臺北高等行政法院97年度訴字第1633號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第1633號判決

裁判日期：民國98年04月09日

裁判案由：徵收補償

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1633號原告甲○○被告基隆市政府代表人乙○○市長）住同訴訟代理人戊○○兼送達代收
丁○○丙○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年4月30日台內訴字第0970041643號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國78年間經法院拍賣程序，取得基隆市○○區○○段○○○○號土地所有權，嗣被告依職權逕為分割出295-1、295-2地號（下稱系爭土地），復因前臺灣省水利局（現為經濟部水利署）辦理基隆河大華橋至崇智橋間左岸堤防工程用地需用，經台灣省政府以84年3月24日以84府地二字第24193號函核准徵收，並經被告即原處分機關以84年4月28日以基府地用字第35082號公告，依平均地權條例第10條規定，按照徵收當期之公告土地現值即每平方公尺新台幣（下同）5,000元補償其地價。原告不服，於84年5月23日以被告擅自調降公告現值發放徵收補償費，顯有違法之處，又原告自行籌資興建之擋土牆亦未列入查估補償等語，向台灣省政府及被告陳情。經原處分機關遂以84年6月5日以84基府地價字046280號函否准原告所請。原告仍不服，於84年6月23日透過 李進勇 立法委員國會辦公室發函致台灣省政府及被告，被告以84年7月5日以84基府地價字56594號函復以其業於同年6月5日函復在案。原告再於84年9月6日及12月20日申請被告機關首長接見，但均未獲變更補償結果，原告遂於85年1月30日向監察院遞交訴願書，並由該院轉交原處分機關查明。經原處分機關以85年4月11日85基府地價字第021996號函復監察院，原告仍不服，於91年間向訴願機關及經濟部提起訴願，分別經訴願機關以91年8月29日台內訴字第0910005893號及經濟部91年11月20日經訴字第09106205640號訴願決定不受理，原告遂於95年3月28日向本院提起撤銷訴訟，經本院95年度訴字第1091號判決（下稱前案判決）「原處分撤銷」，由被告依判決意旨重為處理，被告遂以96年5月29日以基府地價壹字第0960077941號函復原告84年5月22日陳情書，原告不服，案經被告提交基隆市地價及標準地價評議委員會97年1月24日97年第1次會議復議，嗣被告以97年1月30日基府地價貳字第0970114109號函知原告復議結果，仍維持按每平方公尺5,000元補償地價。原告以被告未依前案判決內容，為任何補救措施或調查程序，且未告知原告地價評議委員會組成依據，難期立場公平公正，有違正當法律程序云云，提起訴願亦遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠本件按平方公尺5,000元作為補償地價計算基準是否合法？㈡原告自行籌資興建之擋土牆未列入查估是否合法？㈠原告主張之理由：
1.本件徵收處分之前案判決已明確要求被告應如何重為處分始適法。又本件徵收補償處分已歷經十餘年爭執，原告主張之實體爭點依前審判決闡釋，主要在於系爭土地本為住宅區，但嗣後徵收時卻由被告違法逕自改劃為保護區，致公告土地現值驟降，被告依較低之價格為補償。且系爭土地上本有一原告所興建之擋土牆，依土地法第215條第1項前段之規定，本應予以一併徵收，且發給補償費。但被告逕予拆除並拒絕補償。
2.前案判決就上述爭點為判決，認定原告訴請撤銷有理由，而被告應依判決之意旨重為處理，判決理由略為：
⑴關於地價補償費部分，「查本件原告既對於系爭土地之公
告現值何以80年度達10,000元，81年起急速下降，致補償費偏低一事提起異議，被告即應予以查明，苟80年度公告現值係地價區段套繪錯誤所致，被告應即於異議處理程序中更正並公告錯誤之部分，向原告說明地價區段修正之原因，並主動函請稅捐稽徵機關退還溢繳之地價稅款，……（被告）難謂已予異議人充分之程序保障。」。
