高雄高等行政法院105年度訴字第427號判決

裁判字號：高雄高等行政法院105年訴字第427號判決

裁判日期：民國106年02月02日

裁判案由：徵收補償

高雄高等行政法院判決
105年度訴字第427號民國106年1月17日辯論終結原告 黃輝鍠 被告嘉義縣溪口鄉公所代表人 劉純婷 訴訟代理人 邱創典 律師
邱皇錡 律師 丁詠純 律師上列當事人間徵收補償事件，原告提起行政訴訟，關於原告先位聲明部分，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告以其所有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○號土地（重測前為溪口段582-8地號，下稱系爭土地）劃定為道路用地，被告未經徵收即闢為道路為由，於民國104年3月間向嘉義縣政府陳情，經嘉義縣政府以104年3月19日府經城字第1040048958號函復原告並副知被告，嘉義縣政府又依原告105年4月25日陳情（收文號0000000000），以105年6月13日府經城字第1050114416號函知原告，其業於105年4月28日及105年6月13日函請被告回覆原告陳情事項。原告另於105年5月18日、6月1日向被告陳情，惟被告未予答復。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告所有系爭土地經劃定為計畫道路用地，並經被告闢為道路，鋪設柏油馬路供縣民通行至今已20年，非只是劃定為道路用地而「尚未」實施開闢為道路之情形。依被告102年12月6日都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書「公共設施用地取得方式」欄所載：「公共設施保留地，170地號為計畫道路預定地，視公所財政充裕許可下依法辦理徵收開闢為道路。」是被告應依土地徵收條例第30條規定，向原告辦理徵收開闢為道路，並支付徵收補償款給原告，惟被告迄今未付分文徵收補償款給原告。原告於104年3月向嘉義縣政府詢問何時支付徵收補償款，經嘉義縣政府於104年3月19日函復，等被告財務充裕，將支付給原告土地徵收費款。原告嗣於105年6月1日再次向嘉義縣政府陳情詢問被告何時可支付徵收補償款，嘉義縣政府則於105年6月13日函復稱已將陳情書轉至被告，並敘明以後原告如有疑義，直接洽被告辦理。原告於嘉義縣政府105年6月13日函復前，已先後於105年5月18日、6月1日（原告起訴狀誤繕為11日）向被告陳情詢問徵收補償款，惟被告拒為函覆，可見被告對原告陳情均置之不理，顯已違反行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點第11點規定。
（二）憲法第15條為保障國民個人私有財產權，不受公務機構及他人掠奪財產，以確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴；如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨，故依憲法第15條規定，被告徵收原告私有土地（財產）應給予相當之補償。再依司法院釋字第400號解釋意旨，被告如因經費困難，不能全面徵收補償，亦應參酌行政院84年10月28日發布之台84內字第38493號函及同年10月11日內政部台84字內營字第0000000號函意旨，訂定確實可行之期限籌措財源，逐年辦理，或以其他方法彌補原告損失。如發行分期補償之債券，採取使用者收費制度，抵稅或以公有土地抵償等，以代替金錢給付。如被告堅不付款給原告徵收土地補償款，國家應付賠償款給原告。
（三）被告102年12月6日嘉溪鄉建字第1020011455號都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書，自承視其財政充裕許可下，是依法辦理徵收，開闢為道路，並非於法無據。被告以「依法」二字之法律意義為：被告向原告辦理徵收土地是合法，法律有規定。在法律規定下，被告必須向原告辦土地徵收，法律不是規定被告不可向原告辦徵收土地。因而，被告必須依法向原告辦理土地徵收及付補償款。被告前揭證明書已具明，其未能向原告辦土地徵收之原因為財政不充裕。今原告依司法院釋字第400號解釋，主張被告如財政不充裕，應訂定確實可行之期限籌措財源，逐年辦理或以其他公有地補償原告等方案，是原告向被告請求給付徵收補償款屬依法有據。另被告扭曲憲法第15條、司法院釋字第400號、425號及土地徵收條例（原告誤載為土地法）第8條、第11條、第13條及第58條規定而不辦理徵收。又被告自承其未作成行政處分或書面答覆，係因年代久遠，公文多有佚失，且承辦人員多已退休，各單位人員需會商研究。上開原因全屬被告因素引起，被告需負一切法律責任等情。並先位聲明求為判決：1、被告就原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○號，面積284.72平方公尺土地，應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送請嘉義縣政府轉內政部核准徵收。2、被告應給付原告補償費新臺幣（下同）312萬元。3、訴訟費用由被告負擔（至原告備位聲明：被告應依國家賠償法之規定賠償原告312萬元，另裁定移送臺灣嘉義地方法院審理）。
三、被告則以︰
（一）系爭土地尚未經被告公告辦理徵收，原告無請求徵收之公法上請求權，是其請求被告給付徵收補償款，並無理由：
