裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第1346號判決
裁判日期：民國100年04月28日
裁判案由：國軍老舊眷村改建條例
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1346號100年4月14日辯論終結原告 呂綉英
黃水花 王呂房 劉 李燕春 李進龍 劉守方 陳萼華 曾 陳喜代 楊雪蘭 張京華 （即 蕭洪 之承受訴訟人） 王藹如 曾 邱貞美 （即 曾志春 之承受訴訟人） 張李秀麗 郭長齡 魏桂香 共同訴訟代理人 駱怡雯 律師被告國防部代表人 高華柱 （部長）住同上訴訟代理人 張靈秀 上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國99年4月30日院臺訴字第0990096602號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告曾志春、蕭洪先後於本件訴訟繫屬中之民國99年9月25日、同年10月16日死亡，其繼承人即承受其權益之配偶曾邱貞美、張京華則分別於同年12月2日、同年11月24日檢附死亡證明書、戶籍謄本具狀聲明承受訴訟（本院卷二第55至58、101至109頁），均於法相合，應予准許。
二、事實概要：高雄縣鳳山市莒光三村（下稱「莒光三村」）為被告於民國57年興建完成並陸續分配之軍眷住宅，原告則為莒光三村之原眷戶，莒光三村前經國防部總政治作戰局依90年10月31日修正公布之國軍老舊眷村改建條例第22條規定，於92年間發布公告進行「高雄縣『鳳山眷區』改建基地改（遷）建」之認證程序，因認證人數未達3/4法定改建要件而經列為不改建之眷村，嗣因國軍老舊眷村改建條例第22條於96年1月3日修正公布，被告基於莒光三村眷戶之連署請求，依前揭規定於97年11月5日以國政眷服字第0970014376號公告進行「辦理高雄縣『莒光三村』改（遷）建認證說明會事宜」，惟嗣仍以莒光三村全村提送之認證申請書未達2/3為由，再次將莒光三村列為不改建之眷村。又因莒光三村原眷戶 李承山 等47名以「高雄縣『莒光三村』同意改建連署名冊」向被告申請辦理改建說明會，且經統計該村原眷戶共69戶（扣除不含認證前已遭註銷之3戶），連署戶數已達1/2以上，被告乃依98年5月27日修正公布之國軍老舊眷村改建條例第22條規定，於98年7月24日召開莒光三村改（遷）建說明會，再次進行認證程序，截至98年10月24日法定認證期限止，以被告所頒改（遷）建認證申請書格式完成法院認證並向被告表達同意改建之戶數共49戶，已達2/3以上，原告則係於98年10月23日提出自行修改之改（遷）建認證申請書，被告乃依國軍老舊眷村改建條例第22條、國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條第1項及國軍老舊眷村改建注意事項伍之二之規定，將提出自行修改改（遷）建認證申請書之原告視為不同意改建之眷戶，而以98年12月3日國政眷服字第0980017285號函註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益（下稱「原處分」）。原告不服，提起訴願，經行政院以99年4月30日院臺訴字第0990096602號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：莒光三村之實際狀況，不屬於司法院釋字第
485號解釋理由書及國軍老舊眷村改建條例第3條第1項所規定有改建必要之老舊眷村。莒光三村縱因老舊而有改建之必要，惟因莒光三村已經過「改建認證程序」與「連署程序」皆未達到法定改建要件，即應依據國軍老舊眷村改建條例第22條第1項之規定列為不改建眷村，故被告於98年對莒光三村再次進行「改建認證程序」，不符國軍老舊眷村改建條例第22條第2項所定情形，且該次認證結果，同意改建之原眷戶未達全體原眷戶2/3，莒光三村仍應列為不改建眷村。
