裁判字號：臺中高等行政法院101年訴字第194號判決
裁判日期：民國102年01月16日
裁判案由：政府採購法
臺中高等行政法院判決
101年度訴字第194號102年1月9日辯論終結原告普而得數位科技股份有限公司代表人 黃國彰 輔佐人 蔡輝振
黃柏齊 被告行政院衛生署臺中醫院代表人 李孟智 訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師輔佐人 林俊明 上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國101年3月9日訴0000000號審議判斷，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告辦理「文件指標資訊管理平台功能需求案」採購案之公開招標，並由原告於民國（下同）100年7月26日得標，雙方簽訂該需求案契約（下稱系爭契約），約定履約期限自決標日起算至100年9月23日止。惟原告未能於本案之完工期限完成履約，經被告准予延期7日改善，但原告仍逾期未於限期（即100年9月30日）完工，被告乃於100年10月
11日以中醫總字第1000011067號函通知原告，依系爭契約第8條第12項第2款解除系爭契約，並認其有政府採購法（下稱政採法）第101條第1項第12款之情形，應予刊登政府採購公報（下稱原處分）。原告以普（管）字第100103101號函對該處分提出異議，被告以中醫總字第1000012357號函駁回其異議。原告不服，向行政院公共工程委員會（下稱公程會）提出申訴，亦經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告遭致被告解除契約主要原因，係本案需求9大模組（共
104條）僅完成0.1％，不符完工確認程序，故未進行驗收，逕行解約。然此與事實不符。所謂只有畫面但無功能，或根本無畫面，乃是因為程式呼應的問題，不能因此而認定原告未施作，縱有些系統程式無法提供截圖畫面全當作未完成，惟僅計算可提供截圖畫面供驗收的項目，完成率也有80％；如再合計因系統程式無法提供截圖畫面的項目，本案原告完成率超過90％以上。驗收時原告一再請求要104條逐條驗收才公平，但被告可能因時間的關係，直接從9大模組之最上層權限管理功能面驗收，才導致被告認為僅完成0.1％。㈡所謂「完工確認」係指確認所完成的工程有多少而言，「驗
收」才是指所作工程的功能合不合乎規格書上的要求；又系爭契約並沒有任何一條規定在驗收之前要先通過「完工確認」的程序，然被告卻先以「不予同意完工確認」，後再引系爭契約第8條第12項第2款規定解除契約，並依政採法第102條第3項規定刊登政府採購公報，停權一年處分，被告顯然違反契約規定。且系爭契約第8條第12項第2款係以第8條第11項規定「機關於廠商履約中，若可預見其履約瑕疵，或其有其他違反契約之情事者，得通知廠商限期改善。」為前提，故被告解除契約違反契約規定。
㈢本件爭議並非驗收程序，僅是完工確認程序，被告是以完工
確認認定原告未完成，若被告要把完工確認解釋成初驗，並依系爭契約第11條第1項規定認定原告履約「無具備一般可接受之專業及技術水準」，則應依同條第5項規定「廠商履約結果經機關初驗或驗收有瑕疵者，機關得要求廠商於30日內改善」，若依此規定再給原告廠商30日內改善，本案即可順利完工；又若認原告履約有疑問，應依系爭契約第15條第1項第12款規定「廠商未依契約規定履約，自接獲機關書面通知之次日起10日內或書面通知所載較長期限內，仍未改善者。」，給予10日以上改善時間，但被告只給7日改善的時間，顯然違反系爭契約規定，只要被告給予10日之改善期間，原告便可調整完成。
㈣被告以系爭契約第11條第1項規定「廠商履約所供應或完成
之標的，應符合契約規定，具備一般可接受之專業及技術水準，無減少或滅失價值或不適於通常或約定使用之瑕疵」，作為據以解除契約之要件，惟稍具系統程式常識者皆知，系統功能需連貫，環環相扣，只要有任一環節出問題或未設計完成，皆致系統無法進行正常操作，被告認定僅完成0.1％，各模組均無法達到一般專業可接受標準，屬功能之重大缺失，並無理由；又本條項係專屬驗收程序，不適用於完工確認程序，而既然完工確認不是驗收，就不能以驗收的標準來確認是否合乎被告的需求。如果要確認工程進度的話，應該進入程式碼來確認其完成的多寡；且本條項並無因「無具備一般可接受之專業及技術水準」，就可以不予完工同意，並解除契約的規定。
