臺中高等行政法院99年度訴字第245號判決

裁判字號：臺中高等行政法院99年訴字第245號判決

裁判日期：民國99年09月16日

裁判案由：市地重劃

臺中高等行政法院判決
99年度訴字第245號99年9月9日辯論終結原告甲○○原告乙○○原告丙○○原告丁○○原告戊○○原告己○○原告庚○○原告辛○○共同訴訟代理人 王信雄 律師被告 臺中市 政府代表人壬○○訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師上列當事人間因市地重劃事件，原告不服內政部中華民國98年8月27日台內訴字第0980154654號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣臺中市○○區○○段173之5地號等土地所有權人 陳川嵐 等7人擬於該等土地自辦市地重劃，乃於民國（下同）93年7月20日向被告申請自辦市地重劃成立籌備會，經被告以93年7月28日府地劃字第0930116217號函准成立「臺中市青雲自辦市地重劃區籌備會」（下稱籌備會），嗣原告於96年4月26日將同意辦理細部計畫及重劃之同意書送達被告，申請由被告代為擬定細部計畫，經被告書面審查核算已徵詢其區內同意辦理細部計畫及參加重劃之私有土地所有權人人數、土地面積，達變更臺中市都市計畫主要計畫書中，整體開發地區發展優先次序原則第一項之規定。被告乃代為擬定細部計畫，並辦理公開展覽及公開展覽說明會。惟經該單元內部分土地所有權人發現部分同意書非其本人簽名或蓋章，向被告提出確認聲明書，指計有訴外人 何金聰 等20人之同意書係屬偽造，經扣除該人數後，已不符變更臺中市都市計畫主要計畫書中，整體開發地區發展優先次序原則第一項之規定，被告乃以97年9月2日府地劃字第0970203821號函通知籌備會停止審議所送臺中市整體開發地區單元13擬定細部計畫案。由於該單元土地所有權人何金聰等20人向被告提出確認聲明書，指該同意書非本人同意係屬偽造，被告函轉籌備會限期查復，原告於97年9月3日以青雲自籌字第027號函復被告：「本重劃區『徵求土地所有權人同意』各項作業由經驥整體開發有限公司負責辦理，本會並未逐一了解地主意見亦未一一查證，若土地所有權人對於同意書真實性有所疑義，可循司法途徑處理，本會已要求經驥公司查證並負起法律責任……」，被告乃於97年9月18日以府地劃字第0970218172號函通知籌備會：「……貴籌備會既承認何金聰等20人之同意書係屬偽造，已違反誠信原則，不宜再代表該單元土地所有權人徵求區內地主同意辦理重劃，撤銷本府核准成立之臺中市青雲自辦市地重劃籌備會並移請臺中地方法院檢察署偵辦偽造同意擬定細部計畫法律責任。」籌備會不服，提起訴願，案經內政部以98年3月31日台內訴字第0970184341號訴願決定將原處分撤銷，責由被告於二個月內另為適法之處分。被告旋據以98年4月22日府地劃字第0980082458號函（下稱原處分）通知籌備會：「貴籌備會於93年7月28日經本府以府地劃字第0930116217號函核准成立之臺中市青雲自辦市地重劃籌備會，應予廢止。……四、惟該單元內部分土地所有權人至本府查閱擬定細部計畫同意書，發現部分同意書非屬本人簽名或蓋章，向本府提出確認聲明書，指該同意書非本人同意係屬偽造，計有 何金聰君 等20人，面積2.412566公頃，已不符合變更本市都市計畫主要計畫書中，整體開發地區發展優先次序原則第一項之規定，超過私有土地所有權人人數及其面積1/2以上標準，本府於97年9月2日以府地劃字第0970203
821號函，通知貴籌備會停止審議所送本市整體開發地區單元13擬定細部計畫案。五、……貴會既承認何金聰等20人之同意書係屬偽造，經本府於97年9月18日府地劃字第0970220
637號函移請臺中地方法院檢察署偵辦偽造同意擬定細部計畫之法律責任。該署亦於98年1月24日以98年度偵字第1485號起訴 楊榮吉 之偽造文書案，並將偽造何金聰等20人之同意書宣告予以沒收，基此，貴會已違反誠信原則，不宜再繼續辦理本單元13自辦市地重劃業務，依行政程序法第123條第5款之規定，廢止本府原核准成立之臺中市青雲自辦市地重劃籌備會。」原告對之不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）程序部分：⒈按憲法第16條規定人民有訴訟之權，係指人民有依法定程
序，就其權利義務之爭議，請求法院救濟，以獲致終局解決與保障之權利。行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，原機關自有加以尊重之義務；原機關有須重為處分者，亦應依據判決之內容為之，以貫徹憲法保障原告因訴訟而獲得救濟之權利或利益。
⒉另按訴願人以外之利害關係人，認為訴願決定，損害其權
利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第3項定有明文。本件原告等8人為臺中市青雲自辦市地重劃區內土地所有權人，被告撤銷籌備會處分及內政部駁回訴願決定損害原告之權利及利益，依法自得向高等行政法院提起撤銷訴訟。
（二）實體部分：⒈查籌備會之任務依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（