縱認莒光三村同意改建之眷戶已達全體原眷戶2/3，被告將依法表達改建意見之原告視為國軍老舊眷村改建條例第22條第1項所稱之不同意改建之眷戶，違反國軍老舊眷村改建條例第1條之立法目的及第22條第3項之規範意旨。縱認原告屬於國軍老舊眷村改建條例第22條第3項所定之「不同意改建之眷戶」，惟被告未通知原告陳述意見即作成原處分，違反行政程序法第102條之規定。且被告未區分原告所為行為之情節輕重，亦未考量採取註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益此一手段之適當性與必要性，所為行為已然違反行政程序法第7條所定之比例原則，以及具有「怠為裁量」之瑕疵。又被告未說明係基於何種考量而直接選擇註銷原告之原眷戶權益，顯未盡行政程序法第96條所定說明裁量理由之義務等語。並聲明：訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。
四、被告則以：莒光三村為伊於57年興建完成並陸續分配之軍眷住宅，依國軍老舊眷舍改建條例第3條第l項規定，確屬於69年12月31日以前興建完成之國軍老舊眷村。莒光三村原眷戶李承山等47名以「高雄縣『莒光三村』同意改建連署名冊」向伊申請辦理改建說明會，且經統計該村原眷戶共69戶，連署戶數已達1/2以上，伊乃依98年5月27日修正公布之國軍老舊眷村改建條例第22條規定，於98年7月24日召開莒光三村改（遷）建說明會，截至98年10月24日法定認證期限止，以伊所頒改（遷）建認證申請書格式完成法院認證並向伊表達同意改建之戶數共49戶，已達2/3以上，應認莒光三村符合國軍老舊眷村改建條例第22條第3項所定得辦理改建之情形。而原告則係提出自行修改之改（遷）建認證申請書，依「國軍老舊眷村改建注意事項」伍之二之規定，應視為「不同意改建之眷戶」，為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益，以達加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益、協助地方政府取得公共設施用地、改善都市景觀等立法目的，伊對不同意改建之原告，依國軍老舊眷村改建條例第22條、國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條第1項之規定，以原處分註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，於法有據，既未逾越權限或濫用權力，亦未違反比例原則等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原告訴願書、高雄縣莒光三村原眷戶清冊、被告列管莒光三村之眷籍資料、被告98年3月27日國政眷服字第0980003922號函影本、李承山等47名所提出之「高雄縣『莒光三村』同意改建連署名冊」影本、被告98年7月16日國政眷服字第0980009740號「高雄縣『莒光三村』原眷戶暨違（占）建戶改遷建法定說明會」公告影本、高雄縣「莒光三村」改（遷）建認證說明書影本、高雄縣「莒光三村」原眷戶改（遷）建空白申請書影本、高雄縣「莒光三村」違占建戶改（遷）空白申請書影本、原告存證信函及所附自行修改之改（遷）建認證申請書影本、高雄縣「莒光三村」其他原眷戶依被告所頒格式提出之改（遷）建申請書影本、國防部陸軍司令部98年11月10日國陸政眷字第0980005921號呈影本、原處分影本在卷可稽（訴願卷第8、110至113頁、本院卷一第22、29至56、
103至112頁、本院卷二第5至54頁），堪認為真正。
六、原告主張莒光三村不屬於司法院釋字第485號解釋理由書及國軍老舊眷村改建條例第3條第1項所規定有改建必要之老舊眷村；且莒光三村既經「改建認證程序」與「連署程序」皆未達到法定改建要件，即應列為不改建眷村，被告於98年對莒光三村再次進行「改建認證程序」，不符國軍老舊眷村改建條例第22條第2項所定情形；且該次認證結果，同意改建之眷戶未達全體原眷戶2/3，莒光三村仍應列為不改建眷村；又被告將以自行修改之改（遷）建認證申請書表達意見之原告，視為國軍老舊眷村改建條例第22條第3項所稱之不同意改建之眷戶，違反國軍老舊眷村改建條例第1條之立法目的及第22條第3項之規範意旨；另被告作成原處分，違反行政程序法第102條應予原告陳述意見之機會、第7條比例原則、第96條說明裁量理由之義務等規定，且有「怠為裁量」之瑕疵等情，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：㈠莒光三村是否屬於國軍老舊眷村改建條例第3條第1項所規定之老舊眷村？㈡被告於98年7月24日所辦理之「高雄縣莒光三村改（遷）建說明會」及意見調查程序，是否符合國軍老舊眷村改建條例第22條第2項之規定？