㈤依政採法第101條第1項第8款規定「查驗或驗收不合格，情
節重大者」及第10款規定「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」，可知該法以「情節重大」以及「因可歸責於廠商之事由」兩大要件為前提，才可依政採法第102條第3項刊登於政府採購公報，並處分停權一年；系爭契約第12條第9項特別說明，「情節重大者之認定」適用政採法施行細則第111條之規定，依該條規定「本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後百分之十以上；於其他採購，指履約進度落後百分之二十以上。」，可見「情節重大者」係針對工程的進度而言，非針對工程的功能而言，然被告卻以「各模組均無法達到一般專業可接受標準，屬功能之重大缺失。」據以解除契約，顯有錯誤等語，聲明求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。
三、被告則以：㈠本件被告於履約期限中，共進行7/28、8/10、8/12、8/26四
次訪談會議，並約定由原告於會議後提交會議紀錄，以確定原告能按系爭契約中功能需求規範（共9大項104條）之內容進行，然原告直到9月8日始交付7/28、8/10、8/12三次會議紀錄，已可預見原告履約能力有問題，故9月23日就原告履約之情形，邀集原告製造部經理等人員進行確認，並當場就104條需求逐一測試，發現104條中僅1條完成，此有100年9月23日「文件指標資訊管理平台功能確認表」可證，兩造並於完工確認意見中載明「1.標的完工情形未符合契約第11條第1款之規定，不予同意完工確認。2.請限期於9/30前完成履約標的，並報請完工確認。…」，然至9月30日再進行確認時，上開履約瑕疵完全未改善，此有100年9月30日「文件指標資訊管理平台功能確認表」可證，兩造亦於完工確認意見中載明「…2.本案需求9大模組功能需連貫，環環相扣，由於權限管理未設計完成，以致系統無法進行操作，各模組均無法達到一般專業可接受之標準，屬於功能之重大缺失。」而上開9大模組未完成之情形包括設計完成度過低、無系統畫面可供確認、功能不符需求等，對於上開測試結論，原告製造部經理黃柏齊亦簽名確認，而直至履約期限屆滿，原告所應完成之104項軟體僅完成1項，違約情況相當嚴重。故被告於100年10月11日依系爭契約第8條第11項、第12項第2款規定解除契約，自屬有據，並且無第11條驗收程序所謂30日內改善期間之問題；另第15條第1項第12款應定10日以上改善期間之規定，係屬契約終止、解除之通則規定，而第8條係屬履約管理之特別規定，自應優先適用，亦無應定10日以上改善期間之問題。原告辯稱被告無逐條確認，然依據上開功能確認表，可見被告就104條事項皆逐一與原告製造部經理確認，並勾選是否完成，原告主張與事實不符；又其片面主張完成率有80％，從確認表可知根本不是事實。
㈡固然本案系統功能設計環環相扣，最上層之權限管理出問題
亦會連帶後續系統無法正常操作，惟以原告當時確認之情況，不僅後續系統因權限管理無法操作，就算是排除權限管理的問題，也有多處無系統畫面可供確認，代表原告根本未進行後續系統設置。退一步言，既然原告依其專業理解最上層之權限管理很重要，其出問題亦會連帶後續系統無法正常操作，那為何在一開始設置時無法設置精確？又為何被告於9月23日要求限期改善後，仍未改善？㈢原告提出之「文件指標資訊管理平台功能需求案」完工報告書（下稱完工報告）影本為證據，惟並無理由：
⒈完工報告為原告片面製作，並非兩造確認之完工成果，自
不足以推翻100年9月23日「文件指標資訊管理平台功能確認表」、100年9月30日「文件指標資訊管理平台功能確認表」當時104項需求逐項確認，兩造認同僅完成1項，並經原告代表當場無異議簽名同意之事實。
⒉原告假如確實有製作上開完工報告書，理應於100年9月23