下稱獎勵辦法）第9條規定，僅執行重劃之前置作業，至於重劃作業之執行，係由會員於會員大會時互選代表組成理、監事會負責執行。是以自辦市地重劃之辦理主體為重劃區範圍內全體土地所有權人，而非籌備會或其發起人。且自辦市地重劃原則上係以重劃區內私有土地過半數之所有權人以集體同向之意思表示所形成，有一集體契約之性質在內，因此籌備會召開第一次會員大會成立自辦市地重劃會，乃屬眾人私法自治之結果，其與重劃區內土地所有權人間並無上下隸屬或服從之關係存在。是自辦市地重劃籌備會所為行為之效力，如涉及有關私權爭執之行政裁決程序不適用行政程序法之程序規定，應循民事訴訟程序救濟，方屬適法。
⒉所謂依法行政原則，即行政程序法第4條所稱：「行政行
為應受法律及一般法律原則之拘束。」故行政機關無法律授權即不能合法的作成行政行為，在法律保留原則之下，行政行為不能以消極的不牴觸法律為已足，尚須有法律之明文規定為依據，尤其以對於人民自由與財產之侵害者，嚴格限於須有法律之依據，非有法律或法律授權之命令，行政機關不得作成行政處分或其他措施。查獎勵辦法第11條第5項規定：「籌備會成立後如有下列情形之一者，縣（市）主管機關得解散之：一、籌備會自報准核定之日起一年內未依第二十六條規定辦理者。二、未於重劃計畫書公告期滿日起二個月內成立重劃會者。」原處分未依獎勵辦法之規定辦理，明顯牴觸行政程序法第4條之規定，應予以撤銷。
⒊自辦市地重劃既可促進都市建設發展，節省政府公共設施
用地取得及開發工程等經費，土地所有權人亦可因此而獲得土地增值之實益，可謂公私皆蒙其利。但被告卻主張廢止籌備會可避免公共利益受到不可回復之損害。按法律所以賦予行政機關裁量權限，乃因法律的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見。故必須保留相當彈性俾以適用。職是之故，授予行政機關裁量權之目的，即在於使行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍為適當之處分，使其罰過相當，而無輕重失衡之情形。此不但為行政機關之權利，亦為其義務。行使裁量權，若逾越權限或濫用權力，固為法所不許。若不分情節輕重，一律以最嚴厲之處罰，則為裁量怠惰。乃違反裁量義務，亦屬違反法律授權之目的，而以其不作為濫用權力。被告未斟酌土地所有權人同意書遭偽造之比例，亦不論臺灣臺中地方法院檢察署偵查結果籌備會並未涉及偽造，逕行認定籌備會已違反誠信原則，不宜再代表重劃區內土地所有權人辦理徵求同意作業，並立即處以廢止籌備會之處分，自不符合法律授權裁量之意旨，難謂非出於恣意而屬裁量濫用，依上所述自構成裁量瑕疵之違法。
⒋依台中市都市計畫主要計畫「整體開發地區」後續執行研
商會議於會議記錄結論三：「擬定細部計畫及自辦市地重劃分屬不同法令程序，應分別辦理。自辦市地重劃應俟該開發單元之細部計畫書圖公告實施確定後，始得依『獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法』之規定提出辦理市地重劃計畫書」。且都市計畫法第1條規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉鎮公所依左列之規定擬定之：……」，可知都市計畫之擬定、變更、發布及實施乃被告所屬都市發展處之職權，故細部計畫停止審議絕非由地政處專斷獨行，恣意處分。至被告所屬都市發展處與地政處間雖就市地重劃開發意願同意書之查核定有由地政處辦理之規定，惟此之規定僅係內部之事務分工，對外仍應以被告名義作成處分，難認地政處憑此即得以自己之名義為停止審議細部計畫之處分。故97年9月2日被告所屬地政處以府地劃字第0970203821號函，停止審議籌備會所送細部計畫草案，違反行政程序法第111條第6項之規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」為無效之行政處分。
⒌98年4月22日被告以府地劃字第0980082458號函廢止籌備
會，核與行政程序法第96條第1項第2款書面行政處分應記載事實、理由及其法令依據之規定欠合，被告雖已於98年6月26日以府地劃字第0980161412號函於訴願程序終結前，記明理由補正之，惟本件行政處分所根據之事實，客觀上並非明白足以確認，自應給予籌備會陳述意見之機會，然被告認為無聽取籌備會及其利害關係人意見之必要，按行政程序法第114條第1項第3款規定，被告之處分已違反程序或方式規定，且其瑕疵未獲補正，故原處分無效。原處分既有理由不備之瑕疵，被告補正之理由，卻未陳述具體事證，僅表示係「為防止或除去對重劃區內全部地主之財產權危害」，亦未具體指出有多少地主之財產己受籌備會危害、危害的方式為何、何時受到危害、受害的土地位置坐落何處。按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」以符正當法律程序。所謂正當法律程序，乃係行政機關行使一切權利致侵害或限制人民權利均須遵行之程序，行政機關在行政程序中，行使公權力作成決定，以執行職務時，如足以對當事人之法律上利益，產生負擔或限制之作用，應使其對程序；程序標的，應作成之決定及其事實基礎，乃至重要之法律觀點以及裁量斟酌有關之狀況等，得表示意見，以主張其權利。被告僅憑何金聰等20人之同意書遭偽造（全區土地所有權人共1,039人，同意重劃之土地所有權人已達569人），即斷言籌備會已違反誠信原則，不宜再繼續辦理自辦市地重劃業務，故依行政程序法第123條第5款規定廢止籌備會，惟被告於侵益處分作成前並未依行政程序法第39條規定，通知處分相對人陳述意見，且最高行政法院24年判字第47號判例，雖承認行政機關得以公益上之必要，為廢止授益處分之理由，但究非容許以空泛「公益上理由」濫行廢止授益處分。故被告所作成停止審議細部計畫及廢止籌備會之處分，既未遵守正當法律程序，且已無從補正，自屬違法，應予撤銷。此有高雄市第46○○○區○○○○段自辦市地重劃區籌備會，不服高雄市政府97年4月16日高市府地四字第0970015765號函廢止籌備會之處分，提起訴願，經內政部97年9月3日台內訴字第09701350138號函檢送案號0000000000號決定書撤銷原處分可參。