⑵關於地上物補償費，「本件被告公告徵收之範圍內是否包
括系爭地上物，何以未發給地上物之補償費，原告既提出異議，被告即應予查明並詳復，……（被告）顯未依法處理此部分之異議。」。
⑶被告於前案判決後，仍持相同理由，重為與原本爭執之徵
收處分內容相同之行政處分，實與前審判決意旨不符，其中不予補償地上物之認定更屬非法，可見原處分顯有違法之瑕疵。
3.被告就系爭土地徵收地價補償費之決定，仍違反對原告之程序保障：
⑴被告未遵照前案判決意旨重為適法處分，僅以劃○○○區
段錯誤為由，採內部作業方式更正其誤，但對已受侵害之人民程序權，並無任何救濟：被告自前案判決程序中即主張：（系爭土地因）「78至80年間被告所屬之地政事務所作業時未能詳細套繪地籍圖及都市計畫圖，致劃○○○區段時誤植為住宅區的209地價區段（78年、79年、80年之區段地價各為5,000元／每平方公尺、7,500元／每平方公尺、10,000元／每平方公尺），…至81年辦理公告地價土地現值作業，經全面檢討地價區段始依使用分區、使用強度將其劃歸為保護區的220地價區區地價為4,500元／每平方公尺（82、83年均為5,000元／每平方公尺、）…。」（參前案判決中被告之答辯理由）。惟依前案判決理由，即便當時係地價區段套繪錯誤，但仍須給予原告充分的程序保障，諸如說明更正、公告錯誤、主動函請稅捐稽徵機關退還溢繳之地價稅款等。被告至本次處分及系爭訴願決定又僅以套繪錯誤之相同說詞做出維持原核定地價之處分（參原處分所附基隆市地價及標準地價評議委員會97年第1次會議記錄），縱日後被告有退稅之舉，原告認為其程序利益仍未獲得保障，致使財產權受有過當之侵害。
⑵被告將系爭土地由住宅區改為保護區之行為，係屬行政處分之廢止，原告依法仍得主張信賴保護原則：
①被告僅持78至81年間係地籍圖與都市計畫圖套繪錯誤為由
，自行更正其誤，將系爭土地由住宅區改為保護區，故仍維持原核定補償地價。實則，被告變更土地區段之行為實屬行政程序法第123條所定之行政處分廢止，而非屬行政程序法第101條所指之顯然錯誤更正。詳言之，被告地政機關套繪錯誤乃行政機關內部作業疏失問題，一般人民不會知悉，僅會信賴行政機關之公示登記。其既於78年間將系爭土地之使用分區劃為住宅區，並不影響土地使用分區決定其為住宅區此一行政處分之外在合法性。嗣後被告自承因套繪有誤，於81年間將土地分區改為保護區，此乃以一新做成之行政處分（改定保護區），取代原有之行政處分（原定住宅區），使得系爭土地的使用受到不同密度管制，亦影響其價格。因為人民之權利受此處分影響，故此行為之法律定性絕非誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤之更正，而係行政處分廢止。
②被告變更土地分區之行為既屬行政處分之廢止，原告自得依行政程序法第126條，主張信賴利益保護之合理補償。
質言之，行政機關可自行更正或撤銷其違誤之行政行為，而對於合法之行政處分，在一定要件下，亦得廢止。惟必須保障人民對該行政行為的信賴利益，此亦為行政程序法第120條將信賴保護原則明文化之目的所在。原告對被告之劃定土地分區之行為有信賴意思及信賴表現，且亦無信賴不值得保護之情事，當被告廢止該處分，致原告受有損失，當有信賴保護之必要。再析之如下：
原告於78年間依法院拍賣程序購入系爭土地，地籍登記為住宅區，並為信賴基礎。雖徵收處分遲於84年做成，惟原告早於81年6月即同意先行提供系爭土地做興建堤防之用，以待被告日後之徵收，此有原被告雙方簽署的「基隆市基隆河大華橋至崇智橋間左岸堤防工程用地先行使用同意書」為證。故此時原告對系爭土地之認知仍為住宅區土地，自然相信日後徵收的價格亦會以住宅區之地價為補償。
亦即，原告之信賴表現在81年間，而被告以較低的保護區地價作為徵收補償依據，自屬原告財產上損失。縱使被告主張其於81年時，已將系爭土地改劃保護區，惟改劃當時並未通知原告，該不利處分自不能對原告生效，且使原告之信賴仍有值得保護之情事。基此，被告日後斷以保護區之地價為徵收補償，除未保障原告之程序權，已由前案判決指正外，亦未顧及原告之信賴利益，現被告又以套繪錯誤之相同理由維持原補償地價，同樣侵害原告之信賴利益而屬違法處分。
