裁判字號：臺灣高等法院臺中分院95年重上字第12號民事判決
裁判日期：民國95年05月17日
裁判案由：返還不當得利
臺灣高等法院臺中分院民事判決95年度重上字第12號上訴人安溪口砂石開發股份有限公司法定代理人乙○○訴訟代理人繆璁律師複代理人 謝錫深 律師被上訴人經濟部水利署第三河川局法定代理人甲○○訴訟代理人 朱坤棋 律師複代理人 王素珍 律師上列當事人間請求返還不當得利事件，上訴人對於民國94年11月18日臺灣臺中地方法院94年度重訴字第159號第一審判決提起上訴，本院於95年5月3日言詞辯論終結，判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、本件上訴人起訴主張：上訴人於民國90年3月間為配合經濟部水利處（嗣升格為水利署）第3河川局之疏濬計畫，依序提出計畫書向其申請許可，並繳納權利金後而為土石採取，並於90年5月21日獲經濟部水利處第3河川局許可，准於大安溪流域位於大甲鎮、大安鄉之五里牌、甲嘉、新庄子、三十甲等區段進行土石採取，施工期間，就88年間之前期疏濬工程，因曾被檢舉涉嫌違反廢棄物清理法等案而為臺灣臺中地方法院檢察署進行偵查，為全力配合偵查、應訊，以致就暫置大安溪右岸之土石堆（下稱系爭砂石），疏未進行最後之善後清運。迨93年8月間，上訴人發現前開因獲准許可開採之系爭砂石，竟不翼而飛，經向被上訴人函請協尋，始獲知係為被告依法強制清除逕予拍賣在案，而由第三人大霸股份有限公司以新台幣（下同）2520萬元標得系爭砂石。惟原告於申請開採土石時已先行繳納權利金，故上訴人於許可範圍內所採取之土石，即有權逕予取回、加工及販售；再依經濟部水利署第三河川局93年9月2日水三管字第09350077180號函中載明「…前開土石堆既經公告期滿仍無人認領清除，…」一語，足證被告確認系爭砂石非屬自然水流沖刷淤積所致，其所有權自非屬國有，而為私有；另該大安溪區段流域數年來僅有上訴人申請疏濬採取土石，顯見系爭砂石之所有權為原告所有。又行政機關為直接強制執行行為時，除因該等執行行為所生之費用，得向應作為而不作為之義務人徵收外，依行政執行法之規定，行政機關並不得因而獲有利益，該等利益之所有權仍為該義務人所有，就此，被告基於大安溪河防安全之理由，執行強制清除系爭砂石，而取得標售系爭砂石之對價2520萬元之利益，並無法律上之原因，爰依民法第179條之規定，請求被告返還2520萬元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。原法院判決駁回上訴人之訴及假執行之聲請，上訴人提起上訴其於本院補陳：
㈠本件首應釐清者，為兩造間有關土石埰取的法律關係為何？
為不動產成分及動產間之區隔，有關民法物權法所涉動產物權得喪規定等，原審判決對此均未審酌，而作出與事實及法律不符之判決，自應予以廢棄。蓋有關兩造土石採取的法律關係，首應論及者為何以上訴人運離現場之土石其所有權得歸上訴人取得，其就該土石之動產所有權，上訴人究係原始取得所有權還是繼受取得，原審本應審酌該等法律關係，並確立該等前題爭點效果後，才能論及何以上訴人已開採而於另外他處河川公地上堆置之系爭土石，其所有權究歸何人所有，況且，系爭河川公地使用費，為何非以使用面積計算費用，而竟以得採取土石之米數計算費用，該收取之費用，其本質為何？更且原審判決誤以為若不以外運為取得所有權之限制，則上訴人即可無限量超挖，此根本就是完全背離事實之主觀臆測，概就疏濬計劃之執行，其所得開挖之範圍、深度、米數等，被上訴人均隨時派河川巡守員檢測，一發現有超挖之情形，輕者處以行政罰，重者移送偵辦，何來得有隨意超挖之可能，另外，如原審判決之理論，及法律見解得以成立，則之前因在河川公地堆置土石而被以竊占罪判刑執行者，豈非都成冤獄。
㈡本件疏濬承攬契約，依行政程序法規定，為一有對價（報酬
）之行為行政契約；依該行政契約，上訴人應提供疏濬之勞務，而其對價則為被上訴人許可上訴人之河川公地使用許可，依經濟部65經水字第15913號解釋，河川公地使用許可屬公法上單方行為。上訴人依據河川公地使用許可，將土地成分之土石分離而為動產，則原始取得該動產所有權與疏濬承攬契約無涉。
㈢原審判決認定上訴人取得系爭土石所有權之法律權源係來自