1、提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，以人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，為其實體審判要件，其所稱公法上原因，係指人民依公法法規之規定，對國家享有公法上請求權而言。所謂土地徵收，係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）；土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人（所有權人）間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係，從而公用徵收，僅國家始為徵收權之主體，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條及第58條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
2、土地徵收條例第11條及第13條規定，乃關於需用土地人如有申請徵收土地之需要時，應如何辦理徵收之程序規定，並非賦予人民有請求徵收土地之公法上請求權。是以，地方政府在財政許可之範圍內，對其轄區內長期供公眾使用之道路雖有向內政部申請准予徵收之職責，而不應任由土地所有權人承受是項負擔，惟地方政府向內政部申請徵收土地與否，依現行之法律規定，乃為需用土地之地方政府本身裁量權行使之範圍，而土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准，僅係促使地方政府為該權限之發動而已，尚難謂一經人民申請，地方政府即負有協議價購或向內政部申請核准徵收之義務。
3、本件原告起訴請求被告應支付徵收補償款，然系爭土地尚未依土地徵收條例規定辦理公告徵收程序，原告縱以系爭土地現經劃設為道路用地供公眾通行使用，要求被告支付徵收補償，充其量亦僅為促請被告發動申請之權，被告並依其請求而為作為之法定義務，因此，原告於現行實定法制下，尚無得請求被告為協議價購或申請徵收之公法上請求權，又本件既未經公告徵收，被告亦無從支付徵收補償，是原告之請求，容無理由。
（二）原告援引憲法第15條及司法院釋字第400號解釋，亦無從推導出原告有要求被告辦理徵收之公法上請求權：
1、人民財產權應予保障，固為憲法第15條所明定，惟該條規範意旨，旨在確保個人依財產之「存續狀態」行使其自由使用、收益及處分之權能，此存續保障在於確保財產權人能擁有其財產權，易言之，有關憲法第15條關於財產權保障規定，在於直接對抗國家權力之侵害，此種防禦性權利，本難作為請求積極作為予以徵收補償之依據，尚無從據此導出人民有請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
2、另依司法院釋字第400號解釋意旨，各級政府對於已成立公用地役關係作為既成道路使用之私有土地，固應辦理徵收給予補償，惟亦須在實體法制完備之前提下為之，非指提供土地作為既成道路而供公眾使用之所有權人，均得本於該號解釋請求各級政府辦理徵收而要求給予補償。該號解釋理由書中亦敘明：「……各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源、逐年辦理或以他法彌補其損失……。」等語，益證該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為請求政府機關徵收之依據。準此，原告雖本於該解釋請求被告對系爭土地辦理徵收，然因該解釋並未賦予人民公法上請求權，原告據此所提起之行政訴訟，即屬無據。
（三）原告曾於105年5月18日、105年6月2日向被告詢問何時可辦理徵收，然相關資料因年代久遠、公文多有佚失，且承辦人員多已退休，致現行承辦人員尚須找尋檔案，並與各單位人員會商研究，故並未作成行政處分或以書面答覆原告等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有原告105年4月陳情書（本院卷第43頁至第45頁）、105年5月18日陳情書（本院卷第47頁至第51頁）、105年6月1日陳情書（本院卷第53頁至第57頁）、嘉義縣政府105年6月13日府經城字第1050114416號函（本院卷第39頁）、105年4月28日府經城字第1050080235號函（本院卷第87頁）、105年6月13日府經城字第1050114363號函（本卷院第89頁）在卷可稽，自堪認定。本件爭點厥為：原告之請求於法是否有據？本院說明如下：
（一）按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：1.國防事業。2.交通事業。3.公用事業。4.水利事業。5.公共衛生及環境保護事業。6.政府機關、地方自治機關及其他公共建築。7.教育、學術及文化事業。8.社會福利事業。9.國營事業。10.其他依法得徵收土地之事業。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第2條、第3條、第11條第1項、第14條及第19條分別定有明文。準此可知，土地徵收是國家為公共目的而強制取得私有土地並給予補償之公法上行為，而土地或土地改良物之徵收，有核准徵收權限之機關為內政部，徵收補償費之發給則以土地或土地改良物經內政部准予徵收為前提，由該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之；需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權限，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。