4.被告徵收處分拒絕予以擋土牆拆除之補償，係屬違法：⑴台灣省河川管理規則第34條違反法律保留原則與授權明確
性原則而無效，不得作為拒絕徵收補償之依據：被告係依台灣省河川管理規則第34條規定違規構造物不予任何補償，故拒絕對原告所有之擋土牆予以徵收補償。惟按「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。」，業經司法院大法官釋字第425號解釋在案。換言之，徵收必須受法律保留原則、比例原則之限制，並需給予補償。
⑵按法律授權行政機關制定命令者，如涉及限制人民之自由
權利時，其授權之目的、內容及範圍須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，此等概括授權所訂定的命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權逕行訂定制裁性之條款，以符授權明確性原則。此有司法院釋字第313號解釋、367號解釋理由書、394號解釋理由書可憑。且行政程序法第150條第2項亦明定：「法規命令之內容應明列其法律授權依據，並不得逾越法律授權範圍與立法精神。」，乃被告以行為時台灣省河川管理規則第34條為拒絕補償原告之依據。惟查，台灣省河川管理規則係於54年12月22日訂定，88年11月
9日廢止。其間雖有行為時水利法第10條的授權，但水利法為水利行政處理及水利事業興辦之特別法（水利法第1條參照），本與土地徵收事務無涉。而水利法僅就河川管理之細節性、技術性事項為授權制定行政命令，該命令亦僅得就河川管理之細節事項為規範。今台灣省河川管理規則第34條對徵收補償與否之情形做出規定，並對人民產生不得受償的裁罰性效果，實已逾越水利法之授權範圍，屬違反法律保留原則與授權明確性原則而無效，自不得作為拒絕徵收補償之依據，被告處分所持理由已然違法。
⑶擋土牆為原告之財產，既被徵收拆除，自得受償：本件擋
土牆係為保障原告身家財產而築，在政府積極整治基隆河前，該地逢雨必淹，百姓為防範水患之需要，始自行築牆。此舉乃現時維護原告身家財產之必要，而不希冀政府緩慢的預算編列與執行效率，故縱使事先未經申請許可而建，亦情有可原。再者，被告動輒指稱該擋土牆係違法建造，惟此處之違法乃從建築法規之行政管理角度觀之，與所有權歸屬並不相干。亦即，就財產所有權認定，其仍屬原告財產，既為國家徵收所拆除，本可依法律獲得補償，自不待言。
5.人民之財產權受憲法保障，被告重為相同內容徵收處分之合法性更應受法院嚴格審查。
⑴司法院大法官釋字400號解釋明白宣示：「憲法第15條關
於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。」，而徵收乃政府剝奪人民土地所有權之行為，係屬財產權干預之最嚴厲手段，為符憲法保障財產權意旨，政府自須於相當期間內，給予合理補償，其徵收程序並需符合相關法律之要求。
⑵原告絕非不願配合政府治水政策而抵制徵收，原告爭訟十
餘年，乃希冀行政機關為徵收處分時，能從人民立場審視，使其行政程序具備合理性與合法性，以減少民怨，並使原告之財產權獲得保障。但被告為本件徵收處分未予原告程序權保障在先，於前案判決後又依相同罔顧人民信賴利益保護之理由，給予同樣不利處分，甚至拒絕補償拆除擋土牆之損失，令原告實難甘服，自須依法救濟，並應嚴格審查被告行政行為之合法性，以除行政機關之恣意。
㈡被告主張之理由：
1.查「政府於依法徵收時，按照徵收當期之公告土地現值補償其地價」，平均地權條例第10條、都市計畫第49條定有明文。又「平均地權條例第10條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第十五日當時之公告土地現值而言」，復為同條例施行細則第6條前段所明定，查本案系爭土地之一295-2地號土地（84年1月23日由295地號逕為分割登記）經內政部核准徵收後，本府於84年5月2日公告30日（自84年5月2日至6月1日止），而公告期滿第15日當時系爭土地之一公告土地現值為5,000元/m2，則依上述標準加計四成加成補償，要無違誤。