⒍查「行政處分之廢止」學術研討會中 林騰鷂 教授對「授益
行政處分廢止之原因」所作之專題，報告內容略以：「依行政程序法第一百二十三條第五款規定，為防止或除去對公益之重大危害，授益行政處分之原處分機關得依職權，將該授益行政處分為全部或一部之廢止。此一廢止原因是上述種種廢止原因以外之概括規定，係屬例外之性質，在解釋上應從嚴，亦即對所謂之重大危害之認定，應採較高之標準。新世紀是個風險世紀，由於核能科技、醫療科技、資訊科技、生物科技、化學科技之大量使用為社會所必要，但也可能對社會之安全、衛生、健康等公益產生重大危害。因此賦予行政機關概括權限，以防止或除去對公益之重大危害。至為必要。……所謂公益之重大危害，例如從事水產養殖、礦產採掘、森林開發等所導致地層嚴重下陷、水土大量流失等是。又如農藥、肥料、水資源之使用等導致水源、土壤等之嚴重污染也是；再如火力發電廠、化學工廠大量排放污染源嚴重損害空氣品質、影響人體健康亦是。因防止或除去公益重大危害之必要而廢止授益行政處分者，須考慮受益人之信賴保護，對受益人之損失，應予補償。」次查東海大學法律學系副教授 黃啟禎 「行政處分之廢止」專題研究，其內容略以：「依行政程序法第123條第5款之規定單純公益遭受侵害尚不足作為廢止之理由，且非屬前款情形之事實或法規事後發生變更，而係原處分機關事後始知悉之情形，如不予廢止則將對公益產生重大危害，此際則得廢止原處分。」⒎被告於98年11月2日以府地劃字第0980285558號函核准成
立「新興自辦市地重劃區籌備會」，該會代表人 湯明厚 曾任被告所屬地政局測量課課長，深諳地政法令，明知利用人頭操控重劃會是不對的事情，且已知監察院內政及少數民族委員會93年2月4日第三屆第115次會議時，曾進行調查研究。但仍於申請成立籌備會前向 陳筱芬 購買16㎡土地並移轉過戶給 張幼琳 等301個人頭，藉以掌控重劃業務之進行。臺中市整體開發區單元13範圍內部分土地所有權人事後得知此事，深恐其權益受損，曾向被告所屬地政處反映應主動調查並嚴格審核重劃區土地所有權移轉異常之案件，以避免重劃會與重劃公司利用人頭操控重劃大會。但被告表示以小面積移轉共有增加人數之作法並未違法，所以核准成立新興自辦市地重劃籌備會。按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第4條、第8條分別定有明文。誠信原則指每個人對其所為承諾之信守，而形成所有人類關係所不可缺之信賴基礎。也就是「在善良思考之行為人間，相對人依公平方式所可以期待之行為。」違反誠信原則之行政處分係屬違法之處分。
⒏籌備會於97年9月22日發函向被告說明本件重劃各項作業
由經驥整體開發有限公司（下稱經驥公司）負責辦理，籌備會與經驥公司並非利益共同體亦非偽造同意書之共犯，被告竟曲解以「貴籌備會既承認何金聰等20人之同意書係屬偽造，已違反誠信原則，不宜再代表該單元土地所有權人徵求區內地主同意辦理重劃，撤銷本府核准成立之臺中市青雲自辦市地重劃區籌備會」之處分，無異以行政處分創設共犯處罰之規定，顯與法律保留之原則有所違背，致造成重劃區內同意重劃之土地所有權人即原告等人權益受損，並違反信賴保護原則。而訴願決定機關仍係遑未顧慮及此，逕以相同理由駁回籌備會訴願，自難使原告信服。⒐被告於答辯狀第四點稱：獎勵辦法第9條賦予籌備會「徵
求土地所有權人同意」為相當重要之實質任務。所以同意書遭偽造，籌備會及經驥公司均應負相當之責任。惟實務上籌備會之任務僅係彙整土地所有權人開發意願，依獎勵辦法第26條之規定向縣（市）政府主管機關申請核准實施市地重劃，依獎勵辦法第27條規定主管機關於受理申請時應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由將原件退回，但並無廢止之規定。本自辦市地重劃案之辦理主體為重劃區範圍內全體土地所有權人，而非籌備會或經驥公司，且自辦市地重劃原則上係以重劃區內私有土地過半數之所有權人以集體同向之意思表示所形成，有一集體契約之性質在內，但重劃區內土地所有權人間並無上下隸屬或服從之關係存在。是青雲籌備會所為行為應循法律救濟。故籌備會僅係重劃之籌備階段，若於期限內未能按進度實施，主管機關方可依法解散之。
（三）綜上所陳，被告未斟酌土地所有權人同意書遭偽造之比例，亦不論臺灣臺中地方法院檢察署偵查結果籌備會並未涉及偽造，逕行認定籌備會已違反誠信原則，不宜再代表重劃區內土地所有權人辦理徵求同意作業，並立即處以廢止籌備會之處分，自不符合法律授權裁量之意旨，難謂非出於恣意而屬裁量濫用，自構成裁量瑕疵之違法，訴願決定機關未為糾正，逕以相同理由，駁回籌備會之訴願，亦屬違法不當，且損害原告等人權益，自難使原告信服。原告自得依行政訴訟法第4條第1項、第3項規定提起撤銷訴訟並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）本件原告主張撤銷之原處分依起訴狀所指似為被告97年9月18日府地劃字第0970218172號函，然上開處分業經內政部訴願委員會以98年3月31日台內訴字第0970184341號訴願決定將該處分撤銷，責由被告另為處分，被告於98年4月22日以府地劃字第0980083458號函依行政程序法第123條第5款廢止原核准成立之籌備會，籌備會不服提起訴願，方遭內政部訴願委員會以98年9月15日台內訴字第0980154654號訴願決定駁回，原告起訴狀所指撤銷被告97年9月18日府地劃字第0970218172號函，恐有誤解。
