瞭其意義，相約東南僅代表兩岸推崇媽祖宗教文化交流之意，並無其他影射事項，此係被告為政治聯想之考量，而忽略社會大眾觀感，逕為「不當」認定，顯有可議之處。
⑶再者被告並無提出具體說明「相約東南」字樣如何違反
兩岸交流規範及不從事與許可目的不符之活動，且本案申請目的僅為兩岸宗教文化交流，自申請到大陸人士入出境，皆依申請事項從事文化活動，並無任何違反規定，且從晚會現場演出，所有參與民眾均樂於在晚會之中，均能藉由晚會演出，加深民眾對媽祖之認識，是晚會中除被告認有涉及政治層面而違反規定外，並無其他民眾或媒體對此表示不當。
⑷縱晚會中出現「相約東南」字樣，原告亦認無不妥，因
該活動設計係以兩岸推崇媽祖慈悲為懷之精神，大型綜藝表演節目，民眾藉欣賞節目更能瞭解媽祖文化，是否「相約東南」字樣於晚會中出現，即有嚴重影響國家聲譽、形象、社會治安或政治地住，實難想像。
⒎表演名稱變更或修正是否即為違反申請規定：
原告已卓實遵守各項申請演出，若強以「相約東南」之字樣空言認定原告違反前述規定及私自變更行程，原告實難甘服。原告僅為辦理國際大型宗教活動，除促進地方發展及突顯媽祖文化節成為國際性宗教慶典外，更有助於國家在國際上之發展，若空言以「相約東南」字樣強加罪名，似有箝制言論及阻礙文化發展之嫌，若被告認兩岸宗教文化交流既有違反大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法之虞者，即不該同意申請或制定該辦法。在言論自由的民主社會下，若無違反國家民主自由原則下，任何人均享有言論自由，本案自詡無違反任何規定及不當之事，且亦配合被告事後之不當要求，並轉知演出單位，然本活動既為宗教文化活動，演出單位既認「相約東南」字樣並無不當，且原告亦無法強制要求不得出現該字樣，否則亦涉有違憲法保障言論自由權利，且晚會參與民眾及新聞報導亦無出現不當之言論及負面之影響，被告遑來違反兩岸交流規範及不從事與許可目的不符之活動之責。「相約東南」字樣僅為被告單純之認定不當，與社會大多數人之認知經驗顯有不同，是「相約東南」字樣與是否違反交流與許可目的兩者間抑或違反承諾更無因果關聯，被告種種認知誤解，顯係錯誤並有礙於原告推展國際文化交流活動，實屬不當，請鈞院明鑒。
⒏綜上所述，請鈞院考量前開原告起訴撤銷原處分之事由外
，並請考量原告僅係單純辦理國際宗教文化交流，並無任何政治意圖之染指，且原告遭受2年內不得提出申請活動，對兩岸文化交流已生重大影響，若猶任被告空言箝制文化交流發展，實為民眾及國家之不幸，在此懇請考量本案之合理及公平性，撤銷原處分。
㈡被告主張之理由：
⒈依「大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法」第2
條第2項規定，主管機關審查相關申請事項，應會同各目的事業主管機關及相關機關處理之。另同許可辦法第17條第1項規定，邀請單位對於邀請之大陸地區專業人士背景應先予瞭解，提供資料；安排行程，應辦理保險，並取得受訪單位之同意；於其來臺活動期間，依計畫負責接待及安排與其專業領域相符之活動，並依接待大陸人士來臺交流汪意事項辦理接待事宜；同條第4項規定，邀請單位應依主管機關或相關目的事業主管機關之要求，隨時提出活動報告，主管機關或相關目的事業主管機關並得隨時進行訪視、隨團或其他查核行為；又同係第6項規定，邀請單位未依規定辦理接待、安排活動、提出活動報告或有其他不當情事者，主管機關視其情節，於1年至3年內對其申請案得不予受理。
⒉另依「接待大陸人士來臺交流注意事項」第8點規定，接
待單住接待大陸人士，應注意國家機密及安全之維護，對大陸人士利用情誼之不當要求，應提高警覺；對大陸人士在臺期間進行統戰之宣傳及活動，應立即予以制止。又同注意事項第14點規定，邀請單位應依本注意事項辦理接待事宜，如未依規定辦理，主管機關視其情節，於1年至