2.原告所有系爭土地係本府於81年間，依平均地權條例第46條規定辦理土地公告現值作業即調整為4,500元/m2（即於調整修正地價區段時，依其使用分區管制、使用強度、自然條件等因素，將系爭土地由209地價區段調整為220地價區段，為核實調整其地價區段（見附件10-地價區段圖）），嗣於82、83年間陸續調漲系爭土地公告現值為5,000元/m2，依原告亦均無異議，則本府依徵收當期土地公告現值給付徵收補償費，乃係依法為之。
3.按行政法院（現已改制為最高行政法院）44年判字第40號判例「行政官署對已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許」，故系爭土地於81年辦理公告土地現值作業時，其地價區段之調整修正及區段地價之估計，依據「地價調查估計規則」第18、21條規定應斟酌地價差異、當地土地使用分區管制（河川保護區）、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設…等之影響地價因素，經檢討後將其由住宅區的209地價區段調整劃歸為保護區的220地價區段係依規辦理，並無不合。
4.又「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務於應受之補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權利」土地法第235條前段、土地徵收條例21條定有明文。原告於85年3月4日辦理領取所有提存之徵收補償費手續，是原告對系爭土地之一權利已於領取徵收補償費之同時而告消滅。
5.被告業依前案判決意旨重為處理，即另為查復原告84年5月22日陳情書，原告不服，案經提交地價評議委員會復議，出席委員以為系爭土地從63年起即為保護區，83年部分調整為河川保護區，縱使78年-81年間因原查價單位作業時，未能詳細套繪地籍圖及都市計畫圖，致劃分地價區段錯誤，此係地價調查作業之疏忽造成土地價格不合理，之後81年在地價區段劃分之檢討修正調整並無變更該土地所屬之土地使用分區，對土地本身經濟價值並沒造成減損，維持當初法拍購入狀態。另配合系爭土地地價區段調整本府業於85年4月5日召開地價評議委員會更正宗地76年公告地價為1,300元/m2、80年公告地價為1,600元/m2，其溢繳地價稅部分，已函知稅捐單位辦理退稅事宜。
6.原告自行籌資興建擋土牆未列入查估補償乙節，經查該擋土牆設置地點係屬省府頒定基隆河之河川管制區內，應依水利法第78條規定辦理，原告如未依水利法及其相關規定申請許可擅自施設者，則應依該法第95條規定強制拆除。又依台灣省河川管理規則第34條規定違規構造物不予任何補償。另從85年1月26日會勘紀錄、後續陳情書及本府、台灣省水利局第十工程處函復之公文書等，可知本案已依規辦理多次會勘協商，惟原告一直無法提出該擋土牆權屬證明並提出雜項執照供本府依「基隆市政府實施都市建設拆遷建築物等補償辦法」標準辦理查估補償。
7.綜上，本件地價之查編及原告自建擋土牆不予補償之處分均屬合理，並無不當之處。
理由
一、按被徵收之土地，應按照徵收當期之公告現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之，為土地徵收條例第30條所明定。平均地權條例第10條規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」、平均地權條例施行細則第6條規定：「本條例第10條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第15日當時之公告土地現值而言。
