裁判字號：臺北高等行政法院104年訴更一字第24號裁定
裁判日期：民國104年07月07日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院裁定
104年度訴更一字第24號原告 吳武明 被告宜蘭縣政府代表人 林聰賢 （縣長）訴訟代理人 黃心潔
李家明 上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服本院中華民國103年9月30日103年度訴字第1243號裁定，提起抗告，經最高行政法院104年度裁字第181號裁定廢棄發回更審，本院更為裁定如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前抗告審訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又依行政訴訟法第4條第1項之規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定或逾期不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。復「公文程式之類別如下：……五、公告：各機關對公眾有所宣布時用之。」為公文程式條例第2條第1項第5款所明定。是行政機關對外就一般處分及法規命令之發布（行政程序法第95條、第157條參照），均得以公告形式為之。因此，公告究為一般處分或法規命令，應依其內容判斷之。
二、次按「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣（市）政府。」、「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」、「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」、「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：……三、為第27條各款行為之一。」為廢棄物清理法第3條、第4條、第5條第1項、第27條第11款及第50條第3款分別訂有明文。據此，於縣（市）政府層級，得依廢棄物清理法第3條而公告指定清除地區者，為縣（市）環境保護局；於鄉（鎮、市）層級則為鄉（鎮、市）公所，而得依同法第27條第11款授權公告污染環境行為者，則為縣（市）政府，分別為不同機關。
三、又按廢棄物清理法第3條指定清除地區之公告，核係對於「物之公法性質」為規制之一般處分。經指定清除地區，一般廢棄物由執行機關清除之；執行機關得視其特性增訂一般廢棄物分類、貯存、排出之規定；縣（市）主管機關執行一般廢棄物之清除、處理，應依清除處理成本，向指定清除地區內家戶及其他非事業徵收費用；並禁止為同法第27條各款行為，違者依同法第50條第3款論處（廢棄物清理法第11條、第12條、第24條、第27條及第50條第3款參照）。此種處分雖非對「人」規定其權利義務，而係對「物」規定其法律地位，然此種對物之規制，係用以作為人之權利義務之根據，因此亦間接及於人，而具有人之效力。由於此一規制所涉及者，為與該特定物產生關聯，從而界定其範圍之「多數人」，故將之納為一般處分概念。因此，因「指定清除地區」公告而權利受有影響之特定人，非不得以該公告為行政處分，提起以此為對象之撤銷訴訟（行政訴訟法第4條第1項參照）。至於同法第27條第11款污染環境行為之公告，則係主管機關基於法律授權，對不特定人民就一般事項所作抽象之對外法律效果之規定，乃為法規命令性質，現行法制尚不容許以此為對象而爭訟。惟是否定性為「污染環境行為」而應禁止，其範疇本須視行為作成區域而定，是廢棄物清理法第27條各款所列舉應予禁止之行為（包含第11款法規授權主管機關公告環境污染之行為），均限定於「指定清除地區內」發生者為限，是「指定清除區域」之確立為認定污染環境行為之前提，前者公告為行政處分，後者公告為法規命令，非得混淆。當然，污染環境行為之公告，如係就已確立之指定清除區域內，再劃分特定區域為個別化、特色化之規範，則可單純認係法規命令性質之污染環境行為公告，此有釐清之必要。（最高行政法院104年度裁字第181號裁定意旨參照）
四、經查，被告民國103年3月11日府環廢字第1030006615號公告（下稱系爭公告）：「主旨：公告本縣境內高速公路兩側路權邊界外200公尺及交流道兩側200公尺區域內土地定著物不得繫掛廣告物，違者視為污染環境之行為。依據：行政程序法第154條第1項及廢棄物清理法第27條第11款。公告事項：
一、本縣境內高速公路兩側路權邊界外200公尺及交流道兩側200公尺區域內土地定著物不得繫掛廣告物，違者視為污染環境之行為，依廢棄物清理法第50條第3款規定裁處。二、如因公益需要，經道路主管機關同意繫掛廣告物者，不在此限。三、本公告自103年5月1日起生效。」（參見本院103年度訴字第1243號卷第13頁）原告就系爭公告提起訴願，經訴願決定不受理，原告不服，提起行政訴訟，經本院103年度訴字第1243號裁定駁回。原告仍不服，提起抗告，經最高行政法院104年度裁字第181號裁定廢棄，發回本院更為審理。