（二）之後原告甲○○、乙○○以籌備會發起人及代理人身分，對上開訴願決定提起行政訴訟，經本院以98年度訴字第43
4號市地重劃事件受理，該案於審理時發現籌備會代表人為陳川嵐，甲○○非籌備會之合法代表人，經陳川嵐到庭陳述不同意甲○○提起訴訟，並補正為代表人後即撤回該案，合先陳明。
（三）按「授予利益之合法行政處分，有下列情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部廢止：……五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」行政程序法第123條第5款定有明文，按個別法律針對某種設定權利之處分，定其廢止原因者，例如漁業法第29條、礦業法第43條等，至於一般性廢止事由，即為上開行政程序法第123條規定，合法之行政處分既已具備一定之效力，固應維持其效力，惟因行政處分作成後之原因，為避免公益遭受嚴重之影響，原處分機關對合法之行政處分，自得依上開法律規定為全部或一部之廢止，原告起訴狀所指原處分未依獎勵辦法辦理（指第ll條第5項所訂籌備會解散），即廢止原核准籌備會之處分，有違行政程序法第4條法律保留原則云云，自屬無據。
（四）依都市計畫法第24條、平均地權條例第58條、獎勵辦法第4條、第6條等規定，賦予土地權利關係人自辦市地重劃，並發起成立自辦市地重劃區籌備會，依獎勵辦法第9條規定：「籌備會的任務如下：一、調查重劃區現況。二、向有關機關申請提供都市計畫及地籍資料與技術指導。三、申請核定擬辦重劃範圍。四、舉辦座談會說明重劃意旨。
五、徵求土地所有權人同意。六、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。七、擬定重劃會章程草案。八、召開第一次會員大會。」又依被告都市計劃主要計畫書中，以開發土地範圍內土地所有權人2分之1以上，土地總面積2分之l以上，列為整體開發之優先次序等規定，可知自辦市地重劃籌備會之最重要任務及功能，就是徵求擬定重劃區內土地所有權人同意重劃及細部計畫之擬定等相關程序，故必須確實與土地所有權人充分溝通說明，使其了解重劃之目的與內容，在此前提下，取得土地所有權人同意書，以推動自辦市地重劃順利完成，起訴狀所謂籌備會任務僅執行重劃會之前置作業，顯對於獎勵辨法第9條賦予籌備會徵求土地所有權人同意並符合優先開發要件有相當重要之實質任務有所誤解。
（五）本件原告之一甲○○為經驥公司負責人，並負責代籌備會徵求相關土地所有權人同意書；甲○○復委由其公司專案經理負責該項業務； 林萬福 復委由楊榮吉等10餘名業務人員負責該項業務。楊榮吉基於偽造私文書犯意，於94年至96年間，陸續親自或委由真實年籍姓名不詳之第三人，接續偽造土地所有權人何金聰等20人之細部計畫同意書，而用以表示立書人同意由籌備會申請由臺中市政府代為擬定細部計畫以辦市地重劃用意之私文書，並由原告籌備會相關人員於96年4月26日提出予臺中市政府而行使之，已達到被告都市計劃主要計畫書中，以開發土地範圍內土地所有權人2分之1以上，土地總面積2分之1以上，列為整體開發之優先次序等規定，然事實上扣除偽造同意書之20人，其根本未達整體開發之優先次序，此不僅損害於青雲自辦市地重劃案上其他土地所有權人（尤其是被偽造文書之土地所有權人），更損害臺中市政府辦理市地重劃之合法性之公信力，上開犯罪事實業經訴外人楊榮吉於臺灣臺中地方法院依認罪協商程序判決處以有期徒刑1年，緩刑3年，就形上觀之，籌備會固未涉案（刑罰本以處罰自然人為原則），惟事實上該籌備會根本未逐一瞭解土地所有權人意見，亦對同意書未一一查證，容認原告甲○○為負責人之經驥公司業務人員偽造同意書，自應負相當之責任，原告以籌備會未涉及偽造同意書為由認為原廢止處分不合法，自不足採。
（六）本件籌備會所提出之土地所有權人同意書，發生嚴重偽造之情況，扣除偽造之同意書後，不僅不符被告整體開發優先次序原則之規定而停止規劃，市地重劃作業勢難繼續進行，且區內所有土地所有權人已對籌備會不負責任之作法，產生嚴重之疑慮及不信任，尤其籌備會發起人之一即原告甲○○所屬公司員工偽造他人同意書，更難辭其咎，其非籌備會補正同意人數比例達整體開發優先次序原則所能消解，自辦市地重劃為有效促進土地經濟使用，健全都市發展及增加土地所有權人土地價值的綜合性改良事業，以及加速取得公共設施保留地等重大利益，基於上開理由，為防止或除去對公益之重大危害，原告依行政程序法第123條第5款規定，廢止原告籌備會設置許可，自無違反法律保留原則，亦無裁量濫用之情形，更何況籌備會代表人陳川嵐已於另案表明不同意原告甲○○以籌備會名義提出行政訴訟並撤回該案已如前述，籌備會發起人間已因偽造文書事件發生嚴重歧見，籌備會任務更難完成，從而，被告基於重大公益考量廢止籌備會，原處分及訴願決定並無違誤，原告之訴顯無理由。