㈢原告以自行修改之改（遷）建認證申請書表達意見，是否即屬於國軍老舊眷村改建條例第22條第3項之「不同意改建之眷戶」？㈣被告嗣後對於同意改建之莒光三村原眷戶，提供1次領款之選擇，原告自行修改之改（遷）建認證申請書亦要求同樣之選擇，被告卻對原告作成原處分，是否有欠妥當性？㈤莒光三村是否有2/3以上原眷戶，以被告所頒改（遷）建認證申請書格式，完成法院認證並向被告表達同意改建？㈥被告作成系爭處分前，未給予原告陳述意見之機會，是否違反行政程序法第102條之規定？㈦被告作成系爭處分，是否違反行政程序法第96條第1項第2款應說明裁量理由之規定？㈧被告作成系爭處分，是否有怠為裁量而違反行政程序法第7條比例原則之規定？本院判斷如下：
㈠莒光三村是否屬於國軍老舊眷村改建條例第3條第1項所規定
之老舊眷村？
1.按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，惟亦屬單純私權證明文件。惟85年2月5日總統（85）華總字第8500027130號令制定公布之國軍老舊眷村改建條例第1條第1項：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」第3條：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1項：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受其權益……。」等規定以觀，得見政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定上開條例。而該條例第3條第1項所指「國軍老舊眷村」與同條第2項所稱「原眷戶」，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，而發生公法之效力。是眷舍之核配，使受配者得享有眷舍之居住權及上開條例之原眷舍權益，嗣如註銷原眷舍之核配，則原眷戶之居住權因而喪失，亦無法再以原眷戶之身分享有前開條例之權益。從而，主管機關就軍眷眷舍原眷戶之核配及註銷，均顯影響前開條例所得享有之權益，其因此所衍生之問題，應屬公法上之爭議，合先敘明。
2.次按國軍老舊眷村改建條例第3條第1項規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」本件莒光三村為被告於57年興建完成並陸續分配之軍眷住宅，已如前述，則莒光三村自屬於國軍老舊眷村改建條例第3條第1項第1款所定之國軍老舊眷村甚明。
3.原告雖主張伊等所獲配住之眷舍，或曾經自行整建、裝修，或用心維護，均非屬老舊而有改建之必要等語，並提出其等當時經核准整建之文件及目前之外觀及內部照片為憑。惟徵諸國軍老舊眷村改建條例第1條所揭示之立法意旨以觀，其目的非侷限於改善軍眷之生活環境，尚包括「提高土地使用經濟效益、興建住宅照顧中低收入戶、協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」。故是否為老舊眷村應以各該眷村所占用土地之房屋整體以觀，而非以眷村內各房屋獨立判斷，否則勢將無法整體規劃以提高土地使用效益，亦無法協助地方政府取得公共設施。原告以莒光三村於57年興建完成後，少數經整建、裝修之房屋而論究各該眷村是否老舊，要非可採。莒光三村既係於57年興建完成，迄今已逾42年，而高雄縣鳳山市近年來高度開發，亟須土地參與整體規劃、美化市容，被告以莒光三村為國軍老舊眷村改建條例所規範改建之老舊眷村，進行改建程序，自屬適法。
4.又司法院釋字第485號解釋理由固指出：「眷舍是否有老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。」惟並未於解釋文明白宣示國軍老舊眷村改建條例第3條第1項之規定因違憲而立即失效或定期失其效力，僅於理由末段表示「因上開條例規定與限定分配國家資源以實現實質平等之原則及資源有效利用之原則未盡相符，立法機關就其與本解釋意旨不符之部分，應通盤檢討改進。」亦即課予立法機關本諸其立法裁量之權限，通盤檢討改進。然於立法機關修法之前，國軍老舊眷村改建條例第3條第1項仍屬有效之法律，行政機關及司法機關均應受其拘束，並據以依法行政及依法審判。是原告主張依司法院釋字第485號解釋理由，不得僅因莒光三村之興建完成日期為69年12月31日以前，即認為屬於國軍老舊眷村改建條例第3條第1項所規定得進行改建之國軍老舊眷村等語，洵不足採。