五、原告起訴主張意旨略以：系爭公告事項適用範圍為宜蘭縣境內高速公路兩側路權邊界外200公尺及交流道兩側200公尺區域內土地定著物，依一般性特徵可得確定其範圍，因而致特定人或可得確定之多數人權益遭受不當或違法之損害，依行政程序法第92條第2項前段、訴願法第3條第2項規定及司法院釋字第156號解釋，為行政處分，故請求撤銷系爭公告；且系爭公告認為在被告轄區內刊登廣告（包含商業及政治性），為污染環境之行為，此將影響原告於被告轄區刊登廣告之表達意見及言論自由，此即為原告之法律上利益，自有權利保護之必要性；被告雖稱已由宜蘭縣各鄉（鎮、市）公所公告指定清除區域，惟部分公告指出未包括各使用分區之水利用地等，是難認系爭公告所禁止之區域皆業已經執行機關指定為清除區域；又指定清除區域之一般行政處分必須先存在，才有污染環境行為所公告之法規命令適用，本件爭執之重點為被告就污染環境行為所公告之法規命令部分，是否違反廢棄物清理法之立法目的與立法範圍，而違反憲法第23條之法律保留原則；原告不服之範圍為系爭公告之全部範圍等語，爰起訴請求撤銷訴願決定及系爭公告。
六、本件應究明者厥為：系爭公告之定性究為一般處分或法規命令？本院查：
㈠依上揭最高行政法院104年度裁字第181號裁定意旨，廢棄物
清理法第3條指定清除地區之公告，核係對於「物之公法性質」為規制之一般處分；至於同法第27條第11款污染環境行為之公告，則係主管機關基於法律授權，對不特定人民就一般事項所作抽象之對外法律效果之規定，乃為法規命令性質。惟是否定性為「污染環境行為」而應禁止，其範疇本須視行為作成區域而定，是廢棄物清理法第27條各款所列舉應予禁止之行為（包含第11款法規授權主管機關公告環境污染之行為），均限定於「指定清除地區內」發生者為限，是「指定清除區域」之確立為認定污染環境行為之前提。污染環境行為之公告，如係就已確立之指定清除區域內，再劃分特定區域為個別化、特色化之規範，則可單純認係法規命令性質之污染環境行為公告。
㈡另觀諸前揭廢棄物清理法第3條、第4條及第5條第1項規定，
於縣（市）政府層級，得依廢棄物清理法第3條而公告指定清除地區者，為縣（市）環境保護局；於鄉（鎮、市）層級則為鄉（鎮、市）公所，而得依同法第27條第11款授權公告污染環境行為者，則為縣（市）政府，分別為不同機關。本件經最高行政法院104年度裁字第181號裁定廢棄發回本院更為審理，被告於本院更為審理中補行提出104年2月10日府授環法字第1040004182號函（下稱被告104年2月10日函），該函中說明：「關於本府所發布之103年3月11日府環廢字第1030006615號公告所禁止之區域，業已由宜蘭縣各鄉鎮市公所依廢棄物清理法第3條及第5條第1項之規定公告為『指定清除地區』，茲檢送該公告供審議。」（參見本院卷第9頁）。被告104年2月10日函檢附轄區內計12個鄉鎮市公所（三星鄉、大同鄉、五結鄉、冬山鄉、壯圍鄉、宜蘭市、南澳鄉、員山鄉、頭城鎮、礁溪鄉、羅東鎮、蘇澳鎮）依廢棄物清理法第3條規定，就各該鄉鎮市分別為「指定清除地區」之公告（本院卷第10頁至第21頁各鄉鎮市公所公告參照）。上揭12個鄉鎮市公所「指定清除地區」公告原則上均將境內全轄區劃歸指定清除地區（五結鄉、壯圍鄉、南澳鄉、員山鄉、礁溪鄉等5鄉之水利用地《水利會或河川局逕管》及蘇澳鎮東沃里山地，因各鄉鎮市公所財源及人力考量，列為除外區域）。是系爭公告有關被告轄區內指定清除區域部分，最遲至95年間，均已由各鄉鎮市公所依廢棄物清理法第3條規定，以「執行機關」之地位，基於環境衛生需要，分別為「指定清除地區」之公告；縱有部分鄉鎮市公所基於財源或人力等特別考量而載有除外區域（水利用地或山地），被告自無置各鄉鎮市公所已公告指定清除地區及部分鄉鎮市公所經特殊考量後就水利用地或山地列為除外區域之事實於不顧，而越俎代庖再依廢棄物清理法第3條規定，以執行機關地位，另行公告「指定清除地區」之必要；被告亦陳明是否列為除外區域，依據各鄉鎮市公所財源及人力狀況，有些鄉鎮市公所財源較充足，則願意協助，財源不足者，則無法協助，而最主要之地權仍屬於各鄉鎮市公所，其管理方式仍要由各公所首長為決定（本院104年4月29日準備程序筆錄--本院卷第43頁及第44頁參照）。況參以系爭公告亦載明公告之依據為行政程序法第154條第1項（按即法規命令之訂定）及廢棄物清理法第27條第11款；全無援用廢棄物清理法第3條之規定，且廢棄物清理法第3條規定之「執行機關」，依同法第5條第1項規定係指被告所屬之「環境保護局」，而非被告。綜此以觀，更足徵被告主觀上亦無依廢棄物清理法第3條規定另行公告「指定清除地區」之意思。至部分鄉鎮市公所基於財源或人力等特別考量而列為除外區域之水利用地或山地，縱有屬於系爭公告所禁止之區域（○○○區○○○○路兩側路權邊界外200公尺及交流道兩側200公尺區域內），亦僅係該除外區域（水利用地或山地）內土地定著物繫掛廣告物時，能否援用系爭公告視為污染環境之行為，而依廢棄物清理法第50條第3款規定裁處之問題；尚不得因此即謂被告就該除外區域有依廢棄物清理法第3條規定另行公告「指定清除地區」之意思或行為。是系爭公告應屬就已確立之指定清除區域內，再劃分特定區域為個別化、特色化之規範，依前揭說明，應可單純認係法規命令性質之污染環境行為公告。
七、綜上所述，系爭公告之定性為法規命令，並非行政處分，訴願決定不予受理，並無不合。原告對於非屬行政處分之系爭公告提起本件撤銷訴訟，其起訴即屬欠缺訴訟要件，且無從補正，應予駁回。基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既為不合法，實體部分自無審究之必要，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國104年7月7日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官曹瑞卿
法官張國勳法官許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國104年7月7日
書記官黃貫齊