」、地價調查估計規則第18條及第21條規定：「劃○○○區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段○○○○道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。非都市土地及都市計畫農業區、保護區之零星建築用地，或依規定應整體開發而未開發之零星已建築用地，在同一區段範圍內，得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地，視為一個地價區區號。公共設施保留地應單獨劃分地價區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同區段地價之地價區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。帶狀保留地穿越數個地價不同之區段時，應視二側非保留○○○區段之不同，分段劃分地價區段。」、「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。…」。又按行政程序法第126條7固規定合法行政處分之廢止必須給予相對人信賴利益之補償，惟另按大法官解釋第525號以及605號解釋理由書所示，信賴保護原則之要件必須具備：信賴基礎、信賴表現以及信賴值得保護等要件，即必須有讓人民產生信賴之法規或者行政處分之存在，人民必須對於該信賴基礎有表現行為，且信賴值得保護始有信賴利益之補償可言。
二、本件事實概要已如前述，並有台灣省政府以84年3月24日以84府地二字第24193號核准徵收函、被告84年4月28日基府地用字第35082號公告、系爭土地使用分區簽核單及都市計畫使用分區證明書、系爭土地地價證明書、209及220區段地價沿革、兩造會勘協商資料、本院95年度訴字第1091號判決書、96年5月29日基府地價壹字第0960077941號函（指示重行查明）、97年1月30日基府地價貳字第0970114109號函（評議結果）、80及81年地價區段示意圖、基隆市地價及標準地價評議委員會97年第1次會議紀錄、81年6月16日八十一地二字第64815號函、被告81年第2次地價評議委員會暨標準地價評議委員會紀錄、基隆市81年土地現值公告、基隆市七堵區土地公告現值表節本及評議表等，附卷可稽，且為兩造所不爭執，均堪認定。本件原告主張被告將系爭土地由
209地價區段之住宅區變更為220地價區段之保護區，調降其公告現值，於84年徵收時按每平方公尺5,000元補償其地價，違反信賴保護原則。嗣被告所為處分經本院95年度訴字第1091號判決撤銷，詎被告評議結果仍維持原補償地價，且對於原告自行興建之擋土墻不予任何補償，有違程序保障權、憲法第15條保障人民財產之旨等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。被告則以系爭土地之地價調查及區段劃分，係依地價調查估計規則之相關規定，合法推估調查而得，並送交地價評議委員評定；被告依平均地權條例、都市計畫法規定，依系爭土地公告現值加計四成予以補償，並無不合；原告未依規定建造擋土牆，依台灣省河川管理條例第34條規定，不予任何補償，亦無不合，是本件處分並無違誤等語置辯。則本件應審酌事項為：㈠系爭土地於84年公告徵收時，按照當年度公告現值即每平方公尺5,000元計算基礎，是否違誤？㈡原告自建之擋土牆應否予以補償？本院判斷如下：
三、關於土地徵收補償費部分：㈠查系爭土地自63年3月起之使用分區為即為河川保護區，屬
220地價區段，其地形呈三角形狀，位於保護區22○○○區段與住宅區209地價區段交界處，78年至80年間因被告所屬地政事務所作業時，未詳細套繪地籍圖及都市計畫圖，致劃分地價區段時，將系爭土地自保護區之220地價區段，誤植為住宅區之209地價區段，此○○○區○○段15幅內第4幅
80、81年地價區段圖附卷可稽（見被告97年11月21日訴狀附件1），又保護區220地價區段78年、79年、80年之公告現值每平方公尺各為1,300元、3,000元、4,500元；住宅區209地價區段78年、79年、80年之公告現值則為每平方公尺5,000元、7,500元、10,000元。易言之，系爭土地於當時本應屬保護區220地價區段，其公告土地現值為4,500元/每平方公尺，而非住宅區209地價區段之10,000元。至81年被告辦理公告土地現值作業時，經全面檢討地價區段，系爭土地依其使用分區、使用強度，劃歸為保護區之220地價區段，其81年區段公告現值為4,500元/每平方公尺（82、83、84年均為5,000元/每平方公尺）。