（七）綜上所述，原告之訴實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：籌備會對於偽造同意書之行為應否負責？本件廢止籌備會之行政處分，是否符合行政程序法第123條第5款之要件？經查：
㈠被告雖狀稱：本件原告主張撤銷之原處分依起訴狀所指似為
被告97年9月18日府地劃字第0970218172號函，然該處分業經內政部訴願委員會以98年3月31日台內訴字第0970184341號訴願決定將該處分撤銷，責由被告另為處分，被告於98年4月22日以府地劃字第0980083458號函依行政程序法第123條第5款廢止原核准成立之籌備會，籌備會不服提起訴願，方遭內政部訴願委員會以98年9月15日台內訴字第0980154654號訴願決定駁回，原告起訴狀所指撤銷被告97年9月18日府地劃字第0970218172號函，恐有誤解云云。惟查原告於起訴狀案由欄已載明：「上列原告因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國98年9月15日台內訴字第0980154654號函檢附之訴願決定書（案號：0000000000號），提起行政訴訟如下：」（見本院卷第5頁載），其所載發文日期為98年9月15日乃內政部發文日期，訴願決定書之決定日期為98年8月27日（見訴願卷第227頁送達證書所載決定書日期），而依該訴願決定書案由欄所載：「訴願人因市地重劃事件，不服原處分機關98年4月22日府地劃字第0980083458號函處分，提起訴願」（見本院卷第21頁），故本件原告乃不服被告98年4月22日府地劃字第0980083458號函處分無訛，原告起訴狀，於事實欄雖有被告所引上開敘述，應屬敘述不完整之情形，被告上開質疑，應屬誤解。
㈡按臺中市青雲自辦市地重劃區籌備會乃依「獎勵土地所有權
人辦理市地重劃辦法」第8條等相關規定向被告申請，並由被告所核准成立，依同辦法第6條規定：「自辦市地重劃之主要程序如下：一、重劃之發起及成立籌備會。二、申請核定擬辦重劃範圍。三、徵求土地所有權人同意。…五、成立重劃會。…九、公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理。…」（見訴願卷第84頁），同辦法第9條規定：「籌備會之任務如下：一、調查重劃區現況。二、向有關機關申請提供都市計畫及地籍資料與技術指導。三、申請核定擬辦重劃範圍。四、舉辦座談會說明重劃意旨。五、徵求土地所有權人同意。六、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。七、擬定重劃會章程草案。八、召開第一次會員大會。」（見訴願卷第85頁）。足見重劃會對於都市土地之重劃先期工作居關鍵性地位，其存立與否，與該重劃區內土地所有權人土地權益，將產生實質之影響，因此該土地所有權人應為行政訴訟法第4條第3項所稱訴願人以外之利害關係人。原告主張其為臺中市青雲自辦市地重劃區內之土地所有權人，被告陳稱：「經（被告）承辦人核對後，原告中僅戊○○未簽立同意書，其餘均有簽同意書。」（見本院卷被告99年9月6日陳報狀第2頁），足見被告亦不爭執，原告主張其為利害關係人，尚堪採信。
㈢查本件籌備會所提出之土地所有權人同意書中，土地所有權
人何金聰等20人之細部計畫同意書係屬偽造，該同意書內容係表示立書人同意由籌備會申請由臺中市政府代為擬定細部計畫以辦市地重劃之意旨，並由籌備會於96年4月26日提出於臺中市政府而行使申請，謂已達被告都市計劃主要計畫書中所規定，開發土地範圍內土地所有權人2分之1以上，土地總面積亦2分之1以上，而合於列為整體開發之優先次序等規定。然扣除該偽造之20人同意書，則同意人數僅佔全區私有土地所有權人數49.37％、同意面積僅佔全區私有土地面積
49.62％，已不符合變更臺中市都市計畫主要計畫書中，整體開發地區發展優先次序原則第一項「超過私有土地所有權人人數及其面積1/2以上標準」之規定，未達整體開發之優先次序等情，分別有臺中市變更都市計畫主要計畫書中，整體開發地區發展優先次序原則第1項規定（見訴願卷第125頁）、臺中市青雲自辦市地重劃區籌備會函（訴願卷第131頁）、臺中市政府復函（訴願卷第133頁）、臺灣臺中地方法院宣示判決筆錄（98年度訴字第659號，見本院卷第78頁），並為原告所不爭執，堪信為真實。被告因以97年9月2日府地劃字第0970203821號函通知籌備會停止審議所送臺中市整體開發地區單元13擬定細部計畫案。由於該單元土地所有權人何金聰等20人（見本院卷第79頁至81頁98年度訴字第659號筆錄附表所列）向被告機關提出確認聲明書，指該同意書非本人同意係屬偽造，被告函轉籌備會限期查復，籌備會於97年9月3日以青雲自籌字第027號函復被告：「本重劃區『徵求土地所有權人同意』各項作業由經驥整體開發有限公司負責辦理，本會並未逐一了解地主意見亦未一一查證，若土地所有權人對於同意書真實性有所疑義，可循司法途徑處理，本會已要求經驥公司查證並負起法律責任…」，被告機關98年4月22日以府地劃字第0980082458號函通知籌備會：「貴籌備會於93年7月28日經本府以府地劃字第0930116217號函核准成立之臺中市自辦青雲市地重劃籌備會，應予廢止，請查照。說明：一、依據內政部98年3月31日台內訴字第0970184341號函辦理。