3年內對其申請案得不予受理。⒊經查，原告邀請大陸地區人民朱清等人來臺案，經「大陸
地區專業人士來臺參觀訪問聯合審查會」第409次會議決議：邀請單位切結遵守兩岸交流規範及不從事與許可目的不符之活動後同意訪臺。原告爰於96年3月29日提出切結書後，經許可發證。本案復經聯審會第410次會議決議，請相關單位於活動期間派員訪視，遂於96年4月20日前揭人員來臺參與之綜藝晚會，活動開始前，經教育部、行政院大陸委員會、行政院新聞局、財團法人海峽交流基金會等單位派員訪視，並邀集原告等活動主辦單位協商，強調晚會出現「相約東南」等字樣，已違背之前主辦單位（原告）與政府有關單位之承諾，應予取消上開字樣，惟該活動中仍出現「相約東南」字樣等違規情形，此有附卷之新聞局及陸委會訪視報告可稽。
⒋次查本案原告96年2月8日96中縣文建字第007號致福建
省廣播影視集團函，邀請該集團參與「媽祖之光－相約東南」兩岸三地綜藝晚會，惟兩岸政策主管機行政院大陸委員會文教處於原告提出申請時，即向相關單位要求，本案務必與「相約東南」節目切割，不得有任何形式之「相約東南」字樣出現（參陸委會訪視報告），乃該會王科長亦於前揭訪視時重申政府立場，主辦單位（原告）苦不卸除相關文字，政府事後好依法處理。
⒌復查本案原告申請時所提出之活動理由及計畫書係邀請該
集團合作共同辦理「媽祖之光大型綜藝晚會」，乃原告於96年4月19日96中縣文建字第043號函報之活動內容亦為「媽祖之光綜藝晚會」，惟活動當天舞臺活動名稱為「媽祖之光相約東南綜藝晚會」，顯與原告所申請，並經被告所許可之來臺活動事由不符。
⒍另就上開違規情節，被告所轄入出國及移民署於96年6月
28日以移署出停筑字第09620098240號函請原告提出說明，原告於96年7月12日96中縣文建字第053號函略以：原告與福建廣電集團合辦「媽祖之光大型綜藝晚會」，事前多次與相關人員協調溝通，對方承諾保證以「媽祖之光」為晚會活動主題，並於記者會及文宣等避免「相約東南」之有關宣傳，然活動當天會場出現「相約東南」之字樣，實非原告可確實掌控，並無刻意違反規定之意圖。原告顯未履行邀請單位職責，違規事證明確。
⒎另參東森電視事業股份有限公司96年7月20日（96）東視
總字第283號函略以：「媽祖之光大型綜藝晚會」係由財團法人台中縣文化建設基金會（原告）與福建廣電集團合辦，本公司不是晚會活動主辦單位，在當日活動現場並無實際掌控主導之權，本晚會活動現場出現「相約東南」之字樣，實為本公司力有未逮。基此，原告顯已違背之前與政府有關單位之承諾。本案經聯審會第421次會議決議：
依違反「大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法」第17條規定裁罰之。被告爰於96年8月1日以內授移出停筑字第0960924003號處分書，為自發文之日起2年，不予受理代申請大陸地區人民來臺之處分，為適當合法之處分。另依「行政程序法」97條第2款規定，處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者，得不記明理由，併予 陳明 。
理由
一、按行為時大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法第17條規定：「（第1項）邀請單位對於邀請之大陸地區專業人士背景應先予瞭解，提供資料；安排行程，應辦理保險，並取得受訪單位之同意；於其來臺活動期間，依計畫負責接待及安排與其專業領域相符之活動，並依接待大陸人士來臺交流注意事項辦理接待事宜。．．．（第3項）邀請單位應依主管機關或相關目的事業主管機關之要求，隨時提出活動報告，主管機關或相關目的事業主管機關並得隨時進行訪視、隨團或其他查核行為。．．．（第5項）邀請單位未依規定辦理接待、安排活動、提出活動報告或有其他不當情事者，主管機關視其情節，於1年至3年內對其申請案得不予受理。」。
