裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第102號判決
裁判日期：民國98年07月16日
裁判案由：有關林業事務
臺北高等行政法院判決
98年度訴字第102號原告甲○○被告新竹縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人丁○○
戊○○上列當事人間因有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國97年11月12日農訴字第0970149669號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以其所有坐落新竹縣○○鄉○○○段雞油凸小段506地號土地，前於民國93年向新竹縣寶山鄉公所申准參加全民造林計畫，造林面積2公頃，嗣於96年勘查檢測未通過，寶山鄉公所以97年5月16日寶農字第0973000846號函通知原告，並詢問原告是否選擇補植續領獎勵金或繳回已領取之獎勵金，原告選擇放棄造林並填具終止造林申請書，該申請經由寶山鄉公所以97年6月19日寶農字第0973001043號函轉被告機關，遞經被告以97年6月30日府農森字第0970084618號（下稱原處分）函復原告，爰依據「獎勵造林實施要點」第7點規定須繳回造林獎勵金及利息計新臺幣（下同）340,211元。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）近年全球氣候異常眾所皆知，且95年6月9日豪雨新竹縣列入農業天然災害地區，加上配撥之苗木已受細菌性癌腫病感染，原告既非專業林農，無任何造林相關知識與技術，即使花費許多時間、人力及肥料費用，亦於95年及96年申請補植，仍無法使林木順利生長。期間未見被告主動規劃與輔導，致樹木相繼枯死，迫於種種現實，遂於97年6月3日申請終止造林。
（二）終止造林申請書係依據獎勵造林實施要點第7點規定，但該條內容主要在要求領取人同意接受指導、善加管理經營、不可任其荒廢或擅自拔除毀損等行為，其中並無申請自行終止之情形。新竹縣寶山鄉公所事後要求原告簽署此一切結書，已超出法規授權之範圍，似有違反行政程序法第
4條之依法行政原則。今被告卻以終止參與「全民造林運動實施計畫」為由，依獎勵造林實施要點第7點規定，要求原告繳回已領取之造林獎勵金再加上6.316%利息。
（三）原告前3年依法檢測為合格，也已將獎勵金全數使用在造林工作上，於第4年檢測不合格，亦未收取獎勵金，無不當獲利之情事，竟於終止造林後要加計利息追回獎勵金，如此嚴苛而不合理之法令規定，既未於申請之初即設限具專業造林能力資格始予補助，即應視為補助措施，不得任意收回已投入的費用。此舉係完全不顧及農民所付出的時間、人力及肥料等費用，不但未採取合理之補救措施，甚要求賠償的主張，已違反行政程序法第8條誠實信用與信賴保護原則。
（四）按最高行政法院83年判字第151號判例「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。」縱使機關享有裁量空間，亦應考量實際造林之可能情形，例如獎勵造林實施要點第7點第
3項即有規定，因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素，不在此限。故被告雖得要求原告放棄往後之造林獎勵金，但實不應追索已用於造林之費用，否則即與該法規之授權目的不符，有違行政程序法第10條之裁量原則。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定、原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）本案原告於93年向新竹縣寶山鄉公所申請全民造林，原告於97年6月3日向寶山鄉公所申請終止造林，並敘明放棄造林故無法繼續撫育該造林之林木成材，特立此終止造林申請書，同意放棄領取往後之造林獎勵金並加計利息賠償已領取之獎勵金。被告遂依據「獎勵造林實施要點」第7點規定暨行政院農業委員會（下稱農委會）林務局96年8月27日林造字第0961741145號函會議紀錄，案由五之決議事項二，「造林獎勵金領取人於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行基本放款利率為準。」農委會造林獎勵之目的在於使之長大成林，若中途放棄或任其荒廢及擅自拔除毀損，致無法繼續撫育，即有違原造林獎勵目的，自應加利息賠償已領取之獎勵金。本案原告既於獎勵造林期限內，已申請終止造林且同意繳回已領取之獎勵金加計利息，故被告以原處分請原告繳回獎勵金加計利息340,211元並無不當等語，資為置辯。
（二）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、經查，原告以其所有前開506地號土地，於93年向寶山鄉公所申准參加全民造林計畫，嗣於96年勘查檢測未通過，寶山鄉公所詢問原告選擇補植續領獎勵金，或繳回已領取之獎勵金，經原告選擇放棄造林，該公所即以97年5月16日寶農字第0973000846號函通知原告，請其至所辦理終止造林手續，並將原告委由訴外人丙○○代為辦理之97年6月3日終止造林申請書、及系爭土地歷年度農地造林獎勵金轉帳清冊、獎勵造林登記卡及造林檢查紀錄卡函送被告，被告爰依據獎勵造林實施要點第7點，以原處分核定原告須繳回造林獎勵金及利息計340,211元等情，有新竹縣寶山鄉公所97年5月16日寶農字第0973000846號函、97年6月19日寶農字第0973001043號函、原告終止造林申請書等影本附卷可稽，並為證人丙○○證述屬實，則本件原告係自行申請終止造林之事實，應堪認定。
五、原告不服被告所為應賠償已領取獎勵金及利息之處分，循序提起行政訴訟，並以前述主張據為爭執，故本件之爭點應為：被告依獎勵造林實施要點第7點之規定，作成追繳獎勵金之行政處分，是否於法有據？經查：