易言之，徵收程序於通常情形僅由國家發動之，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8條於徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，或徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者，得申請一併徵收；或同條例第58條因興辦臨時性之公共建設工程，徵用私有土地或土地改良物，土地或土地改良物所有權人於收到徵用通知書之日起30日內，得請求需用土地人徵收所有權等情形），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收或逕向需用土地人請求發給徵收補償費之公法上權利。又需用土地人在依法請求國家行使徵收權之前，依土地徵收條例第11條、第13條等規定，踐行之協議價購程序及徵收計畫書圖清冊擬具，均為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，係需用土地人申請徵收時，辦理土地徵收之程序規定，亦非賦予人民之請求權。
（二）經查，系爭土地之都市計畫○○○區○○○○道路用地」（本院卷第33頁），並經被告開闢為道路供不特定多數人通行多年，惟迄未辦理徵收，此為兩造所不爭執，且系爭土地查無土地徵收條例第8條、第58條所定情事，依前揭規定及說明，原告並無請求徵收之公法上請求權存在，且未經徵收，亦無逕向被告請求發放補償費之公法上權利，原告稱其依據土地徵收條例第8條、第11條、第13條、第30條及第58條等規定，向被告請求徵收系爭土地，並支付徵收補償費，顯不可採。原告雖主張被告公文稱一定會徵收，只是財務不充裕云云，觀諸被告都市計晝土地使用分區（或公共設施地）證明書「公共設施用地取得方式」欄所載：「公共設施保留地，170地號為計晝道路預定地，視公所財政充裕許可下依法徵收開闢為道路。」等語，及嘉義縣政府以104年3月19日府經城字第1040048958號函復原告104年3月陳情書略以：「……二、旨案地號○○○鄉○○段○○○○號（重測前○○○鄉○○段○○○○○○號），土地○○○區○○○道路用地，經查本府於64年2月24日府建都12398號公告發布實施『溪口鄉都市計晝核定案』計畫書圖內容，業已劃為計晝道路用地，惟依據本縣溪口鄉公所所核發土地使用分區證明書所示，上開地號為計晝道路預定地，視公所財政充裕許可下依法辦理徵收開闢為道路。」等語（本院卷第37頁），足見上開內容僅表明系爭土地將來視被告需要及財政狀況可能辦理徵收之意。被告在財政許可之範圍內，對其轄區內長期供公眾使用之道路雖有向內政部報請准予徵收之權責，惟被告向內政部申請徵收系爭土地與否，依現行實體法規，乃屬被告本身裁量權行使之範圍，尚不因上開函文或原告申請，即認被告負有徵收系爭土地之義務。是原告據此請求被告應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送請嘉義縣政府轉內政部核准徵收而發動徵收行為並支付徵收補償費，尚屬無據。
（三）又人民之財產權應予保障，固為憲法第15條所揭櫫之原則，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第5條第2款所明定，故造成財產權人損失之公法上原因，及其所應獲得之合理補償，仍須同時以法律訂定，始得據以為請求。又司法院釋字第400號解釋略謂：
「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定……。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違……。」等語，係為闡明既成道路成立公用地役關係者，因妨害土地所有權人之權利行使，形成其個人之特別犧牲，而就該因公益所生之特別犧牲，各級政府應給予合理補償。惟該號解釋文亦言明：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即各級政府對於已成立公用地役關係作為既成道路使用之私有土地，仍須於實體法制完備之前提下辦理徵收補償，並非指私有土地作為既成道路供公眾使用之所有權人，均得本於憲法第15條及該號解釋逕自請求各級政府辦理徵收而要求給予補償。至該號解釋理由書略謂：「……各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源、逐年辦理或以他法彌補其損失……」等語，則為該號解釋針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，亦非直接賦予人民請求機關徵收補償之依據。是故，原告以憲法第15條及司法院釋字第400號解釋，作為請求被告給付補償費之公法上請求權，仍屬無憑。
五、綜上所述，原告前述主張，均不足採。則原告依行政訴訟法第8條規定提起一般給付之訴，先位聲明請求被告就原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○號，面積284.72平方公尺土地，應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送請嘉義縣政府轉內政部核准徵收及應給付原告補償費312萬元，均無理由，應予駁回。至原告另依一般給付訴訟提起備位之訴，聲明請求國家賠償部分，由本院另以裁定移送至有受理訴訟權限之法院管轄，附此敘明。又兩造其餘之攻擊防禦主張，與本件判決之結果無影響，爰不一一加以論列，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年2月2日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官蘇秋津
法官李協明法官張季芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年2月2日
書記官凃明鵑