高雄高等行政法院105年度訴字第109號判決

裁判字號：高雄高等行政法院105年訴字第109號判決

裁判日期：民國105年08月17日

裁判案由：國家公園法

高雄高等行政法院判決
105年度訴字第109號民國105年8月3日辯論終結原告 張昌益 訴訟代理人 陳世明 律師被告墾丁國家公園管理處代表人 劉培東 訴訟代理人 洪耀臨 律師上列當事人間國家公園法事件，原告不服內政部中華民國105年1月27日台內訴字第1040090639號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：按「(第1項)訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「(第3項)有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．
．．三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」「(第2項)撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第3款及第196條第2項分別定有明文。經查，原告係對被告民國104年10月19日墾環字第1042903807號函(下稱原處分)，提起撤銷訴訟，嗣於本院審理中，因原處分中被告認定屬違章建築之新建輕鋼構、鐵皮建築物於被告執行拆除前，原告已自行移除，原告乃於105年5月31日準備程序時將本件訴訟類型變更為確認原處分違法。經核原處分既已執行完畢，且已無回復之可能，然原處分如經判決確認違法時，原告得藉以為賠償之先決要件，是仍有確認利益，則原告因上開情事變更，變更聲明為「確認原處分違法。」其訴之變更應予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣原告遭檢舉未經申請許可，擅自於屏東縣○○鎮○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地(下稱系爭土地)上放置12間輕鋼構、鐵皮屋(下稱系爭地上物)，經被告於104年7月2日派員現場會勘，認已違反國家公園法第14條第1項第1款及建築法第25條規定，遂予舉發。系爭地上物坐落墾丁國家公園範圍內一般管制區農業用地，被告認不符農地1棟1戶原則，係屬不得補照之新建違章建築，乃以104年9月30日墾企字第1042903617號函檢送違章建築查報單及陳述意見通知書，通知原告限期陳述意見，原告於104年10月19日提出陳述意見書，然被告仍以原處分通知原告於文到20日內自行拆除完竣，否則將強制執行拆除。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
(一)建築法規定之主管機關係當地縣市政府，內政部91年3月22日台內營字第0910082497號函雖有將墾丁國家公園範圍內建管業務改由被告管理，惟主管事務權責變更係法律事項應由立法院修法，不可逕以內政部函文直接予以變更。故被告並非建築法規定之主管機關，則被告認原告有違反建築法第25條規定，即有適用法律不當之違誤。
(二)系爭土地內之地上物（實係活動式輕便鐵皮廂型物），並非原告所有，亦非原告設置，原告既非行為人，被告命原告拆除，顯有違誤。且依違章建築處理辦法第2條之規定，違章建築之認定係以未經當地主管建築機關審查許可及發給執照而擅自建築之建築物。另依最高法院63年度第6次民庭庭推總會議決議（一）意旨，所稱定著物須具備繼續固定性及不易移動之特徵。查，系爭土地上之活動式輕便鐵皮廂型物，並未以打地基、基樁等方式固定於土地上，僅以輕便木條支撐，並裝設輪胎，得以隨時移動，並不具有固定性，且只需將前揭支撐木條撤離即得移動，毋庸以拆除方式為之，屬可以隨時移動之動產，故系爭活動式輕便鐵皮廂型物非屬民法第66條第1項所稱之定著物；其「設置」亦非屬違章建築處理辦法第2條所定之需經建築之違章建築範疇，則被告認系爭活動式輕便鐵皮廂型物屬定著物及違章建築乃有違誤。
(三)內政部67年9月19日台內營字第818116號載明：「關於進口活動房屋如係作為研究或加工外銷者在本部主管法令範圍內尚無限制，但如進口作為供個人或公眾使用之構造物者，依建築法第4條規定：本法所稱建築物為定著土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。活動式房屋縱令可隨需要任意遷移，但其構造及使用與一般固定式房屋尚無差異，且客觀上於使用時復有固定之處所，應視為上開法條所稱之建築物，依同法第25條規定，非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可，並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除，其設計、施工、構造、設備除特別用途之建築物其專業法規另有規定外，均應依建築技術規則之規定辦理。」係就進口活動式房屋所為之解釋，於本件可否等同適用，尚有疑義。再查，拍攝「健忘村」電影之團隊於105年間在墾丁國家公園區域內搭建15座屋舍，被告即以該屋舍並無打地基，非屬建築物，無需申請建築執照而容許「設置」，依此判斷基準，系爭地上物並無打地基，且較上開屋舍更具移動便利性，更非屬建築物益明等情。並聲明確認原處分違法。