（一）按91年9月30日由行政院農業委員會以農林字第0910030546號令發布之獎勵造林實施要點第6點規定：「造林獎勵金由農委會提列相關預算支應，符合左列各款規定者，發給造林獎勵金：（1）所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地。（2）造林成活率達百分之七十以上。（3）自造林第7年起，每年造林成活率扣除自然枯死率2%，每3年實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發，不合格者，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵。」、同要點第7點第1項及第2項規定：「造林獎勵金之發給方式為：前6年每公頃發給新植撫育費新台幣25萬元，即第1年新台幣10萬元，第2年至第6年，每年新台幣3萬元：第7年起至第20年止，每年每公頃發給造林管理費新台幣2萬元。在同一地點已接受其他機關發給造林獎勵金者，不得重覆申請，事後發現者，應追回已發獎勵金。」、「造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行牌告基本放款利率為準。」
（二）前開要點係依據全民造林運動第7點，為號召全國人民推行造林而訂定，故依該要點參與造林之人民，與林業管理經營機關間，依該要點所生之權利義務關係性質為何，先應釐清。依前開要點規定林業管理經營機關無償供應造林人種苗及造林獎勵金之目的，乃在使造林人接受林業管理經營機關之指導，管理經營造林木竹，使之長大成林，並以此項要點作為是項業務之依據，要求造林人於領取獎勵金時書立「切結書」，不許任令林木荒廢或擅自拔除，以確保造林目的之達成，故參照司法院釋字第348號解釋意旨，本件應屬行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。如認本件係屬行政契約關係，則行政機關既選擇行政契約作為行為方式，則後繼之效果亦應隨之，故其履行問題自應如同民事契約經由訴訟程序解決，意即當事人如因履約爭議，應向法院提起該當類型之訴訟，不能再由行政機關單方面以行政處分之方式，作為促使或強制他造履行行政契約之手段。本件原告提出終止造林申請書，同意放棄領取後續造林獎勵金並附加利息賠償已領取之獎勵金，應屬原告就系爭行政契約權利義務之承諾，如雙方對其內容發生爭議，自屬公法上爭議事件，依行政訴訟法第8條之規定，應循行政契約給付訴訟之途徑解決，被告逕以行政處分命原告給付，並為提起訴願之救濟教示，依前開說明，於法即有未合。
（三）縱認系爭造林獎勵金之發放非屬行政契約，而屬須經申請且由行政機關單方核定發生法律效果之授益行政處分，而該處分所憑之前開要點，其訂定時之依據為全民造林運動綱領而非屬法律，然該造林獎勵金處分，因屬行政機關所為之授益處分，原則上尚不受法律保留原則之限制。然給付行政如涉及原則性問題而屬於重要性事項者，仍應有法律之依據，以防止行政機關之措施出於恣意，而使其具有預測性。本件被告作成系爭處分，依原處分說明第2點，係依前開要點第7點之規定追繳獎勵金，經查該規定之內容，係以造林獎勵金領取人，有任林木荒廢或擅自拔除毀損為前提，本件依被告所陳，追繳時鄉公所勘查之現場狀況，係有雜草、天然落種所生林木及未栽種成功之種苗，是與所謂林木荒廢或擅自拔除毀損，尚屬有間，被告依前開要點第7點之規定，逕為處分追繳獎勵金，已難認該當前開要點第7點之構成要件，且前開要點亦無被告得作成行政處分追繳獎勵金之規定，是被告作成原處分，尚難認屬有據。被告雖以原告已放棄造林，並提出「終止造林申請書」云云，惟該終止造林申請書之性質，與原獎勵金給與之處分並無關聯，係原告事後不願再繼續參與造林計畫而提出，核其內容為拋棄權利及承諾負擔之單方意思表示，如有爭議，其救濟程序仍應由被告依給付訴訟行之，始為適法，故本件縱認造林獎勵金之發放係屬行政處分，然前開要點並未規定被告得作成追繳獎勵金之不利處分，而原告終止造林申請書亦僅屬原告單方之意思表示，亦非得援為被告作成行政處分之依據，是以原處分即難認無違法。
（四）另被告雖主張原告於領取造林獎勵金時，均出具「切結書」，同意接受指導，並使木竹長大成林，且如無法繼續撫育，即有違原造林獎勵目的云云，此有原告95年10月之切結書在卷可稽，惟前開要點雖規定被告作成獎勵金處分時，獎勵金受領人應立書面切結，然依切結書保證事項之內容，應分別其是否記載於獎勵金處分內，而認其為「負擔」或「準負擔」之性質，依行政程序法第123條第3款之規定，受益人未履行負擔時，應得由行政機關廢止先前之授益處分，甚至於允准廢止效力溯及既往（行政程序法第
125條參照），此於「準負擔」之情形亦可作同一解釋。惟廢止授益處分後，原受益人應返還因該處分所受給付，因給付之返還，對相對人乃屬不利之行政措施，而系爭要點未經法律授權，故本件欠缺得直接作成干涉性行政處分之依據，從而，被告主張之切結書縱認係屬獎勵金授益處分之附款，然附款之不履行，僅得執為廢止獎勵金授益處分之依據，就返還給付部分，仍無得以行政處分核定之依據。
六、綜上所述，被告追繳原告受領之造林獎勵金及利息，依法應提起給付訴訟請求，被告主張依獎勵造林實施要點第7點、或原告終止造林申請書、切結書等，得以原處分向原告追繳，尚有違誤，訴願機關未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法或聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年7月16日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官林樹埔
法官蕭忠仁法官劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年7月16日
書記官林苑珍