㈡按土地徵收條例第30條第1項前段及第2項規定，被徵收之
土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，必要時得加成補償；平均地權條例第43條規定：「直轄市或縣(市)政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」依照該條規定，並依循地價調查估計規則（由土地法施行法第40條及平均地權條例授權內政部訂定）規範之調查程序所估計之公告地價，即成為核定徵收補償地價之依據。而土地現值經公告後，即成為核定徵收補償地價之依據，將直接影響人民財產利益之負擔以及損失之填補，故可認為其屬於「發生具體法律效果」之行政行為。就此行政行為作用之對象而言，其雖非針對人民擁有之個別地號土地現值有所決定，而係就各該地價區段之土地現值，但各該地價區段內個別地號土地歸屬何人所有，均可透過地政機關或由土地登記簿中查得，是以其發生效力之範圍係由「一般性特徵可得確定其範圍者」，是土地現值公告之法律性質應為行政程序法第92條第2項行政處分中之「一般處分」。土地現值公告既屬於一般處分，則當地政機關公告時，對受處分之相對人即土地所有權人，已具有拘束力，權利受影響之人民即應於公告時起或知悉時起，於法定期間內循行政救濟途徑表示不服，待法定救濟期間經過後，土地現值公告之行政處分更具有形式存續力，行政處分對受處分之相對人即所有權人之拘束力更為強化，土地所有權人自不得再對所有土地之「公告現值」形成過程有所爭議之有所爭執。是以，當被告（或其他徵收補償機關）就徵收補償地價有所決定時，土地所有權人僅得對作成該決定之組織或程序有無違法、裁量權行使有無違法請求為適法性之審查，而不得藉補償地價不服而要求撤銷或變更原土地現值公告之行政處分內容。
㈢另按「直轄市或縣（市）地政機關為地價調查估計之主辦機
關，並得授權所轄地政事務所辦理之。」、「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一、．．．斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。」、「估計區段地價時，應依左列規定辦理：．．三無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適地區選取兩個以上使用分區或編定用地相同，且已依前二款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區區地價，並按區區地價估價報告表。」、「宗地單位地價之計算方法如左：．．二其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。」亦為地價調查估計規則第2條、第21條第1項第1款、第22條第1項第3款、第23條第1項第2款所明定。查系爭土地於78至80年間之公告現值提高，係因查價單位未能詳細套繪，將劃分區段錯誤所致，事實上系爭土地始終應屬保護區，至被告所屬地政事務所辦理81年公告土地現值作業，度全面檢討，斟酌土地使用分區、交通運輸、工商活動、房屋建築現況、發展趨勢及其他影響地價因素，將其所有系爭土地變動區段，劃屬第22
0地價區段，評定其區段地價每平方公尺4,500元，有被告地價評議委員會81年6月16日八十一地二字第64815號函、被告81年第2次地價評議委員會暨標準地價評議委員會紀錄、基隆市81年土地現值公告、基隆市七堵區土地公告現值表節本、評議表等，在卷可憑，可見系爭土地公告現值的變動係區段變更所致，被告並非在土地區段未變動情形下，任意調降系爭土地之公告現值。而地價評議委員會依前揭規定，斟酌地價差異、當地土地使用分區管制（河川保護區）、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設…等之影響地價因素，此即行政機關依其專業判斷所為之認定，享有判斷餘地之專業判斷餘地，法院自應就該判斷予以尊重。