疏濬承攬契約，顯係對事實認知及法律適用錯誤所致，蓋系爭疏濬承攬契約並未約定上訴人得據該承攬契約得逕取得該等疏濬工程所產生之廢棄土方即系爭土石，而相關法令亦未授權主管機關即被上訴人以疏濬承攬契約逕為使承攬人得取得該等疏濬工程所產生之廢棄土方即系爭土石，否則即已違反政府採購法，是以系爭疏濬承攬契約並未約定須即時外運，承攬人取得系爭土石所有權的條件之故。
㈣上訴人取得系爭土石之法源，係主管機關即被上訴人依據土
石採取法所為的「河川公地使用許可」，而該許可本身係屬公法上單方行為，並非系爭疏濬承攬契約內容之一部，是以，上訴人並非根據系爭疏濬承攬契約之施作及開挖土方而取得系爭土石之所有權，蓋，若果如此，則系爭疏濬承攬契約自當約定工程廢棄土石之處理；然則，本件系爭土石，係上訴人據主管機關依土石採取法所為的「河川公地使用許可」所為的土石採取，而以人力將不動產成分分離而成為動產之土石，並據以取得該動產之原始所有權，更且，上訴人依許可取得系爭土石之時，該「河川公地使用許可」之公法上單方行為，尚為有效而未被撤銷，則本件系爭土石之所有權，自為上訴人所有無誤，即使上訴人未依疏濬承攬契約約定即時外運，亦僅是否違約或違反水利法之問題，與所有權之歸屬無涉。
㈤被上訴人明瞭及此，是以本件系爭土石主管機關之處理：
①先為認領及限期清除之公告：依經濟部水利署第3河川局
93年9月2日水三管字第00000000000函載明「…前開土石堆既經公告期滿仍無人認領清除…」一語，足證經濟部水利署第3河川局確認該土石非屬自然水流沖淤所致，其所有權自非屬國有，而屬私有。
②代執行公告（而非依政府採購法之土石標售公告）：依據
經濟部水利局第3河川局前開函示「…前開土石堆既經公告期滿仍無人認領消除，本局基於大安溪河防安全遂依法執行強制清除拍賣作業」一語，可知主管機關經濟部水利署第3河川局係基於大安溪河防安全之理由，執行代執行強制清除（行政執行法第32條之規定）。
㈥被上訴人因執行代執行之強制消除（強制執行法第32條規定
）則該等強制消除所需之費用，依同法第29條第2項規定，應由上訴人負擔，且上訴人並無爭議，然則，行政機關為直接強制執行行為時，除因該等執行行為所生之費用得向應作為而不作為義務人徵收外，依行政執行法之規定，行政機關並不得因而獲有利益，因該等利益之所有權仍為該義務人所有，此為憲法保障人民財產之本旨，是以該等不當得利部分，因無公法法令之依據，自仍屬私法領域之範疇，本件，經濟部水利署第3河川局依行政執行法進行直接強制之行為時，取得標售系爭土堆對價00000000萬元之利益，即無法律上之原因，上訴人自得依民法第179條規定請求被上訴人返還。
㈦相關法律依據及實務見解：經濟部65經水字第15913號解釋
：河川公地使用許可係屬公法上單方行為。全文內容：本部前以國軍退除役官兵輔導委員會申請使用河川公地及採取沙石是否屬於輔導條例第22及24條規定之優先權範圍，本部認為臺灣省河川管理規則並無河川公地租用之規定僅屬申請許可使用。至該河川管理規則及土石採取規則中關於河川公地使用之許可及土石採取許可證之核發，乃係行政機關基於職權所為之公法上單方行為，與雙方立於平等之私法上租賃行為不同，即或使用人亦負擔一定之費用，乃屬賦稅或規費之性質，而非基於租賃而生之對價，故難為租賃關係，經報奉行政院以64年12月5日台64防9143號函釋：「…經查臺灣省河川管理規則及土石採取規則僅規定申請許可使用，並無得許租用之規定，與政府放領租之公地、荒地出租情形有別…」綜上，河川公地使用許可，應屬公法上之單方行為。
㈧原審判決上訴人敗訴，即有未合，為此提起上訴，聲明：
①原判決廢棄。
②被上訴人應給付上訴人新台幣00000000元及自起訴狀繕本
送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。③願供擔保，請准宣告假執行。
二、被上訴人於原審及本院則以：㈠上訴人未取得系爭土石之所有權：