二、本府曾於97年9月18日以府地劃字第0970218172號函撤銷貴會於93年7月28日經本府以府地劃字第0930116217號函核准成立之臺中市自辦青雲市地重劃籌備會，貴會不服本府上開之處分，向內政部提起訴願，案經內政部98年3月31日台內訴字第0970184341號函示；原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分，合先敘明。三、貴會於93年7月28日經本府以府地劃字第0930116217號函核准成立，並於96年4月26日將同意辦理細部計畫及重劃之同意書送達本府，經核算同意人數佔全區私有土地所有權人數51.30％，同意面積佔全區私有土地面積52.22％，已達變更本市都市計畫主要計畫書中，整體開發地區發展優先次序原則第1項之規定：優先獎勵土地所有權人彙整開發意願，經各開發單元範圍內私有土地所有權人2分之1以上，及其所有土地總面積超過範圍內私有土地總面積2分之1同意者，得向本府申請由本府代擬細部計畫之標準，故依變更原則之規定，將貴會所送細部計畫書、圖，移請本府都市發展處擬定細部計畫。……五、鑒於該單元土地所有權人何金聰等20人向本府提出確認聲明書，指該同意書非本人同意係屬偽造，本府函轉貴會限期查復，貴會於97年9月3日以青雲自籌字第027號函復本府，稱其未逐一瞭解地主意見亦未一一查證，貴會既承認何金聰等20人之同意書係屬偽造，經本府於97年9月18日以府地劃字第0970220637號函移請臺中地方法院檢察署偵辦偽造同意擬定細部計畫之法律責任。該署亦於98年1月24日以98年度偵字第1485號起訴楊榮吉之偽造文書案，並將偽造何金聰等20人之同意書宣告予以沒收，基此，貴會已違反誠信原則，不宜再繼續辦理本單元13自辦市地重劃業務，依行政程序法第123條第5款之規定，廢止本府原核准成立之臺中市青雲自辦市地重劃籌備會。」（見本院卷第
37、38頁），被告復於98年6月26日以府地劃字第0980161412號函補充理由：「主旨：有關本府98年4月22日以府地劃字第0980082458號函廢止本府93年7月28日核准成立貴籌備會案，再補充理由如說明，請查照。說明：一、依據本府98年4月22日府地劃字第0980082458號函續辦。二、按自辦市地重劃係依照都市計劃規劃內容，將該單元內之土地全部重新加以規劃整理，興闢各項公共設施，並於扣除法令規定應負擔公共設施用地及應抵繳之工程費用、重劃事業費用、貸款利息所需費用後，按原有土地相關位次經交換分合為形狀整齊之土地，重新分配予原土地所有權人，該單元內私有土地所有權人人數為1037人，私有土地總面積約為93.1504公頃，區內土地所有權人人數眾多，面積龐大，且自辦市地重劃業務繁重；如擬定細部計畫、公告重劃計畫書、重劃前後地價查估、計算負擔及分配設計、土地改良物或墳墓拆遷補償、分配結果公告及異議…等作業，均影響地主之財產權益甚鉅，貴會徵求地主同意參加重劃，應與地主充分溝通說明，使地主了解重劃之目的及益處，主動自願參加重劃，非以偽造地主同意書方式達成區內私有土地面積及人數過半以上同意重劃之標準，且貴籌備會發起人：陳川嵐、 楊昌潭 、 曾金博 、 梁游問 等4人，於97年9月22日向本府表示：略以『…由經驥開發有限公司說服本人等人籌備自辦市地重劃…等籌備會核准後，經驥開發有限公司全面介入資金，並派員辦理重劃意願調查（即同意書）、細部計畫規劃等工作，本人等僅申請籌備事宜，其他重劃業務一概均未參與。』且貴會偽造何金聰等20人之同意書，已不符變更本市都市計畫主要計畫書中，整體開發地區優先次序原則第一項之規定，超過私有土地所有權人人數及其面積2分之1以上標準，本府於97年
9月2日以府地劃字第0970203821號函停止審議所送本市整體開發地區單元13擬定細部計畫案。基此，貴會若繼續辦理自辦市地重劃業務，將造成區內土地所有權人對貴會產生疑慮、抗爭及不信任，有危害該單元內大部分地主財產權益之虞，為防止或除去對重劃區內全部地主之財產權危害，且本區細部計畫已因未過半數之同意停止規劃，自辦市地重劃作業勢難繼續執行，為免增加無謂之困擾，故依行政程序法第123條第5款之規定，廢止本府原核准成立之臺中市青雲自辦市地重劃籌備會。…」（見本院卷第40、41頁）。核尚無不合。
㈣原告雖主張：自辦市地重劃籌備會所為行為之效力，如涉及
私權爭執之行政裁決程序（行政程序法第3條第3項第5款），不適用行政程序法之程序規定，應循民事訴訟程序救濟，方屬適法。獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條第5項僅規定主管機關得解散之規定，並無廢止之規定，原處分未依該獎勵辦法之規定辦理，顯抵觸行政程序法第4條之規定，應予撤銷。被告廢止之處分，未斟酌土地所有權人同意書遭偽造之比例，亦不論檢察官偵查結果認籌備會未涉偽造，乃逕認籌備會已違反誠信原則不宜再代表重劃區內土地所有權人辦理徵求同意作業，並立即處以廢止籌備會之處分，自不符法律授權裁量之意，難謂非出於恣意而屬裁量權濫用，構成裁量違法。依都市計畫法第1條規定，都市計畫之擬定、變更、發布及實施乃被告所屬都市發展處之職權，故細部計畫停止審議絕非地政處得專斷獨行。雖都市發展處與地政處間就市地重劃開發意願同意書之查核定有由地政處辦理之規定，僅係內部之事務分工，對外仍應以被告名義作成處分。故被告所屬地政處於97年9月2日以府地劃字第0970203821號函停止審議籌備會所送細部計畫草案，違反行政程序法第111條第6項之規定「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」為無效之行政處分。