日乃至於100年9月30日完工確認會議中提出交由被告審核，然該份完工報告從未有正式公文送交被告，甚至100年12月30日原告於公共工程委員會第1次預審會議中，原告也未提出該份完工報告；又完工報告的畫面截圖網址列為「http://localhost/...」，可明確看出該畫面並非為100年9月23日完工時建置於被告之主機系統。在歷經1年的時間，該完工報告為事後臨訟製作，可信度存疑；且完工報告書面又非當時主機系統畫面，自不足以證明原告於100年9月30日當時已完工達80％之事實。
⒊退一步言，履約時被告提供主機供原告建置，該主機目前
存放於臺中醫院，依據原告臨訟所提出之42頁完工報告，經被告將完工報告逐頁比對100年9月23日確認當時建置於被告主機系統內容（100年9月30日原告未提出更新之版本），再度確認原告並未完成各該工項。
㈣原告於採購案最終履約期限屆滿，其完成之項目仍未達1％
，違約情節重大，被告依政採法第101條第1項第12款規定「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」以原處分通知原告將刊登政府採購公報。所謂「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」，依最高行政法院100年度判字第483號、臺北高等行政法院99年度訴字第1040號、第572號判決意旨，係指廠商客觀上違反規定之結果，係由廠商應負擔之原因而言，自非以全部可歸責於廠商之必要。觀諸上開規定，並不以「情節重大」為法定要件，被告並非依政採法101條第1項第8款、10款之事由將原告刊登政府採購公報，原告主張必須「情節重大」恐有誤解。退萬步而言，縱使考量原告違約是否「情節重大」，然資訊系統開發之完工依據非能以單一畫面為證明，而是應以操作功能性為主，100年9月23日完工確認當日該系統，功能無法操作或不符需求，多僅有簡單畫面，甚至多項無畫面可供確認，亦無操作功能，無法達到一般可接受標準，實屬履約過程之重大瑕疵，足見原告已無執行本案之專業程式設計能力，顯然為情節重大之違約事實。公程會訴0000000號審議調查後亦認定「…本案招標機關已進行四次需求訪談會議，並於完工期限屆至前去函請申訴廠商（即原告）儘速履約，且於履約屆至日為完工確認，並給予申訴廠商7日之改善期間，但申訴廠商履約之進度仍舊遠遠落後，申訴廠商尚難據此為無法如期履約之不可歸責事由。…」從而被告以原處分通知原告有政府採購法第101條第1項第12款規定情事，將刊登政府採購公報，揆諸前揭事證並無違誤，原告訴請撤銷為無理由等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為：（一）被告解除系爭契約之依據為何？（二）系爭契約之解除是否應是10日以上之改善期間？（三）系爭契約解除是否可歸責於原告？經查：
㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實
及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…十二、因可歸責於廠商之事，致解除或終止契約者。」政採法第101條第1項第12款定有明文。又「機關於廠商履約中，若可預見其履約瑕疵，或其有其他違反契約之情事者，得通知廠商限期改善。」、「廠商不於前款期限內，依照改善或履行者，機關得採行下列措施：…2.終止或解除契約，並得請求損害賠償。」為系爭契約第8條第11項、第12項第2目所明定。
㈡本件被告辦理「文件指標資訊管理平台功能需求案」採購案
之公開招標，並由原告於100年7月26日得標，雙方簽訂系爭契約，約定履約期限自決標日起算至100年9月23日止。惟原告未能於本案之完工期限完成履約，經被告准予延期7日改善，但原告仍逾期未於限期（即100年9月30日）完工，被告乃於100年10月11日以中醫總字第1000011067號函通知原告，依系爭契約第8條第12項第2款解除系爭契約，並認其有政採法第101條第1項第12款之情形，應予刊登政府採購公報。
原告不服，循序提出異議、申訴、遞遭駁回，遂提起本件訴訟，為如前揭之主張。
㈢經核本件採購案於100年7月26日決標，並於同年7月28日進