㈡被告於98年7月24日所辦理之「高雄縣莒光三村改（遷）建
說明會」及意見調查程序，是否符合國軍老舊眷村改建條例第22條第2項之規定？
1.莒光三村前經國防部總政治作戰局依90年10月31日修正公布之國軍老舊眷村改建條例第22條規定，於92年間發布公告進行「高雄縣『鳳山眷區』改建基地改（遷）建」之認證程序，因同意改建戶數未達法定3/4以上而列為不改建之眷村；被告嗣基於莒光三村眷戶之連署請求，又依96年1月3日修正公布之國軍老舊眷村改建條例第22條規定，於97年11月5日以國政眷服字第0970014376號公告進行「辦理高雄縣『莒光三村』改（遷）建認證說明會事宜」，仍因同意改建戶數未達法定2/3以上，而再將莒光三村列為不改建之眷村等情，固如前述。
2.惟針對曾經主管機關辦理改建說明會，原眷戶未逾2/3同意改建門檻之眷村，嗣於98年5月27日修正公布之國軍老舊眷村改建條例第22條第2項、第3項增訂重新連署啟動改建之機制：「原眷戶未逾三分之二同意改建之眷村，應於本條例98年5月12日修正之條文施行後六個月內，經原眷戶二分之一以上連署，向主管機關申請辦理改建說明會。未於期限內依規定連署提出申請之眷村，不辦理改建。」、「主管機關同意前項申請並辦理改建說明會，應以書面通知原眷戶，於三個月內，取得三分之二以上之書面同意及完成認證，始得辦理改建；對於不同意改建之眷戶，依第一項規定辦理。但未於三個月內取得三分之二以上同意或完成認證之眷村，不辦理改建。」顯見莒光三村雖曾歷經92年之「改建認證程序」與97年之「連署認證程序」，皆因未達當時法定同意改建之原眷戶比例，而被列為不改建眷村，惟因上開修正，而得於98年5月27日修正公布國軍老舊眷村改建條例第22條後6個月內，經原眷戶1/2以上連署，向被告申請辦理改建說明會，即得重啟改建機制。
3.查莒光三村原眷戶李承山等47名以「高雄縣『莒光三村』同意改建連署名冊」向被告申請辦理改建說明會，且經統計該村原眷戶共69戶（扣除不含認證前已遭註銷之3戶），連署戶數已達1/2以上（計算式：47÷69=68.11%），被告乃依98年5月27日修正公布之國軍老舊眷村改建條例第22條第3項規定，於98年7月24日召開莒光三村改（遷）建說明會，洵屬於法有據。原告主張莒光三村歷經「改建認證程序」與「連署認證程序」均未達法定改建門檻，即應依國軍老舊眷村改建條例第22條第1項之規定列為不改建眷村，不再辦理改建，是被告於98年所辦理之「高雄縣莒光三村改（遷）建說明會」程序，違反國軍老舊眷村改建條例第22條第2項之規定云云，顯未注意國軍老舊眷村改建條例第22條業於98年5月27日修正公布，所指洵非可採。
4.按被告為國軍老舊眷村改建條例之主管機關，固為該條例第2條第1項所明定。惟眷村改建程序事項龐雜繁多，非謂舉凡眷改業務均應由被告親力親為，始為適法。蓋行政主體內部，為金字塔型層級構造之行政組織，由上級行政機關領導所屬下級行政機關執行法律，此為上級機關對下級機關就其法律權限事務執行之「指揮權」，無須依行政程序法第15條為權限委任，亦非屬行政程序法第19條第1項所謂之職務協助。是被告本於行政一體及上級機關行政指揮監督權之作用，自得要求其下級機關為事務上之協助。被告既以89年5月19日（89）祥祉字第05728號令，指揮所屬總政治作戰局辦理原眷戶法定說明會公告作業（本院卷二第147頁），則該局及該局轄下各列管軍種單位就莒光三村改建說明會公告相關業務之行政行為，本應視為被告基於事務主管機關指揮轄下所為之行政行為，而非被告所屬總政治作戰局或各列管軍種單位逾越權限之行政行為。況被告為辦理本件眷村改建事宜，縱指示所屬陸軍第八軍團眷服組人員於98年7月24日出席莒光三村改（遷）建說明會並備具認證說明書（本院卷一第207至211頁），核其內容無非將莒光三村改建程序及同意改建與否之法律效果等事項告知眷村住戶，並未對外發生公法上權利得喪變更之效果，至於關於原眷戶權益註銷之說明，則係首揭眷改條例施行細則之重申，乃事實通知，並非行政處分至明，故並不影響原告為辦理眷村改建事宜之主體地位，此由高雄縣「莒光三村」改（遷）建認證說明書所附高雄縣「莒光三村」原眷戶改（遷）建申請書末段所載「此致國防部」等語（本院卷一第211頁背面），亦可知本件眷村改建確係由被告基於主管機關之地位所進行。原告以被告所屬陸軍第八軍團眷服組人員非國軍老舊眷村改建條例第22條之主管機關，其所召開之說明會及眷改程序，欠缺事務管轄權限，違反國軍老舊眷村改建條例第2條第1項之規定云云，委無足採。