㈣系爭土地於辦理81年公告土地現值作業時，經詳細套繪地籍
圖及都市計畫圖，再調整修正地價區段及依據「地價調查估計規則」第18、21條規定應斟酌地價差異、當地土地使用分區管制（河川保護區）、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設…等之影響地價因素，經檢討後將其由住宅區的20
9地價區段調整劃歸為保護區的220地價區段，已如前項所述，自無不合。至於地價調查作業之疏忽造成土地價格不合理，其溢繳地價稅部分，業經被告函知稅捐單位辦理退稅事宜，稅捐稽徵機關已於85年之後，退回原告溢繳地價稅之事實，為原告所不爭執，則原告之財產權因此受到保障；況按地價稅之課征依據是公告地價，而本件徵收補償計算基礎為公告現值，二者應無直接關連，並予敘明。
㈤經查，系爭土地係於81年度辦理公告現值作業時，依法由住
宅區調整為保護區，而原告曾於81年間向被告申請都市計畫土地使用分區，則原告至遲於81年12月23日已經知悉系爭土地之使用分區調整為保護區，並知悉公告現值，此有被告91年12月23日簡便行文表在卷可憑（見被告97年7月25日書狀附件2），惟原告並未表示異議，可見其明知系爭土地之使用分區為保護區；參以土地使用分區可能改變，而其改變必然會導致某區域土地價值之增減，原告不能信賴區段永遠不會改變，且於區段變更至公告現值調降時，不依法異議，待確定後再要求信賴利益之保護，尚不符合賴保護原則之要件。原告又主張其於82年間單方出具「基隆市基隆河大華橋至崇智橋間左岸堤防工程用地先行使用同意書」時，原告對於系爭土地之認知仍為住宅區土地……原告自然相信日後徵收的價格亦會以住宅區之地價為補償云云。經查該同意書全文為「民所有座○○○區○○段○○○號地目田，因興建堤防需先行使用該號及部份土地，願意依據基隆市政府八一．六．二六基府工字第四六八七七號函用地協調會議結論先行提供使用，恐口無憑，特立此同意書為據。」等語，有同意在卷可憑，觀其文句並無住宅區、徵收等之記載；縱原告基於其單方出具之先行使用同意書，產生土地將來會被徵收之期待，但原告並未為相關的信賴表現行為，且尚未具備徵收行為之重要要件（例如徵收公告或通知），所以原告僅係單純的期待，並無信賴保護原則之適用。
㈥原告另以其97年度仍經基隆市稅捐稽徵處課徵地價稅，故系
爭土地名為保護區，實屬住宅區云云，惟按地價稅係按公告地價課徵，與本件公告現值無關，故依地價稅單並不能證明系爭土地為住宅區。原告又以系爭土地雖於81年間，以發現套繪錯誤而將土地使用區分劃歸回保護區，且「縱日後被告有退稅之舉，原告認為其程序利益仍未獲得保障，致使財產權有受過當之侵害」云云，惟原告並未舉證其財產權受到如何侵害，自無理由。
㈦另查被告對於原告84年5月23日陳情書所為處分，經本院95
年度訴字第1091號判決予以撤銷，觀之撤銷理由略以：關於地上物補償費部分未查明詳覆；關於地價補償費部分「原告既對於系爭土地之公告現值何以80年度達10,000元，81年起急速下降，致補償費偏低一事提起異議，被告即應予查明，苟80年度公告現值係地價區段套繪錯誤所致，被告應即於異議處理程序中更正並公告錯誤之部分，向原告說○○○區段修正之原因，並主動函請稅捐稽徵機關退還溢繳之地價稅款，惟查被告僅就此函復以『使用分區屬保護區，81年公告土地現值依其使用分區由第209區段劃歸至第220區段，其所屬地價區區段○鄰繁榮程度應屬均衡合理』等語，難謂已予異議人充分之程序保障。」，此固有該案判決在卷可憑，該案判決並未認定被告調整系爭土地之地價區段有違法，或者認定系爭土地應屬住宅區區，或者應按住宅區段之公告現值核發補償費等；且被告亦依前案判決內容，經檢討後，就原告以84年5月23日以陳情書表示不服徵收地價補償等，經基隆市地價及標準地價評議委員會97年1月24日97年第1次會議復議，評議結果：「維持原徵收補償地價，即維持5,000元/平方公尺。」，被告旋以97年1月30日基府地價貳字第0970114109號函復原告復議結果，且被告於81年將系爭土地由住宅區的209地價區段調整劃歸為保護區的220地價區段尚無不合，已如前述。揆諸首揭規定，程序亦無不合，原告主張處理程序有侵犯原告之權利云云，難以採信。