兩造簽訂「大安溪（河口至海線鐵路橋）段砂石採取整體管理改善計畫委託契約書（以下簡稱系爭委託契約）」後，上訴人始獲准採取計畫範圍砂石採取區內之砂石，而系爭委託契約主要目的在於執行大安溪河道整理、疏濬之計畫，則上訴人自應依委託計畫範圍採取土石並運離河川區域，其受託採取砂石之工作始告完成。又於河川區域內堆置砂石為原臺灣省河川管理規則（已於91年8月7日廢止）第15條所禁止之行為，因此系爭委託契約第25條第2項第1款乃明定乙方（即上訴人）採取土石如違反該規定者，甲方（即原水利處）即應廢止乙方使用許可。此外，在依上訴人所提出之「土石採取計畫書」之搬運計畫中記載：「土石應隨採隨時裝載外運，無廢棄土產生，土石直接裝載外運再行銷售。」等可知，上訴人依約採取之土石應直接裝載外運，而不得違法堆置於河川區域內。惟上訴人僅將砂石採集成堆，並未運離砂石採取區，足見上訴人並未依約完成系爭砂石之採取，且違法堆置於河川區域內，故上訴人既未完成土石採取，則上訴人並未取得系爭砂石之所有權。又上訴人前雖經許可使用河川公地採取土石，惟其經許可之期限，係至91年3月31日即已屆滿，且其作業方式係採「隨採隨運」將土石直接裝載外運，並明確規定其運輸路線，而不得違法堆置於河川區域內，是上訴人所取得者僅得於許可開採期限內，挖取土石並運出河川區域之「採取權」，上訴人若未於許可期限內將所挖取之土石運出河川區域，仍不能取得系爭砂石之權利。
㈡被上訴人依法徵收之河川使用費並非出售土石之價金：
按人民申請使用中央管河川公地採取土石，依原臺灣省河川管理規則第36條第2項、第45條第2項之規定，應徵收「使用費」，該使用規費之性質，依河川管理規則第4條第1項第13款規定之「使用費」，係指管理機關因許可使用河川公地，向使用人徵收之規費，即「規費法」所稱之「使用規費」，其徵收目的係為增進財政負擔公平，有效利用公共資源，維護人民權益（規費法第1條參照）。至於各河川之使用費徵收，原由各縣市政府依上開規定各自訂定，因此差異較大，故經濟部水利署於88年間接管中央管河川後，為企使徵收標準合理公平，乃參酌原臺灣省河川管理規則（79年8月29日版）第38條「…使用行為係採取土石者，其使用費應以許可採取量乘以產地售價之百分之15以上徵收之…」及財政部國有財產局89年4月14日檢定修正之「國有非公用土地土石採取案件處理要點」第15點「…以當年期計劃採取量（立方公尺）乘以土石商同業公會提供之現場銷售當時市價（元/立方公尺）取其百分之15為預收使用費…以當年期實際銷售金額，取其百分之15為實際使用費，並與預收使用費核計後，多退少補。」等規定，於89年7月21日訂定「中央管河川採取土石使用公地使用費徵收標準」，以統一中央管河川採取土石量、售價及各河川含泥量等因素，旨在實現前述徵收「使用規費」係為增進財政負擔公平，有效利用公共資源之目的。
㈢上訴人與原水利處訂定「大安溪（河口至海線鐵路橋）段土
石採取整體管理改善計劃委託契約書」後，即得以履行委託契約為事由，向河川主管機關申請許可使用河川公地採取土石，是系爭委託契約只是授與上訴人申請使用河川公地之名目，其契約中並無任何關於買賣土石之性質至明。至於上訴人以履行系爭委託契約為事由向河川主管機關申請許可使用河川公地應繳之「使用費」，乃河川主管機關依法徵收之使用規費已如前述，並經上訴人於申請時出具「河川公地申請使用承諾書」所確認，則上訴人主張所繳交之使用費即購買系爭土石之價金云云，即非可採。
㈣對於上訴人之上訴，聲明：①駁回上訴。②如受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
三、本件兩造就下列事項均不爭執，復有系爭委託契約書、土石採取許可證、經濟部水利署第三河川局函附「91年8月8日水三管字第09102010350號」及「91年10月18日水三管字第09102014610號」公告、土石採取計畫書、土石標售契約書及大安溪（河口至海線鐵路橋）砂石採取整體管理改善計畫等件在卷可稽，堪信為真，而得為本件判斷之基礎。
㈠上訴人前經被上訴人機關許可於大安溪０七斷面至０八斷面
間採取土石，開採期限為自90年5月21日起至91年3月31日止。
㈡系爭砂石係上訴人於前項許可開採期間所採取，並堆置於許
可採取土石區之行水區內。嗣經被上訴人公告六個月招領及清除，公告期滿日期為92年2月28日，公告期限內，無人對系爭砂石加以清除。經被上訴人於93年間標售，所得價金為2520萬元。