二、本件事實概要已如前述，有相關卷證可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：㈠原告之申請計畫內容並無不得出現「相約東南」字樣之規定，又原告所簽切結內容亦無不得出現「相約東南」事項之規定。系爭晚會主題申請事項為媽祖之光大型綜藝晚會，被告因獲悉晚會中「相約東南」為晚會活動之表演內容，即認「相約東南」字樣有涉及政治聯想事項，故於申請核准後多次與原告連繫於晚會中勿提及任何字樣，然禁止「相約東南」字樣實非核准事項內容，原告本無遵守之義務，然基於雙方之行政協助，應以儘量配合辦理，但並非被告所稱之保證抑或承諾，而志願成為申請核准內容之遵守事項，被告認原告負有遵守承諾之義務，顯有誤解。㈡福建與台灣之媽祖自清代即開始交流，就亞太地區地理位置以觀，福建與台灣均屬東南，依社會一般多數人之知識均能明瞭其意義，相約東南僅代表兩岸推崇媽祖宗教文化交流之意，並無其他影射事項，被告認有政治聯想，顯屬率斷。㈢又查本案媽祖之光-大型綜藝節目於演出前，即由東森電視與福建影視集團規畫完成，表演主題為「媽祖之光-相約東南」，各項表演場景、內容均已規畫及製作完成，然被告卻於晚會演出及申請時，頻以口頭通知儘量勿出現「相約東南」字樣，對已完成之場景佈置及表演內容，因事涉演員表演整體規畫及其表演專業性，原告亦僅能尊重演出單位告知演出單位儘量配合。㈣又縱「相約東南」字樣係屬違反規定，惟依行政院新聞局96年4月20日新綜三字第0961020370號函，如「相約東南」違反前開規定，是日當場被告及陸委會等相關單位均派員在場訪視，應即中止演出，然在場被告等均無表示意見，且事後晚會內容亦於媒體公開播出數次，足見該場晚會內容並無不當。則僅在活動名稱加上「相約東南」等字樣，即遭被告認為不當，顯然箝制言論及阻礙文化發展。
三、經查，本件被告裁處原告之法律依據為行為時大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法第17條第5項之規定「邀請單位未依規定辦理接待、安排活動、提出活動報告或有其他不當情事者，主管機關視其情節，於1年至3年內對其申請案得不予受理」，認定之事實則為「原告邀請大陸地區人民朱清等95人來臺參訪期間，擅自變更行程，從事與許可目的不符之活動」，此稽之卷附被告96年8月1日內授移出停筑字第0960924003號處分書面即明。至原告具體之違章事實，通觀被告答辯意旨，可知係指「原告邀請大陸地區人民朱清等人來臺案，經『大陸地區專業人士來臺參觀訪問聯合審查會』第409次會議決議：邀請單位切結遵守兩岸交流規範及不從事與許可目的不符之活動後同意訪臺。原告爰於96年3月29日提出切結書後，經許可發證。本案復經聯審會第410次會議決議，請相關單位於活動期間派員訪視，遂於96年4月20日前揭人員來臺參與之綜藝晚會，活動開始前，經教育部、行政院大陸委員會、行政院新聞局、財團法人海峽交流基金會等單位派員訪視，並邀集原告等活動主辦單位協商，強調晚會出現『相約東南』等字樣，已違背之前主辦單位（原告）與政府有關單位之承諾，應予取消上開字樣，惟該活動中仍出現『相約東南』字樣等違規情形」（即前開事實欄被告主張理由⒊）。是以，本件爭點即在於被告指為違章之
96年4月20日綜藝晚會中，於活動中所出現之「相約東南」字樣，是否為其處分書所指之「擅自變更行程，從事與許可目的不符之活動」，而該當行為時大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法第17條第5項所規定之「邀請單位未依規定辦理接待、安排活動、提出活動報告或有其他不當情事者」？