5.次按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」（司法院釋字第443號解釋理由參照）。而依前揭層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度之法律保留，則給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或依法律授權所訂定之命令為依據之必要外，行政機關自應有其整體性考量之自由形成空間。是關於改建意願調查之程序事項，如法無明文限制，則行政機關基於積極性、公益性及合目的性之考量，即應有整體性考量之自由形成空間。
經查：
⑴國軍老舊眷村改建條例第22條僅就規劃改建之眷村如有
2/3以上之原眷戶同意改建者，得就不同意改建之眷戶逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，惟並未就調查改建意願之程序為任何法令上之限制，被告自得基於行政積極性之本質為合目的性之規劃。是於調查原眷戶改建意願之同時，告知國軍老舊眷村改建條例及其施行細則所規定之同意改建所得選擇之給付內容，俾利原眷戶瞭解同意改建後所得受之給付內容，俾選擇符合自身權益之給付，適正為被告之積極作為，並有助於原眷戶瞭解同意改建或不同意改建之權益變動，為合法妥當之行政行為，並無不法之可言。
⑵自國軍老舊眷村改建條例第1條之立法目的「為加速更
新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」觀之，足見眷村改建具有高度之公益性，並有應從速辦理之需求，以盡快達成各該立法目的，亦有在調查意願之際即積極告知原眷戶各項給付內容及改建、不改建之權益變動，以促成原眷戶儘速作成合乎自身需求之決定。否則如原告所言，先調查是否改建之意願，惟不告知改建條件，眷戶有何判斷基礎以作成決定？迨調查是否改建之意願後，再告知改建條件，勢必衍生更多不同意見，則先前之程序豈不白費？如此程序曠日費時，亦未見有何其他合理性之基礎，實有違眷村改建之目的。是原告主張眷村改建之認證統計，應以二階段意願調查程序辦理，即第一階段先辦理改建與否之認證，於調查出同意、不同意兩方人數是否符合2/3之改建門檻後，第二階段始行擬定改建之具體計畫，針對第一階段同意改建之原眷戶調查選擇條件之意願，被告僅採取一階段之意見調查程序違法云云，要非可採。
㈢原告以自行修改之改（遷）建認證申請書表達意見，是否即
屬於國軍老舊眷村改建條例第22條第3項之「不同意改建之眷戶」？
1.按「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」行政程序法第174條定有明文。本件被告援引國軍老舊眷村改建條例第22條第3項、第1項規定註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，所為憑據為莒光三村辦理改建，及辦理原眷戶眷村改建意願「認證結果」，已經超過國軍老舊眷村改建條例第22條第3項所定2/3比例。而此認證行為及過程，無非為行政處分前之程序行為或事實行為，目的在為行政處分前之資訊蒐集，而此程序行為或事實行為終究須經權責機關即主管機關核定（此項核定行為亦屬行政處分）始生法律上效果，而本此認證結果依據國軍老舊眷村改建條例第22條作成註銷原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益、收回房地之決定，亦為行政處分，自不待言。是本件原處分依據之原眷戶辦理眷村改建與否意願之認證行為，屬行政程序法所定行政處分作成前之處置或事實行為，得於受處分人對行政處分表示不服時，由行政法院一併審查其合法性，合先敘明。
2.次按國軍老舊眷村改建條例第21條規定：「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」蓋為以多元化、多管道辦理老舊眷村眷戶意願整合，爰明定有原眷戶不願由政府輔導購宅者，得從其意願發給輔助購宅款「後」自行搬遷覓居，加速眷村改建工作執行（該條立法理由參照）。另國軍老舊眷村改建條例施行細則第19條第1項亦規定：「原眷戶依本條例第21條規定於規劃改建基地房屋建造完成前，自願領取輔助購宅款『後』搬遷者，應以書面向主管機關提出申請，經核定後發給，其與實際房屋建造完成當期決算之價格發生差異時，不予追加減。」是立法者為加速眷村改建工作之執行，乃以多元化、多管道辦理老舊眷村眷戶意願整合，特別規定如原眷戶不願由政府輔導購買改建之住宅者，得依其意願發給原眷戶輔助購宅款「後」，俾利經濟狀況不佳之原眷戶，得據以另行購置民間成屋後搬遷，誠屬可同時保障經濟弱勢者之居住權，並提高眷戶參與改建意願之雙贏規定，以達到加速更新國軍老舊眷村之立法目的。則被告於規劃眷村改建時，針對放棄購買改建住宅之原眷戶，除有無法事先計算、核發之事實上原因，致不能先行發給輔助購宅款之情形外，均應依上開規定，提供先行核發原眷戶輔助購宅款後，再令其自行搬遷之選項，始於法相合。