四、本件兩造爭執所在為系爭砂石所有權是否屬於上訴人所有？被上訴人標售系爭土石有無損害上訴人？茲分別說明如下：㈠本件上訴人係主張其於申請開採土石時已先行繳納權利金，
故於許可範圍內所採取之土石，即有權逕予取回、加工及販售。上訴人並提出系爭河川疏濬暨土石採取許可之證明，主張依該土石採取許可，將原為土地成分一部的土石，以人力將其自土地分離而為獨立動產客體，並置於上訴人實力支配下時，即原始取得該土石之動產所有權。故系爭砂石之所有權應屬上訴人所有等語。被上訴人固承認於前揭期間內許可上訴人訴人在許可範圍內開採土石，且事後始知悉系爭砂石為上訴人之前所採取、堆置等情，惟否認系爭砂石仍屬上訴人所有。
㈡按為維護國家土石資源之合理採取、利用、防止災害，以促
進土石採取業之健全發展，依水利法、土石採取規則、台灣省河川管理規則等相關法令規定，採取土石應向當地縣、市政府申請，並取得土石採取許可證、土石採取場登記證等文件後方得於許可期間內採取土石。本件上訴人因參與經濟部水利處第三河川局之「大安溪（河口至海線鐵路橋）砂石採取整體管理改善計畫」，而該計畫之目的以河道整理、疏浚為主，砂石採取為輔，維護河川資源與正常機能（見原審卷第37頁大安溪河口至海線鐵路橋砂石採取整體管理改善計畫「叄：目的」）。即上訴人受委託執行台中縣轄內自大安溪07斷面至08斷面間之砂石採取及河道整理，故依上開規定領有經濟部水利處第三河川局所核發之土石採取許可證等文件，而其採取土石許可證之許可期限為自90年5月21日至91年3月31日止，且期間屆滿後，上訴人並未申請許可延長，此為兩造所不爭執。又政府為維護國家土石資源之合理採取、利用、防止災害，上開許可期間之限制，應係指在許可期間內取得採取許可權人可為開採及運出行為，許可期間屆滿後，除不得為開採行為外，亦不得再以砂石為其開採而得在許可期間外為運出行為；若採取許可權人認為有必要，自須申請許可延長，否則豈非容認有採取許可權人得在許可期間內不顧其運輸能量，先則盡力大量挖採砂石，再於事後（許可期間或許可屆滿以後）運出該砂石，而水利主管機關又不得加以處分，則該堆置之砂石反足以影響水流危害公共安全，此與「疏濬」之功能顯然背道而馳。故許可採取權人所取得者僅為採取權，且必須依規定將砂石採取運出砂石場後，方可取得所有權而得任意處分，此從上訴人所提出之土石採取計畫書中即載明：所採取之土石直接裝載外運至目的地，且土石隨採隨時裝載外運，無廢棄土產生，土石直接裝載外運後再行銷售，另土石採取直接裝載外運，現場不經洗選碎解工作，又土石採掘後，直接裝載外運，無棄土沖蝕及流失之虞等語（見原審卷第59至64頁土石採取計畫書），足徵上訴人採取之土石，應隨即直接裝載外運，於該土石外運至疏濬河川以外之他處後，始取得該土石之所有權。本件系爭砂石雖係上訴人於前開許可期間所開採並堆置屬實，惟其於許可期間經過後，未經聲請許可延長，並在許可期間屆滿3年後，方主張系爭砂石為其所開採置放，其擁有所有權，被上訴人擅自出售所獲得之利益，自應返還云云，自屬無據。
㈢上訴人雖又主張伊係經主管機關許可後並繳納使用費用，始
得採取土石，該項費用，其性質為土石級配原料之買賣，故本件兩造間之砂石採取整體管理改善計畫執行委託計畫契約書其性質應係疏濬工程之承攬及所採取土石買賣之聯立契約，從而主張依買賣關係，伊既已繳納價金，自有該系爭土石之所有權云云。唯依系爭委託契約書第5點約定：乙方（指上訴人）應按甲方（指經濟部水利處）核准之河川公地使用費徵收標準繳交河川公地使用費等語，參以上訴人所出具之河川公地申請使用承諾書中亦載明：該土地使用之許可係屬公法上單方行為與雙方立於平等地位之私法上租賃行為不同，其所徵收之使用費，乃屬規費之性質，已於經濟部以65年6月16日經（65）水字第15913號函釋在案，故經核淮許可使用後，如將來政府在上項河川公地因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用…需收回使用時，本人絕無異議，且願依…不要求任何補償等語相互以觀，可見上訴人明知其所繳納之前開河川公地使用費，並非系爭土石之價金自明。