四、被告則以：
(一)被告為國家公園法及建築法之主管機關，本件係依國家公園法及建築法告發處分原告，非原告所稱以農業發展條例告發。被告係墾丁國家公園計畫範圍內之建管機關之法令依據，為依建築法第2條第2項規定，經內政部核定之特設管理機關為主管建築機關。且被告自91年7月1日起，接管負責墾丁國家公園範圍內之建管業務，業經內政部於91年3月22日以台內營字第0910082497號函公告，並無原告所指稱適用法律不當之違誤。
(二)原告遭檢舉後，於被告104年7月2日現勘查報時，原告當場簽認「舉發違反國家公園法案件調查紀錄(第000072號)」，且原告接獲被告104年9月30日墾企字第1042903617號函後，於104年10月19日提出陳述意見書，亦無陳述系爭地上物非屬原告所有。依一般經驗法則，若系爭地上物非原告所有或設置，理應在前揭程序中提出，而非進行實質辯解，原告執此理由，顯違常理，不足採信。
(三)原告雖主張系爭地上物為輕便鐵皮廂型物，未打地基或基樁方式固定於土地上，並裝設輪胎得以隨時移動，非屬建築法第4條所稱建築物云云，然依內政部67年9月19日台內營字第818116號解釋函令，已清楚解釋活動式房屋縱令可隨需要任意遷移，但其構造及使用與一般固定式房屋尚無差異，且客觀上於使用時復有固定之處所，應視為上開法條所稱之建築物。查，系爭地上物放置於系爭土地供作住宿使用，且各棟建築物亦有連接地面管路供使用水電、污水排放等，當與內政部上揭函令規範意旨內容相符，被告依建築法第4條認定系爭地上物為建築物，並無違誤。原告以系爭地上物並非上揭函令所指之「進口活動房屋」，顯然曲解法令釋示規範意旨之真意等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，經兩造分別陳明在卷，並有被告舉發違反國家公園法案件調查紀錄、違章建築查報查報單、現場拍攝照片、陳述意見通知書、原處分、104年10月22日墾罰字第11128號違反國家公園法罰鍰案件處分書、原告陳述函附於原處分卷可稽，應堪認定。本件系爭地上物是否屬原告所有，原告於本院105年5月31日及7月12日行準備程序時對此部分已不再爭執。則兩造之爭點為：被告是否有作成原處分之權限？被告以原處分通知原告限期自行拆除完竣，是否有據？茲分述如下：
(一)按「(第1項)一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。」「(第1項)建築物非經申請直轄市、縣(市)(局)主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第78條及第98條規定者，不在此限。」為國家公園法第14條第1項第1款、建築法第25條第1項所明定。
經查，系爭土地位於墾丁國家公園範圍內，原告遭檢舉未經申請許可，擅自於系爭土地上放置系爭地上物，一層高約3公尺，面積共約552平方公尺，依會勘現場照片所示，系爭地上物具有房屋之外形，依建築法第25條第1項前段規定，應申請主管建築機關之審查許可並發給執照後，始得建造或使用。惟原告未經申請許可，擅自新建，被告遂認定其違反國家公園法第14條第1項第1款及建築法第25條規定，予以舉發及查報等情，有舉發違反國家公園法案件調查紀錄、被告違章建築查報查報單附原處分卷第3-4頁可稽，且因系爭地上物坐落於墾丁國家公園範圍內一般管制區農業用地，不符農業發展條例第18條第1項及第5項農地1棟1戶原則，屬不得補照之新建違章建築，被告遂以原處分通知原告於文到20日內自行拆除完竣，否則將強制執行拆除，依法尚非無據。
(二)原告雖主張主管事務權責變更屬法律保留事項，內政部不得以函文變更，故本件被告並非建築法規定之主管機關，其作成原處分難謂合法。系爭地上物並非建築物，自未違反國家公園法第14條第1項第1款及建築法第25條規定云云，惟查：
1、按「(第1項)主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。(第2項)在第3條規定之地區，如以特設之管理機關為主管建築機關者，應經內政部之核定。」「(第1項)本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區。(第2項)前項地區外供公眾使用及公有建築物，本法亦適用之。(第3項)第1項第2款之適用範圍、申請建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」建築法第2條、第3條分別定有明文。又「主旨：
指定墾丁國家公園區域為建築法適用地區。依據：建築法第3條第1項第3款。公告事項：一、指定墾丁國家公園區域為實施建築管理地區，並依已發布實施之墾丁國家公園計畫實施管理。二、實施日期：自00年00月00日生效。．．．。」業經內政部73年12月13日台內營字第267682號公告在案；另內政部91年3月22日台內營字第0910082497號函：「．．．