四、查本件原告於提出活動申請許可所檢附之「96年3月13日大陸地區專業人士申請來臺從事相關活動理由及計畫書」中載明「一、活動主題：2007台中縣大甲媽祖國際觀光文化節-媽祖之光大型綜藝晚會。二、活動目標：今年度大甲媽祖國際觀光文化節為配合本縣民俗慶典，敬邀福建省廣播影視集團合作共同辦理『媽祖之光大型綜藝晚會』活動，透過台灣本土民俗文化與中國大陸文化藝術及豐富的人文表演活動的互動聯結，以擴展視野，促進文化的交流與提升。．．．六、邀請來臺參與之理由：（應就其重要性、專業性及其他有關事由具體列述）⒈專業性：：『媽祖之光』大型綜藝晚會將以媽祖文化、媽祖精神為切入點，緊扣圍繞“和平與安寧”之主題，邀請台灣和大陸知名的藝術家創作歌曲、舞蹈、戲劇作品，同時邀請海峽兩岸著名的專業文化藝術表演者和知名紅星共襄盛舉。本場晚會以歌舞劇《媽祖》為主軸，透過雜技綢吊及獨特的舞臺設計，力圖營造神話夢境。在舞臺高潮《媽祖升天》結束後緊接臺北千人合唱團演唱《媽祖之光》，讓在場的觀眾和信徒都能感受到“媽祖之光”的普照和恩澤。⒉重要性：2006年9月，大甲鎮瀾宮組織了大批信眾返回湄洲祖廟進香，結合全台49座廟宇、共4000多名信徒，由台中港繞經金門轉赴湄洲島進香，盛況空前，滿足了兩岸媽祖信徒共同的宗教寄託和情感訴求。為了海峽兩岸民俗文化活動的對等交流原則，今年特別由福建方面組團來台參加一年一度的台中縣大甲媽祖國際觀文化節，並擇定在今年媽祖遶境前夕（4/20），循往例舉辦大型晚會。．．．」，並附切結書，載明：「本基金會保證切結遵守兩岸交流規範及不從事與許可目的不符之活動及行為。」。以上有各該計畫書、切結書等附於原處分卷可稽。足證系爭綜藝晚會係主辦單位台中縣文化局與大甲鎮瀾宮為慶祝96年度大甲媽祖國際觀光文化節，沿襲兩岸信仰媽祖文化對等交流之基調，輪由主辦單位在台舉行相關活動之一，並以如附表所示之節目，藉兩岸知名藝人以演唱方式吸引媒體聚集目光，並由大陸歌舞團以歌舞劇演出媽祖之誕生、磨難、及升天，傳誦民間流傳之媽祖故事於信眾。
五、又查，96年4月20日綜藝晚會進行中，行政院新聞局及大陸委員會均派員在場訪視，事後行政院新聞局提出「訪視大陸地區專業人士來臺參訪報告單」，記載「一、晚會開始前協商情形：…（二）傳達事項：⒈本案以邀請大陸福建省廣播影視集團共同舉辦『媽祖之光』大型綜藝晚會為名義，申請朱清等95人來臺，因此，要求主辦單位撤除所有與晚會主題無關之『相約東南』字樣。…二、會場及晚會情形：⒈全場晚會舞臺巨幅半圓背景及主持人講臺背板投射或書寫『媽祖之光『相約東南』綜藝晚會」等標題，並透過攝影機反覆出現舞臺左右兩側之大螢幕。⒉上述節目單並未發放，惟工作人員證件均印有『相約東南』字樣。⒊中共福建省委宣傳部副部長朱清及福建省廣播影視集團高層 舒展 、 陳文廣 等人並未上臺或公開發言。⒋主辦單位在現場發印製有『相約東南』字樣之白色長袖T恤供參加演出之信徒穿著。⒌晚會臺灣興大陸藝人表演節目約各占半數；內容均屬歌、舞表演，並未發現突顯中共標誌之情形。⒍主辦單位於晚會結束後散場時播放由大陸藝人 孫楠 主唱之『相約東南』歌曲。」；另大陸委員會提出之「『媽祖之光』綜藝晚會訪視報告」，提及「…二、訪視人員於20日下午4時抵達大甲後，在台中縣立文化中心 陳嘉瑞 主任導引下，稍許參觀媽祖藝文展及鎮瀾宮後，隨於5時許赴運動公園晚會現場與工作人員會晤。殊料，於會談過程中，訪視人員除發現晚會舞台上出現『媽祖之光相約東南綜藝晚會』等投影及看板字樣（如所附照片），此外節目單、貴賓邀請函封面及部分工作人員白色T恤上亦有同樣文字，而主持人腳本中，亦出現兩段與去年相約東南活動有關之文字。訪視人員隨即與主單位溝通，強調出現相約東南字樣已違背之前主辦單位與政府有關單位之承諾，並可能引發媒體關注，產生不必要之因擾，希望能將舞台上『相約東南』字樣卸下、刪除主持人腳本中之上述文字，並不要發放節目單，主辦單位則表示有誠意解決問題，節目單可以不發、主持人腳本立即修改，但舞台上之文字由於已經布置完成，臨時修改恐有困難。王科長則重申政府立場，主辦單位若不卸除相關文字，政府事後將依法處理，倘引發媒體效應，後果更難逆料。三、晚上6時許，訪視人員先行抵達晚會會場進行了解，發現貴賓邀請函於入席時即已回收，現場亦無出現節目單，惟舞台上『相約東南』字樣仍在。7時