經查：
⑴被告98年7月24日「高雄縣「莒光三村」改（遷）建認
證說明書」，即屬被告針對莒光三村眷改之規劃內容，其除表明係依據98年5月27日修正公布之國軍老舊眷村改建條例第22條規定辦理外，並明白揭示原眷戶表達改（遷）建意願後所生上開規定之效力，更詳細說明達改建門檻之同意改建原眷戶，得享有購置民間成屋輔助購宅款、搬遷補助費、購宅貸款、自建超坪補償費或申領基地完工價等權益，其中關於購置民間成屋輔助購宅款之計算方式，載明：「本眷村係依國軍老舊眷村改建計畫，原屬高雄縣『鳳山眷區』改建基地規畫圈，本改建基地住宅尚未完工決算，且本眷村之85年國有土地可計價土地之公告土地現值總額69.3%仍未達房地總價80%，尚須眷改基金補助；故本眷村仍應以高雄縣『鳳山眷區』改建基地改（遷）建眷村黃埔新村、黃埔四村、黃埔五村、海光四村、成功新村、慈暉一、二、四、五村等9個村同期改建之國有可計價土地，依行政院核定改建當期（民國85年）之公告土地現值總額69.3%，按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型，核算原眷戶原階坪型之分配總額，其數額即為各階原眷戶可獲輔助購宅款金額。前述分配總額達房地總價以上者，其房地總價即為原眷戶可獲輔助購宅款；分配總額未達房地總價80%者，以房地總價80%為其可獲輔助購宅款金額。依本說明書適用對象核算各階輔助購宅款數額如后：1.將官級：新臺幣488萬8112元。2.校官級：新臺幣431萬3040元。3.尉、士官級新臺幣402萬5504元。」等情（本院卷一第207頁背面至208頁），顯見被告就莒光三村之改建規劃，業已精確計算出原眷戶可獲輔助購宅款之金額，自無不能先行計算、核發輔助購宅款之事實上原因。是被告針對放棄承購改建住宅之原眷戶，即應依國軍老舊眷村改建條例第21條及其施行細則第19項第1項規定，先行核發原眷戶輔助購宅款後，再令其自行搬遷。
⑵惟稽諸被告98年7月24日「高雄縣「莒光三村」改（遷
）建認證說明書」針對購置民間成屋輔助購宅款之領款方式，卻規劃原則分2期發給：第1期款，申請人應於收受列管軍種陸軍司令部通知書之日起1個月內，檢附國內民間市場完工成屋之買賣契約或法院核發之權利移轉證書，填妥申請書、「搬遷切結書」等相關資料逐級向被告申領各階可獲輔助購宅款1/2金額。第2期款，原眷戶於被告核撥第1期款後，應於本部公告原眷戶搬遷起始日起6個月內，完成輔導購置民間市場成屋並檢附第2期款申請書、登記完竣房地所有權狀、土地及建物登記謄本、「配住眷舍騰空」、「點交證明文件」等逐級向被告提出申領其餘1/2金額，另搬遷補助費及自增建超坪補償於第2期款發給時一併辦理撥付（本院卷一第209頁）。
⑶足見被告規劃之領款方式，明白要求選擇放棄承購改建
住宅之原眷戶必須先行搬遷，始得領得全部之輔助購宅款，且無先領取輔助購宅款再行搬遷之選項，非但違反國軍老舊眷村改建條例第21條及其施行細則第19條第1項規定「先領款再搬遷」之意旨，對經濟弱勢者之保障欠週，更拂逆立法者欲藉上開規定提高眷戶參與改建意願之良法美意，實與增加母法所無之限制無異，亦明顯限縮原眷戶表達意願之選擇自由。則以此內容強行要求眷戶擇一選擇之情況下，勢將導致部分眷戶無適當選項可為勾選，以表達贊同改建之意願。自不得以此自始不合法之眷改規劃內容及所附高雄縣「莒光三村」原眷戶改（遷）建申請書，調查眷戶是否同意改建之意願。則被告據以認定認證結果同意改建之眷戶已達2/3以上比例，並對原告作成原處分，亦屬違法。
⑷又依被告之規劃，本件莒光三村原眷戶所得領取之輔助
購宅款金額業已計算確定，已如前述，而與本院97年度訴字第2051號、98年度訴字第1791號、第1866號判決所謂「於原眷戶未搬遷而進行發包興建前，無從計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎」之案例事實顯然不同，自無從比附援引，附此敘明。