被告於98年4月22日以府地劃字第0980082458號函廢止籌備會，與行政程序法第96條第1項第2款書面行政處分應記載事實、理由及其法令依據之規定欠合，被告雖後有補正理由，但本件處分所根據之事實，客觀上並非明白足以確認，卻未給籌備會陳述意見之機會，違反程式或方式規定與行政程序法第114條第1項第3款規定不合，且被告補正之理由，卻未陳述具體事證，亦未給陳述意見機會，與行政程序法第102條規定有違。東海大學林騰鷂教授於「行政處分之廢止」學術研討會中報告略以：依行政程序法第23條第5款規定…此一廢止原因是上述種種廢止原因以外之概括規定，係屬例外性質，在解釋上應從嚴，亦即對所謂之重大危害之認定，應採較高之標準。」東海大學黃啟禎教授於「行政處分之廢止」專題研究，其內容略以：依行政程序法第123條第5款之規定單純公益遭受侵害尚不足為廢止之理由，且非屬前款之事實或法規事後發生變更，而係原處分機關事後始知悉之情形，如不予廢止則將對公益產生重大危害，此際則得廢止原處分。本件重劃各項工作由經驥公司負責辦理，籌備會與經驥公司並非利益共同體，亦非偽造同意書共犯。原處分無異以行政處分創設共犯處罰之規定，顯與法律保留原則有違。又被告處理相同事情，標準不同，亦有違平等原則云云。
㈤本件原處分係廢止被告於93年7月28日府地劃字第0930116
217號函所核准成立之「臺中市青雲自辦市地重劃區籌備會」，依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第9條規定：「籌備會之任務如下：一、調查重劃區現況。二、向有關機關申請提供都市計畫及地籍資料與技術指導。三、申請核定擬辦重劃範圍。四、舉辦座談會說明重劃意旨。五、徵求土地所有權人同意。六、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。七、擬定重劃會章程草案。八、召開第一次會員大會。」（見訴願卷第85頁）。足見重劃會對於都市土地之重劃先期工作居關鍵性地位，其存立與否，與該重劃區內土地所有權人土地權益，將產生實質之影響等情已如前述，自攸關公益，而被告廢止籌備會，亦係基於高權之行為，有關訴請撤銷廢止籌備會之訴訟，自應屬行政訴訟無訛，被告為該廢止之行為自應受行政程序之規制。原告主張應依民事訴訟，洵屬誤解，況如原告主張應屬民事訴訟何又依行政訴訟法規定向行政法院提起本件訴訟？亦屬前後矛盾。關於獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條第5項固僅規定主管機關得解散之規定，而無廢止之規定，經查該辦法第11條第5項規定籌備會不於期限內申請核准實施市地重劃或不於期限內成立重劃會者，主管機關得解散之（見訴願卷第86頁條文），但並未排除就籌備會之核准得依其他法律規定予以廢止。本件被告98年6月26日府地劃字第0980161412號函已說明本件係依行政程序法第123條第5款之規定廢止籌備會成立之核准（見本院卷第41頁），已如前述，自不受限於獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條第5項之規定。原告以原處分有違該獎勵辦法第11條第5項之規定，而指原處分有違行政程序法第4條之規定，自非可取。次查被告於98年4月22日以府地劃字第0980082458號函通知籌備會：「……五、鑒於該單元土地所有權人何金聰等20人向本府提出確認聲明書，指該同意書非本人同意係屬偽造，本府函轉貴會限期查復，貴會於97年9月3日以青雲自籌字第027號函復本府，稱其未逐一瞭解地主意見亦未一一查證，貴會既承認何金聰等20人之同意書係屬偽造，經本府於97年9月18日以府地劃字第0970220637號函移請臺中地方法院檢察署偵辦偽造同意擬定細部計畫之法律責任。該署亦於98年1月24日以98年度偵字第1485號起訴楊榮吉之偽造文書案，並將偽造何金聰等20人之同意書宣告予以沒收，基此，貴會已違反誠信原則，不宜再繼續辦理本單元13自辦市地重劃業務，依行政程序法第123條第5款之規定，廢止本府原核准成立之臺中市青雲自辦市地重劃籌備會。」嗣又於98年6月26日以府地劃字第0980161412號函補充理由：「……二、按自辦市地重劃係依照都市計劃規劃內容，將該單元內之土地全部重新加以規劃整理，興闢各項公共設施，並於扣除法令規定應負擔公共設施用地及應抵繳之工程費用、重劃事業費用、貸款利息所需費用後，按原有土地相關位次經交換分合為形狀整齊之土地，重新分配予原土地所有權人，該單元內私有土地所有權人人數為1037人，私有土地總面積約為93.1504公頃，區內土地所有權人人數眾多，面積龐大，且自辦市地重劃業務繁重；如擬定細部計畫、公告重劃計畫書、重劃前後地價查估、計算負擔及分配設計、土地改良物或墳墓拆遷補償、分配結果公告及異議…等作業，均影響地主之財產權益甚鉅，貴會徵求地主同意參加重劃，應與地主充分溝通說明，使地主了解重劃之目的及益處，主動自願參加重劃，非以偽造地主同意書方式達成區內私有土地面積及人數過半以上同意重劃之標準，且貴籌備會發起人：陳川嵐、楊昌潭、曾金博、梁游問等4人，於97年9月22日向本府表示：略以『…由經驥開發有限公司說服本人等人籌備自辦市地重劃…等籌備會核准後，經驥開發有限公司全面介入資金，並派員辦理重劃意願調查（即同意書）、細部計畫規劃等工作，本人等僅申請籌備事宜，其他重劃業務一概均未參與。」