20分許，鎮瀾宮董事長 顏清標 立委、台中縣甲○○縣長、東森集團 王令麟 總裁、福建影視集團總裁舒展等，陸績抵達會場，7時40分，晚會準時開始。整場晚會主持人除短暫出現一次相約東南外，並無發生前述腳本內容，晚會過程亦稱平順，以大甲媽祖及兩岸媽祖淵源為主，尚無可議之處。晚會於9時40分結束。四、經檢視隔（21）日中時、聯合、自由、蘋果等各大報之報導，均鎖定以『媽祖之光』為主題，著重台中縣政府、大甲鎮瀾宮之主辦規劃、兩岸藝人之演出互動，以及當地民眾之參與盛況，對於『相約東南』部分，均無著墨，推究原因，恐係各媒體地方記者對政治敏感度較低、對去年發生之案例亦不甚了解之故。…」。以上有各該訪視報告等附於原處分卷可稽。足見被告及相關單位指為違章者，即全場晚會舞臺上有巨幅半圓背景展示活動名稱為「媽祖之光『相約東南』」綜藝晚會，並經過攝影放映出現舞臺左右兩側之大螢幕上。至於該場綜藝表演之內容則未見有何置喙。足信為活動內容之晚會節目並無何等與許可目的不符之處，或有何危及「接待大陸人士來臺交流注意事項」第
8點所欲保障之國家機密及安全，或有何統戰宣傳活動。既然綜藝晚會之節目內容無何與許可目的不符之處，僅將晚會名稱由「媽祖之光」改為「媽祖之光『相約東南』」，實難謂其有系爭處分書所稱「擅自變更行程，從事與許可目的不符之活動」之情事，自不該當行為時大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法第17條第5項所規定「邀請單位未依規定辦理接待、安排活動、提出活動報告」之違章情事。惟是否該當同條項所指之「不當情事」，則為次應論究者。
六、按行為時大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法第17條第5項所規定之「其他不當情事」，乃屬一種不確定法律概念，行政機關將不確定法律概念適用於具體個案時，有其自由判斷之餘地，此謂之「判斷餘地」。固然行政機關於具體個案中對不確定法律概念應為如何之解釋及適用，有其裁量之權限，行政法院應予以尊重，惟其判斷如有判斷逾越、判斷濫用等瑕疵出現，致影響其行政決定之作成，則非行政法院所不得審查。最高行政法院92年度判字第904號判決意旨並揭示「學說上固然承認行政機關就不確定法律概念及某些性質之事件，享有『判斷餘地』，但並非表示完全排除司法審查。行政機關行使判斷餘地權限之際，倘未充分斟酌相關之事項甚或以無關聯之因素作為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等情形，即屬違法，行政法院自得予以撤銷」。
七、本院於準備程序曉諭被告就主辦單位於活動當晚改以「媽祖之光『相約東南』」為晚會名稱如何有不當情事一節，再為陳明，被告補充以「相約東南」之字眼使大陸委員會認有被地區化之情事，其尊重大陸委員會之意見，故為裁處（見本院言詞辯論筆錄）。原告則稱「原告本次辦理大型綜藝晚會，係基於配合原告在地之大甲鎮瀾宮媽祖出巡之宗教性活動，藉由兩岸共同推崇媽祖慈悲為懷之精神，且福建與台灣之媽祖自清代即開始交流，人民信仰及風土民情皆相近，文化自古交流已甚頻繁。且就亞太地區地理位置以觀，福建與台灣均屬東南，依社會一般多數人之知識均能明瞭其意義，相約東南僅代表兩岸推崇媽祖宗教文化交流之意，並無其他影射事項」。按媽祖為民間信仰，據傳其本名林 默娘 ，北宋人，生於福建興化莆田湄洲。