行本件第1次需求訪談會議，訪談結論為：會議後1星期內要完成專案管理計畫書，1個月內完成系統雛型架構提供測試，最後3星期進行程式修改、手冊製作及教育訓練。本案共進行4次需求訪談會議，並於第1次訪談會議要求原告應於每次需求訪談後提供訪談會議紀錄，並雙方簽名確認。惟原告不僅未交付任何紀錄，且多次違反需求訪談會議承諾之時程，嗣於第4次訪談會議時，被告要求原告應於100年8月29日前交付訪談紀錄，此有4次之需求訪談會議紀錄在審議卷（第144頁至第148頁）可稽，惟告遲至100年9月8日始交付前3次之訪談紀錄，被告懷疑原告之履約能力，於履約期限屆滿時，先進行完工之確認，依前揭系爭契約第8條第11項之規定，自無不合。原告訴稱依契約並無需先行完工確認之程序尚非可採。又需先確認是否已完成所約定之工程，始得進一步驗收所作工程功能是否合乎契約書之要求，此為眾所周知之事實，是兩造嗣於100年9月23日及100年9月30日進行之完工確認，於各該完工確認表雖載明：標的完工情形未符合契約第11條第1款（按該條係規定驗收情形）規定，不予完工確認。惟兩造對各該日進行之程序並非驗收，均不爭執，是各該期日僅係確認工程完成至何程度，自難因確認表載明未符合契約第11條第1項等情，而指係驗收，合先敘明。
㈣依兩造100年9月23日之「文件指標資訊管理平台功能確認表
」載明「1.標的完工情形未符合契約第11條第1款之規定，不予同意完工確認。2.請限期於9/30前完成履約標的，並報請完工確認。…」，然至9月30日再進行確認時，上開履約瑕疵完全未改善，兩造亦於完工確認意見中載明「…2.本案需求9大模組功能需連貫，環環相扣，由於權限管理未設計完成，以致系統無法進行操作，各模組均無法達到一般專業可接受之標準，屬於功能之重大缺失。」此有各該功能確認表在審議卷可稽。原告於本院審理時另提出具有功能畫面之完工報告，主張其已完成採購案之工程百分之80以上。惟查原告該證據之提出已逾被告於100年10月11日解除系爭契約甚久，且係其片面持有，自不足為證。經本院依兩造100年9月23日進行完工確認時所存放於被告電腦主機之完工版本（被告稱原告於100年9月30日未提出更新之版本，依常理如原告有提出更新之版本，理應覆蓋原100年9月30日之版本）進行勘驗，其情形為：第1模組「平台基本功能與規格」需求1之1已經完成、1之2已經移除、1之3未提出授權證明（原告稱因非驗收，故未提出授權證明）、1之4已經完成Web介面、平台首頁、指標管理，但無模組內容清單、全文檢索、資料管理、權限設定、1之5有設計功能畫面，但未達到被告要求之功能、1之6無全文檢索畫面（原告主張有設計，但檢索不出來。）、1之7有設計，但有瑕疵、1之8有設計，但不符合被告要求。第2模組「權限管理」需求未設計（原告主張
100年9月30日才有）。第3模組「指標管理功能」需求3之1至3之17及3之19至3之23：均無畫面（原告主張於100年9月30日才有。）、3.18：有畫面，有功能（被告主張不符合被告之要求）。第4模組「多維分析功能」需求均無畫面（原告主張4之1、4之3、4之4、4之5、4之13於100年9月30日才有）。第5模組「改善／行動方案」需求5之1有畫面，但無法查詢、5之2至5之14均無畫面（原告主張5之2至5之13於100年9月30日才有）。第6模組「送院評鑑模組功能」均無畫面（原告主張於100年9月30日才有）。第7模組「資料管理功能」均有畫面，但無法達到被告要求之功能。第8模組「健保指標應用指標」需求8之1未設計、8之2有設計，實際操作結果無法達成被告要求之功能、8之3至8之6均無畫面（原告主張8之3、8之4於100年9月30日才有）。第9模組「多維評鑑功能」均無畫面（原告主張9之1於100年9月30日才有），此有勘驗筆錄附本院卷可稽。是綜觀100年9月23日原告應完成之104項軟體僅第1模組需求1之「微軟SQLServer2005版本，由得標廠商協助安裝部分全部完成外，其餘部分或僅有畫面，惟未能進一步達成功能需求，或連軟體所應具之畫面需求均無，足見原告違約情況相當嚴重。被告乃通知原告於7日內改善，迄100年9月30日復進行完工確認時，情況仍未改善，有雙方簽名之完工確認意見在卷已如前述，原告雖稱勘驗中未有之畫面，於100年9月30日已具備，惟為被告所否認，原告亦未能舉證以實其說，所訴其已完成工程合約百分之80以上等語，核無足採。