且貴會偽造何金聰等20人之同意書，已不符變更本市都市計畫主要計畫書中，整體開發地區優先次序原則第一項之規定，超過私有土地所有權人人數及其面積2分之1以上標準，本府於97年9月2日以府地劃字第0970203821號函停止審議所送本市整體開發地區單元13擬定細部計畫案。基此，貴會若繼續辦理自辦市地重劃業務，將造成區內土地所有權人對貴會產生疑慮、抗爭及不信任，有危害該單元內大部分地主財產權益之虞，為防止或除去對重劃區內全部地主之財產權危害，且本區細部計畫已因未過半數之同意停止規劃，自辦市地重劃作業勢難繼續執行，為免增加無謂之困擾，故依行政程序法第123條第5款之規定，廢止本府原核准成立之臺中市青雲自辦市地重劃籌備會。」足見就主旨、事實、理由，法令依據等俱已記載，無違行政程序法第96條第1項第2款之規定。而關於偽造同意書之情，非但被告事先已通知籌備會查復，已等同實質給籌備會陳述意見，抑且偽造之事實及陳川嵐等成員陳述籌備會之情形俱屬客觀上明白足以確認，與行政程序法第103條第5款之規定尚無不合。且被告係以重劃工作與公共利益至關重要，籌備會竟以偽造土地所有權人同意書達20人之多，其不但致使同意之人數及面積均未達法定標準，抑且嚴重影響市民之信任，況不但民眾對籌備會不信任，甚至連籌備會成員即發起人：陳川嵐、楊昌潭、曾金博、梁游問等4人（已達成員共7人之過半並包括代表人）具函向被告表示均未與聞會務，表達對籌備會之不信任，此就事後原告甲○○另以籌備會名義向本院提起98年度訴字第434號一案，籌備會代表人陳川嵐已當庭表示不願起訴而當庭撤回（亦同不服本件訴願決定及原處分，見本院卷第74頁至76頁本院函及筆錄影本），益見明顯，被告原處分核無違誤。原告徒以偽造之人數與土地所有權人之人數相比，其比例不高，原處分有違比例原則，及學者研討意見，認不該廢止云云，惟民眾之信心在於偽造之人數已達20人之多，而非以應達所有權人之比例有多高為準，反之其籌備會成員之信任感，始有考慮其占成員之比例，況所謂比例原則依行政程序法第7條之規定，係指採取之方法有助於目的之達成，多種方法應選損害最少者，及方法與目的之利益應均衡等，而非如原告所稱其比例若干。至學者之意見，姑不論本即無拘束本件之效力，況本件原處分亦未見其有何明顯與之不同者。另原告所提其他地區關於偽造之情形本即非同一機關之處分，無所謂是否平等之問題，關於同為臺中市者，其偽造之人數遠不及本件之多，且本件尚有籌備會成員本身之信任問題亦如前述，非單純偽造人數之多寡而已，原告以之比擬，自非可取。原告指原處分有違行政程序法第123條第5款之規定，自非可取。
至原告另稱依都市計畫法第1條規定，都市計畫之擬定、變更、發布及實施乃被告所屬都市發展處之職權，故細部計畫停止審議絕非地政處得專斷獨行。雖都市發展處與地政處間就市地重劃開發意願同意書之查核定有由地政處辦理之規定，僅係內部之事務分工，對外仍應以被告名義作成處分。故被告所屬地政處於97年9月2日以府地劃字第0970203821號函停止審議籌備會所送細部計畫草案，違反行政程序法第111條第6項之規定「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」為無效之行政處分云云。惟查97年9月2日以府地劃字第0970203821號停止審議籌備會所送細部計畫草案之函文，係以被告臺中市政府之名義之函文，有該函影本附卷可稽（見本院卷第34頁），並非以地政處之名義行文，至其內部指定何單位承辦，並無不可，故尚無違背行政程序法第111條第6項之問題。原告又主張偽造係經驥公司所為，如今以之處罰籌備會，猶同處罰共犯，與行政罰法不合云云。惟查原告甲○○於本院陳明「我們（應指其所負責之經驥公司）是以籌備會的名義去蒐集同意書，籌備會應該是有同意我們用他們的名義去做，因為推動三、四年了，他們都沒有意見，94年到97年我們始終是以籌備會的名義去推動。」（見本院卷99年9月2日準備程序筆錄第5頁）足見籌備會已同意經驥公司以其名義推動蒐集同意書，已屬授與代理權，何得謂非籌備會之行為？且提出同意書本即屬籌備會之任務之一，已如前述，既授與代理權以蒐集同意書，並持以向被告申請，何得謂係處罰共犯？原告是項主張要非可取。原告之主張，俱非可採。
㈥再按「撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後二個月之不
變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。」行政訴訟法第106條定有明文。本件原告甲○○原為籌備會代理人提起訴願，經訴願機關於98年9月17日送達本件訴願決定書，有送達證書附訴願卷（第253頁）可稽，甲○○雖係代理人，其本人亦已知悉，且於同年代理籌備會提起本院98年度訴字第434號已如前述，本件則係於
99年7月7日起訴，自其知悉時起算，顯已逾2個月之期間，其起訴自非合法，本應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之，茲併以判決駁回之。至原告乙○○、丙○○雖亦同為籌備會成員，但無從證明其知悉已逾2個月，故難認其起訴逾期，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年9月16日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官莊金昌法官劉錫賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年9月16日
書記官陳滿麗