3.又按98年5月27日修正公布國軍老舊眷村改建條例第22條第3項明定：「主管機關同意前項申請並辦理改建說明會，應以書面通知原眷戶，於三個月內，取得三分之二以上之書面同意及完成認證，始得辦理改建；對於不同意改建之眷戶，依第一項規定辦理。但未於三個月內取得三分之二以上同意或完成認證之眷村，不辦理改建。」明定主管機關受理連署申請改建案之後續處理程序及原眷戶同意改建辦理認證之期限；另重新連署並同意改建之原眷戶達改建門檻之眷村，對於不同意改建之眷戶，依第1項規定註銷輔助購宅權益及眷舍居住憑證。未達改建門檻之眷村，明定不辦理改建（立法理由參照）。可知自主管機關受理連署申請而辦理改建說明會起，須於3個月之內取得2/3以上原眷戶書面同意及完成認證，始得辦理改建，且對於不同意改建之眷戶，註銷其輔助購宅權益及眷舍居住憑證，至於未達改建門檻之眷村，即應列為不辦理改建之眷村。亦即自辦理改建說明會起之3個月期間，原眷戶之「同意」與否，將發生公法上之特殊效果（即主管機關可否開啟眷改規劃之實施程序及原眷戶得否享有原眷戶權益），且其行使同意權之對象乃主管機關之「眷改規劃內容」，自不能再就規劃之內容為「實質之變更」，否則將使主管機關無從判斷原眷戶是否同意原規劃內容，而無從為符合最大多數利益之規劃修正，基此，對於同意改建與否附條件致實質變更原規劃之內容者，始屬不同意改建規劃內容，而應認係不同意改建之眷戶。
4.承上，則被告所訂之「國軍老舊眷村改建注意事項」伍之二「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶」之規定，未經法律之授權，核屬被告基於主管機關之職權，為執行國軍老舊眷村改建條例第22條之規定，並協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，所訂頒非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之解釋性行政規則，未考量原眷戶所提送之改（遷）建認證申請書是否有實質變更眷改規劃內容，而將凡擴張、限制、變更被告所頒之改（遷）建認證申請書格式或內容之情形，一律視為不同意改建之眷戶，已違反國軍老舊眷村改建條例第22條第1項之立法意旨，並逾越母法規定之限度，係屬對人民之自由權利增加法律所無之限制，亦有違憲法第23條保障人民權利之意旨，依司法院院解字第4012號解釋意旨，本院得逕認為此部分規定為無效而不予適用，併此指明。
5.再觀諸被告所頒之高雄縣「莒光三村」原眷戶改（遷）建申請書（本院卷一第211頁），序文開宗明義即謂：「本人是『莒光三村』之原眷戶，經詳細閱讀『國軍老舊眷村改建條例』（以下簡稱本條例）、『國軍老舊眷村改建條例施行細則』（以下簡稱本細則）、『國軍老舊眷村眷戶領取輔助購宅款購置國（眷）宅既民間市場成屋作業規定』及國防部於98年7月24日辦理改（遷）建（認證）說明書，已充分瞭解原眷戶的權利與義務，亦明瞭國軍老舊眷村改建之意義與目的，除願全部遵行外，並同意將配住本人位於高雄縣鳳山市○○○○村○○鄰路巷弄號（村號）眷舍及自增建部分，交由主管機關依法辦理，並恪遵下列約定事項，絕無異議：」另於「一、本人意願：（申請人於下列㈠㈡項擇一辦理，並於選擇欄內簽章）」項下則有2選項：「□㈠購置民間市場成屋：依本條例第21條及本細則第19條規定自願放棄承購主管機關提供之高雄縣『鳳山眷區改建基地』改建住宅，申請購置民間市場成屋。□㈡領取完工後輔助購宅款：依本條例第21條及本細則第19條規定自願放棄承購主管機關提供之高雄縣『鳳山眷區改建基地』改建住宅，領取補助購宅款，並於主管機關公告期間內搬遷。」足徵依被告之眷改規劃內容，莒光三村原眷戶於行使眷改同意權之法定期間，固有表達同意改建與否之選擇自由，惟其依法表達意見後，即依相關規定及被告之規劃內容，發生公法上之法律效果。原告主張被告辦理改建說明會後3個月內之原眷戶行使眷改同意權之法定期間，僅屬意見收集程序，原告表達不同意改建之意見，不代表原告為不同意改建之眷戶，否則有違平等原則云云，容有誤會，洵不足採。
6.而參諸原告所提出統一自行修改之改（遷）建認證申請書，除序文、第一點第㈡選項及第二至七點與被告所頒版本之文字相同外，並自行修改第一點序文及第㈠選項為：「