㈤另本件被告給予原告7日之改善時間，係因被告於完工確認
會議中依完工確認表，確認原告未依約完成可進入初驗或驗收階段之項目內容，故依系爭契約第8條第11項約定，機關於廠商履約中，若可預見其履約瑕疵，或其有其他違反契約之情事者，得通知廠商限期改善。此與系爭契約第11條驗收於第5項約定「廠商履約結果經機關初驗或驗收有瑕疵者，機關得要求廠商於30日內改善、拆除、重作、退貨或換貨。
」係在規範雙方之驗收程序，自不相同。故被告對於原告未依完工確認表完成應可進入初驗或驗收之項目內容，而給予原告7日之改善時間，並未違反系爭契約之約定。
㈥本件因被告不同意完工確認，乃依系爭契約第8條第12項第2
款規定解除契約，並引政採法第101條第1項第12款規定，通知如未提出異議，將刊登政府採購公報停權，此有被告100年10月11日中醫總字第1000011067號函在卷可稽，是本件被告係依政採法第101條第1項第12款所定「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」之事由而通知將刊登政府採購公報，核與同項第8款所定「查驗或驗收不合格，情節重大」、第10款所定「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」之以「情節重大」為要件者，並不相同，原告援引政採法施行細則第111條所定之情節重大事由，主張本件情節並非重大，核與本件無涉。
㈦另系爭契約第15條第1項第12款雖規定：廠商未依契約規定
履約，自接獲機關書面通知之次日起10日內或書面通知所載較長期限內，仍未改善者，機關得以書面通知廠商終止契約或解除契約之部分或全部。惟查系爭契約第15條第1項第12款是指廠商未依契約規定履約，與系爭契約第8條履約管理預見其履約瑕疵（即所謂廠約欠缺履約之意願及能力）兩者不同，且系爭契約第15條為契約終止、解除等通則規定，而系爭契約第8條履約管理第11項規定：機關於廠商履約中，若可預見其履約瑕疵，或有其他違反契約之情事者，得通知廠商限期改善；並於同條第12項接續規定：廠商不於前款期限內，依照改善或履行者，機關得採行下列措施：⒈…⒉終止或解除契約，並得請求損害賠償。是於系爭契約第8條已獨立規定於有第11項情形時，得依第12項終止或解除契約，該條規定自屬解除或終止契約之特別規定，而應優先適用。則於被告為履約瑕疵之通知限期改善，而原告未予改善後，被告即得終止契約，而無庸再依系爭契約第15條第12項定10日以上之改善期間。本件被告於100年9月23日認標的完工情形未符契約規定不予同意完工確認後，因考量系爭契約之履約期限至100年9月23日即已屆止，乃通知原告應於100年9月
30日前完成履約標的，所定7日之改善期間亦屬合理相當（原告訴稱被告僅給7日而未給予10日之改善期間，如給予10日即多3日之期間其即得改善完成）。原告訴稱被告未依系爭契約第15條第12項給予10日之改善期間，違反契約規定，核無足採。況被告係於100年10月11日始通知原告解除契約，原告如認改善期間不足，亦得於解除契約前補正改善事項，惟告迄未有陳報改善事項之舉，其訴稱被告未多給3日改善期間，應係推託之詞，核非足採。
㈧另按政府採購法第101條第1項第12款所謂「因可歸責於廠商
之事由」，係指廠商客觀上違反規定之結果，係肇由廠商應負擔之原因而言，不論其歸責事由係約定或法定均屬之。本件原告原應於100年9月23日完成系爭契約，惟原告迄100年9月23日僅完成第1模組需求1之Server2005版本之安裝部分外，其餘部分或僅有畫面，惟未能進一步達成功能需求，或連軟體所應具備之畫面需求均無，已如前述，此實為原告履約過程之重大瑕疵，自屬可歸責於原告之事由。
㈨綜上所述，被告認定原告有本法第101條第1項第12款情形，
所為通知原告將刊登政府採購公報之處分，於法尚無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年1月16日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王德麟
法官許武峰法官詹日賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年1月21日
書記官丁俊賢