㈧本件土地於81年辦理公告土地現值作業時，依法由209地價
區段劃歸為220地價區段，其公告現值調整為每平方公尺4,
500元/平方公尺，並已完成公告法定程序，且原告無異議；嗣82、83年度陸續調漲系爭土地公告現值為每平方公尺5,
000元，原告仍無異議，則原告於84年徵收公告之後始主張系爭土地之公告現值對其不生效力，委不足取。系爭土地84年度徵收當期之公告現值為每平方公尺5,000元，被告依徵收84年度土地公告現值加計四成給付徵收補償費，自無不合。
㈨至若原告於78年間因信賴系爭土地位於住宅區而投標買受，
縱因此受有損害，惟與本件徵收補償係以84年公告現值為計算基準，自與78年之區段及地價無關，故非本件審究範圍，併予敘明。
四、關於擋土牆部分：㈠原告主張被告徵收處分拒絕補償原告自建擋土牆，係屬違法
；台灣省河川管理規則雖有行為時水利法第10條的授權，但水利法為水利行政處理及水利事業興辦之特別法（水利法第
1條參照），本與土地徵收事務無涉；水利法僅就河川管理之細節性、技術性事項為授權制定行政命令，僅得就河川管理之細節事項為規範，而台灣省河川管理規則第34條對徵收補償與否之情形做出規定，並對人民產生不得受償的裁罰性效果，實已逾越水利法之授權範圍，違反法律保留原則與授權明確性原則而無效；人民之財產權受憲法保障，被告仍為相同內容之處分，就原告自建之擋土牆不予補償，應屬違法云云。
㈡按水利法第78條明定河川區域內未經許可禁止擅自設立建物
，未依水利法及其相關規定申請許可擅自施設者，應依該法第95條規定強制拆除。經查本件擋土牆設在省府頒定基隆河之河川管制區內，且未經申請雜項執照獲得許可，為原告所不爭執，依上開規定自應拆除。又揭台灣省河川管理規則第
34條第3項規定未經申請擅自使用河川者，依法取締且不予任何補償，此係依據水利法之授權所訂定。原告所稱「水利法為水利行政處理及水利事業興建之特別法，本與土地徵收事務無涉」，但本案擋土牆之拆除並非徵收事項，而是基於水利法第78條規定而依法拆除，且台灣省河川管理規則第34條第3項規定之補償亦非指徵收補償，其意指拆除不合法建物不予補償，核與徵收補償性質及目的有所不同，故原告主張台灣省河川管理規則第34條之規定對「人民產生不得受償的裁罰性之效果，實已逾越水利法之授權範圍，違反法律保留原則與授權範圍……」，容已誤解法令而不足取。
㈢被告就原告請求補償擋土牆部分，辦理多次會勘協商，此有
85年1月26日會勘紀錄、原告後續陳情書及基隆市政府、台灣省水利局第十工程處函復之公文書等，附卷可稽（見被告97年7月26日附件4），惟原告一直無法提出該擋土牆權屬證明，並提出雜項執照供被告依「基隆市政府實施都市建設拆遷建築物等補償辦法」第3條對於合法建物認定標準辦理查估補償，故原告之主張應無理由。
㈣依水利法第78條規定，河川保護區若未經許可則不得私自興
建任何建物，此係基於公共利益之考量。又建造擋土牆之雜項執照之核發，以及對擋土牆拆除之補償，均屬行政管制措施，若無法證明擋土牆係合法建物，自無法補償，此與財產權保護無關。原告所舉司法院院字400號釋乃關於公用地役權，該案事實乃私人土地供公眾長期使用，與本件事實顯有差異，應屬二事，且該號解釋所指情形係合法之徵收補償，亦與本件擋土牆係非法興建之地上物致不予補償之情況不同，自不能援用。
五、綜上所述，就土地徵收部分，原告就公告現值無非係就被告地價評議委員會享有判斷餘地之專業判斷予以爭執；又查無被告為判斷時，有何未遵守法定秩序，或基於錯誤之事實為之，或未遵守一般有效之價值判斷原則，或夾雜與事件無關之考慮因素等情事，本院自應就該判斷予以尊重。就補償擋土牆部分，被告不予補償，亦無不合，是原告主張均無可採。原處分核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年4月9日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官鄭小康
法官陳秀媖法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年4月9日
書記官蔡逸萱