次按人民申請使用中央管河川公地採取土石，依原臺灣省河川管理規則第36條第2項、第45條第2項之規定，應徵收「使用費」，該使用規費之性質，依河川管理規則第4條第1項第13款規定之「使用費」，係指管理機關因許可使用河川公地，向使用人徵收之規費，即「規費法」所稱之「使用規費」，其徵收目的係為增進財政負擔公平，有效利用公共資源，維護人民權益（規費法第1條參照）。至於各河川之使用費徵收，原由各縣市政府依上開規定各自訂定，因此差異較大，故經濟部水利署於88年間接管中央管河川後，為企使徵收標準合理公平，乃參酌原臺灣省河川管理規則（79年8月29日版）第38條「…使用行為係採取土石者，其使用費應以許可採取量乘以產地售價之百分之15以上徵收之…」及財政部國有財產局89年4月14日檢定修正之「國有非公用土地土石採取案件處理要點」第15點「…以當年期計劃採取量（立方公尺）乘以土石商同業公會提供之現場銷售當時市價（元/立方公尺）取其百分之15為預收使用費…以當年期實際銷售金額，取其百分之15為實際使用費，並與預收使用費核計後，多退少補。」等規定，於89年7月21日訂定「中央管河川採取土石使用公地使用費徵收標準」，以統一中央管河川採取土石量、售價及各河川含泥量等因素，旨在實現前述徵收「使用規費」係為增進財政負擔公平，有效利用公共資源之目的。足見上訴人所繳納之使用費，應係行政規費，而非土石之價金，上訴人主張該使用費係土石價金，即難採取。
㈣上訴人於本院另主張本件疏濬為承攬契約，為一有對價（報
酬）之行為行政契約，依該行政契約，上訴人應提供疏濬之勞務，而其對價則為被上訴人許可上訴人之河川公地使用許可，依經濟部６５經水字第１５９１３號解釋，河川公地使用許可屬公法上之單方行為，上訴人依據河川公地使用許可，將土地成分之土石分離而為動產，該土石自屬上訴人原始取得云云。唯查土石之許可採取固為公法上之單方行為，唯主管機關許可採取土石，僅是許可上訴人使用公地採取土石，此與所採取土石之財產歸屬要屬二事，上訴人將之混為一談，已有未合；且按，上訴人既主張疏濬係屬承攬契約，並以其所承攬所應得之報酬作為買受土石之對價（或使用許可採取土石之對價）；唯依民法第490條第1項規定，承攬之報酬應於承攬人完成一定之工作時，定作人始有給付之義務，查本件上訴人將已採取之系爭土石堆置於許可範圍之河川內，尚未運送至上訴人可實力支配之他處存放，此為上訴人所不爭執，可見上訴人仍未完成疏濬行為，承攬之工作尚未完成，揆諸前開說明，被上訴人顯無給付之義務，則系爭土石仍屬國有，自非上訴人主張之已由其原始取得。是上訴人之前揭主張，亦難採信。
五、按不當得利之構成要件為一方受利益，致他人受損害，且無法律上原因。故如一方受利益而他方未受損害，即不成立不當得利。查系爭砂石之所有權既非屬上訴人，有如前述，由被上訴人依水利法第78條、第95條及河川管理辦法第16條之規定，先期公告自行拆除，逾期依法強制清除；嗣予以標售，難認上訴人因此受有損害。上訴人其依民法第179條規定請求被上訴人返還利益，尚乏憑據，為無理由，應予駁回。上訴人之訴既經駁回，其假執行之聲請，已失所附麗，應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經審酌後核與判決結果無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。
中華民國95年5月17日
民事第六庭審判長法官林陳松
法官鄭金龍法官王重吉以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於收受判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院提出上訴理由書(須按他造人數附具繕本)。
上訴時應提出委任律師為訴訟代理人之委任狀。具有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或第二項之情形為訴訟代理人者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有該條項所定關係之釋明文書影本。
書記官林世傑中華民國95年5月19日
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