兒時入私塾讀書，四書五經多能朗朗上口；10歲便傾心學佛；13歲遇玄通道士親授「玄微秘法」，靜修得道；16歲於井邊得仙人銅符，傳修真成道之術。從此能顯神通，降妖除魔，預言氣象，數次解救海難災民。 宋太宗 雍熙 4年(西元987年)9月9日重陽節，默娘辭別家人，登上湄峰，飛天而去。此後數百年來，時有漁民水手傳聞媽祖在海上顯靈，護佑船隻平安渡過風浪。宋、元、明、清歷代皇帝也因敬仰媽祖的慈悲心腸與行善救人而給予數十次敕封，諸如「娘娘」、「夫人」、「天妃」、「天后」、「天上聖母」等等。此為民間耳熟能詳之媽祖故事，並為信仰者所深信，故於信眾間均認媽祖乃大陸福建人士，歷代經年護佑東南沿岸之漁民百姓。而整片中國大陸之固有彊域包括台澎金馬，依我國憲法仍有我國之領土範圍，僅囿於兩岸特殊之歷史因素，至今該輻員廣大之固有彊域非我國主權之所及，惟由民間宗教信仰之角度，媽祖既係東南沿海漁民百姓之守護神，而該地理位置處於我國固有彊域之東南方，主辦單位於申請獲准之綜藝活動名稱「媽祖之光」加上「相約東南」4字，亦不過係表彰東南沿海包括台灣，福建之信眾，繼續於兩地舉辦媽祖文化交流活動的一種號召而已，尚不致產生何等矮化我國主權之意涵。況大陸委員會之前開訪視報告第5點尚稱「三、…7時20分許，鎮瀾宮董事長顏清標立委、台中縣甲○○縣長、東森集團王令麟總裁、福建影視集團總裁舒展等，陸績抵達會場，7時40分，晚會準時開始。整場晚會主持人除短暫出現一次相約東南外，並無發生前述腳本內容，晚會過程亦稱平順，以大甲媽祖及兩岸媽祖淵源為主，尚無可議之處。晚會於9時40分結束。四、經檢視隔（21）日中時、聯合、自由、蘋果等各大報之報導，均鎖定以『媽祖之光』為主題，著重台中縣政府、大甲鎮瀾宮之主辦規劃、兩岸藝人之演出互動，以及當地民眾之參與盛況，對於『相約東南』部分，均無著墨，…」，即由事後客觀之反應，亦難謂「相約東南」一詞有矮化主權之不當情事。
八、至於被告指原告違反承諾一節，查本件綜藝晚會加上「相約東南」既非不當情事，名稱改變亦難謂為與許可目的不符，已詳述於前，自不因原告經辦人員口頭作何應允而有異。況由前開行政院新聞局及大陸委員會之2份訪視報告之內容，可知訪視人員表明活動中不應出現「相約東南」之文字後，主辦單位已即時將印製有相約東南之晚會節目單收存，未予發放；原定發給演出者穿著之印有「相約東南」字樣之Ｔ恤亦未發放；主持人腳本有關「相約東南」之內容大部分予以刪除。僅工作人員之工作證仍印有「相約東南」之字樣，及舞台上活動名稱仍有「相約東南」一詞。足見在活動當時，能夠及時排除「相約東南」一詞之相關事務均已配合辦理，僅大型布幕及工作證無法及時更換而無法配合，究難指此為不當情事。
九、綜上所述，本件被告指有違章情事者，僅活動當晚改變綜藝晚會名稱為「媽祖之光相約東南」，惟核其情節並不該當行為時大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法第17條第5項所規定之「邀請單位未依規定辦理接待、安排活動、提出活動報告或有其他不當情事」，被告依該條項規定裁處原告自發文日起2年內對其申請案不予受理，難謂合法有據。訴願決定予以維持，亦有未當。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，為有理由，應予准許。
十、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不一一贅述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年11月13日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官鄭小康
法官陳秀媖法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年11月13日
書記官陳又慈