自91年7月1日起，有關墾丁國家公園範圍內建管業務改由本部營建署墾丁國家公園管理處辦理。．．．。」從而，依內政部73年12月13日台內營字第267682號公告，墾丁國家公園為建築法第3條第1項第3款規定「經內政部指定地區」，則內政部依同法第2條第2項規定以91年3月22日台內營字第0910082497號函核定自91年7月1日起，有關墾丁國家公園範圍內建管業務改由「內政部營建署墾丁國家公園管理處」（嗣於97年1月1日更名為墾丁國家公園管理處即被告）辦理，均有法律依據，難謂違反法律保留原則，故墾丁國家公園區域係經內政部依建築法第3條第1項第3款指定實施建築法之地區，並指定其主管建築機關為被告甚明。則原告主張本件被告非屬墾丁國家公園建築法之主管機關云云，顯對法律之規定有所誤解，尚非可採。
2、至原告主張系爭地上物僅為輕便鐵皮廂型物，未打地基或基樁方式固定於土地上，並有裝設輪胎得以隨時移動，非屬建築法第4條所稱建築物云云。經按「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」為建築法第4條所明定。而「輕便軌道除係臨時敷設者外，凡繼續附著於土地而達其一定經濟上之目的者，應認為不動產。」業經司法院釋字第93號解釋在案；而其解釋理由書則謂：「查民法第66條第1項所謂定著物指非土地之構成分，繼續附著於土地而達一定經濟上目的不易移動其所在之物而言，．．．。」另「要旨：為進口活動式房屋有無法令限制。主旨：為進口活動式房屋有無法令限制乙案，復請查照。說明：．．．關於進口活動房屋如係作為研究或加工外銷者在本部主管法令範圍內尚無限制，但如進口作為供個人或公眾使用之構造物者，依建築法第4條規定：本法所稱建築物為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。活動式房屋縱令可隨需要任意遷移，但其構造及使用與一般固定式房屋尚無差異，且客觀上於使用時復有固定之處所，應視為上開法條所稱之建築物，依同法第25條規定，非經申請直轄市、縣(市)(局)主管建築機關之審查許可，併發給執照，不得擅自建造或使用或拆除，其設計、施工、構造、設備除特別用途之建築物其專業法規另有規定外，均應依建築技術規則之規定辦理。」復經內政部67年9月19日台內營字第818116號函釋示在案；查此函釋乃內政部本於中央主管機關地位所為闡明法規原意之解釋性行政規則。又按活動式房屋雖未必符合60年12月22日所訂定之建築法第4條關於建築物須定著於土地上或地面下之要件，惟此係肇因於建築技術之日益進步致各式毋須符合建築法第4條之全部構成要件卻已具備建築物功能之地上物增生，主管機關因應社會實際發展仍有對於此類新型態地上物予以管制之必要，以落實建築法之管理法制，並生管理之實質效益。是以內政部上開函釋將構造及使用上已與固定式房屋無異之活動式房屋，認定亦屬建築法第4條規定之建築物，核其內容與前述建築法第4條規定及司法院釋字第93號解釋意旨相符，自得爰予援用。再查，依現場拍攝照片（訴願卷第99頁）所示，系爭地上物已具備屋頂、牆壁、門窗等房屋之外觀構造，且各個地上物均有連接地面管路供使用水電、污水排放等供住宿使用之設備，已達一定經濟目的，且雖可以移動但亦非可輕易移動，故其構造及使用實與一般固定式房屋並無差異，應可視為活動式房屋，則依上開函釋意旨，系爭地上物既已作為建築使用，並其使用客觀上亦非無固定處所時，即屬應依建築法第25條規定申請建築執照之建築物，而非謂系爭地上物未打地基或固定於土地上，並可以移動，即當然認屬無庸申請建築執照之建築物；故原告執此主張系爭地上物性質上並非建築物云云，自有誤會。至原告主張，電影「健忘村」拍攝團隊於墾丁國家公園區域內亦搭建15座屋舍，被告即以其未打地基故非屬建築物，無需申請建築執照而容許設置，基於平等原則，亦應認系爭地上物亦非屬建築物云云。惟查，「健忘村」拍攝電影片欲在被告轄區○○○鄉○○段○○○號等32筆土地搭建臨時性建築物及人為設施，前經該電影公司於104年9月21日向被告提出申請，並經被告以104年10月7日墾環字第1040008290號函以「‧‧‧請於完工前5日檢附書圖文件，向本處申請竣工檢查，經本處會同‧‧‧有關機關勘驗合格後，以會勘紀錄替代臨時使用許可方得使用。‧‧‧臨時建築物使用期滿後應於3日內自行拆除完畢；如有正當理由，得報經本處延長拆除期限；逾期未拆者，應以違章建築論處。」而同意其搭建等情，有被告上函附本院卷第249至251頁可稽，是以尚無原告所稱上開15座屋舍，因未打地基故無需申請即得容許設置之情事。再者，由於原告確有上述違章之事實存在，則原告上開爭執，縱使屬實，無非係主張不法平等，仍難採為有利原告之論據。是原告上開主張，亦不可採。
六、綜上所述，原告之主張，均不足採。被告以原告擅自於系爭土地上放置系爭地上物，違反國家公園法第14條第1項第1款及建築法第25條規定，請原告於文到20日內自行拆除完竣，否則將強制執行拆除，並無違誤。是原告起訴意旨求為判決確認原處分違法，並無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年8月17日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官邱政強
法官簡慧娟法官吳永宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年8月17日
書記官洪美智