一、本人意願：本人依據本條例第22條賦予住民自決之意旨，依法表達『不同意改建』之意旨，如本次認證程序經國防部核定達該條法定人數，本人願意加入本次改建程序，並選擇如下改建意願選項。□㈠購置民間市場成屋：依本條例第21條及本細則第19條規定自願放棄承購主管機關提供之高雄縣『鳳山眷區改建基地』改建住宅，依莒光三村改（遷）建認證說明書第陸條等同意改建，個別自行辦理法定認證，經主管機關核定之日起3個月內，1次領取補助購宅款新臺幣，將級488萬8112元，校級431萬3040元，尉士官級402萬5504元，搬遷費各1萬元，分別購置民間成屋，並於清領各該補助購宅款後1年內完成購屋及搬遷交回原眷舍。如有違失，依法辦理。」（本院卷一第31至54頁）經查：
⑴原告除於上開改（遷）建認證申請書中表示「不同意改
建」之意願外，且附加「如本次認證程序經國防部核定達該條法定人數，本人願意加入本次改建程序」之條件，此部分應解為原告於被告違法之眷改規劃內容及改建意願調查程序下，唯恐因不同意改建，致生國軍老舊眷村改建條例第22條第1項之不利效果，所為不得已之選擇，且其實質上完全未變更被告之眷改規劃內容，亦不致對被告行政作業造成不便，而拖延被告之眷改進度，或違反國軍老舊眷村改建條例第22條之立法目的或精神，甚至於同意改建之原眷戶逾2/3時，得因原告之同意或配合而減少被告改建之阻力，故尚難逕謂原告附加此一條件即應一律認屬不同意改建之原眷戶。則被告於未附加條件同意改建之眷戶超過2/3時，自不得僅以原告附加此一條件為由，認原告為不同意改建之眷戶，而以原處分註銷其輔助購宅權益及眷舍居住憑證。
⑵至於原告自行修改之改（遷）建認證申請書中關於：如
本次認證程序經核定同意改建原眷戶達2/3以上，原告願意加入改建程序時，並選擇「購置民間市場成屋」此一選項，其中「依本條例第21條及本細則第19條規定自願放棄承購主管機關提供之高雄縣『鳳山眷區改建基地』改建住宅」等用語，與被告所頒之改（遷）建申請書內容完全相同，固無庸論。原告尚自行加註「依莒光三村改（遷）建認證說明書第陸條等同意改建，個別自行辦理法定認證，經主管機關核定之日起3個月內，1次領取補助購宅款新臺幣，將級488萬8112元，校級431萬3040元，尉士官級402萬5504元，搬遷費各1萬元，分別購置民間成屋，並於清領各該補助購宅款後1年內完成購屋及搬遷交回原眷舍。如有違失，依法辦理」等文字，除輔助購宅款及搬遷費之金額與被告「高雄縣『莒光三村』改（遷）建認證說明書」所規劃之眷改內容完全相同之外，關於上開款項之領款方式及搬遷期限，雖與被告前開說明書所規劃違法之領款方式不同，惟符合國軍老舊眷村改建條例第21條及其施行細則第19條第1項之規範意旨，被告自不得依其所訂之「國軍老舊眷村改建注意事項」伍之二規定，將原告視為國軍老舊眷村改建條例第22條第3項所稱「不同意改建之眷戶」，而以原處分註銷其輔助購宅權益及眷舍居住憑證。
7.綜上所述，被告就莒光三村之改建規劃，業已精確計算出原眷戶可獲輔助購宅款之金額，而無不能先行計算、核發輔助購宅款之事實上原因，故被告針對放棄承購改建住宅之原眷戶，應依國軍老舊眷村改建條例第21條及其施行細則第19項第1項規定，先行核發原眷戶輔助購宅款後，再令其自行搬遷。惟被告卻規劃應先搬遷再領取輔助購宅款之領款方式，並據以調查眷戶改建之意願及辦理認證申請手續，且無先領取輔助購宅款再行搬遷之選項，違反上開母法規定「先領款再搬遷」之意旨，並增加母法所無之領款限制，且明顯限縮眷戶表達意願之選擇自由，是被告依此自始不合法之眷改規劃內容及所附高雄縣「莒光三村」原眷戶改（遷）建申請書，據以調查眷戶是否同意改建之意願，並認定認證結果同意改建之眷戶已達2/3以上比例，並以原告自行修改附條件且符合母法規定意旨之改（遷）建認證申請書，應視為國軍老舊眷村改建條例第22條第
3項之「不同意改建之眷戶」，而以原處分註銷其輔助購宅權益及眷舍居住憑證，亦屬違法。訴願決定未予糾正，洵屬違誤。原告執此指摘原處分及訴願決定違背法令，並請求撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分關於原告部分，併予撤銷。又原處分既因違法而經撤銷，則其餘爭點，即無庸再予審究，附此敘明。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年4月28日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官林育如法官張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年4月28日
書記官陳可欣