裁判字號：最高行政法院100年判字第1652號判決
裁判日期：民國100年09月22日
裁判案由：公職人員利益衝突迴避法
最高行政法院判決
100年度判字第1652號上訴人 廖又生 被上訴人法務部代表人 曾勇夫 上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國99年11月22日臺北高等行政法院99年度訴字第1504號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人於擔任教育部所屬國立中央圖書館臺灣分館（下稱「央圖臺灣分館」）館長期間，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員。明知其妻妹 夏慈惠 為同法第3條第2款所定之關係人，仍假借職務上之權力、機會及方法，自民國94年7月12日起至95年7月11日止，聘用夏慈惠於該分館擔任助理編輯，並於95年7月12日續聘1年。嗣遭舉發，夏慈惠始於95年8月24日離職。被上訴人因認上訴人自94年7月12日聘任夏慈惠為央圖臺灣分館助理編輯1年，又於95年7月12日起續聘1年行為，違反公職人員利益衝突迴避法第7條規定，乃依同法第14條之規定，以98年1月23日法利益罰字第0981100783號處分書（下稱「第1次裁罰處分」）處上訴人罰鍰新臺幣（下同）150萬元。上訴人不服，提起訴願，經行政院98年9月2日院臺訴字第0980093070號訴願決定以：被上訴人係就上訴人上開初聘、續聘夏慈惠2行為一併裁處罰鍰150萬元；惟其中94年初聘部分違法事實，業罹於裁處權時效而不得裁罰，原處罰鍰金額有重行審酌之必要為由，乃將第1次裁罰處分撤銷，責由被上訴人於2個月內另為適法之處分，並將訴願決定書於98年9月4日送達上訴人。另經被上訴人就上訴人於95年7月12日續聘夏慈惠1年，使夏慈惠獲取任用之非財產利益，違反公職人員利益衝突迴避法第7條規定行為，依同法第14條規定，以98年10月8日法利益罰字第0981112800號處分書（下稱「原處分」）處上訴人罰鍰100萬元，並於98年10月14日送達上訴人。上訴人仍不服，循序提起行政訴訟，復遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：夏慈惠由到職至離職資歷相銜接而無間斷，並無教師法第14條所列消極要件情事，顯係自然的單一行為，上訴人遲至98年2月5日始收受第一次裁罰處分，被上訴人之裁罰權已逾3年不行使而消滅。縱續聘行為為另一行為，亦已於98年7月12日罹於裁罰權時效，被上訴人援引行政罰法第27條第4項規定，以原處分裁罰上訴人，實有違誤。況同一事件，被上訴人所規制者為同一事實關係，然初聘行為實質上僅罰5O萬元，續聘行為只一個月餘，反而重罰1OO萬元，顯與比例原則、禁止不利益變更原則相悖。上訴人係依教育人員任用條例第29條規定，遴選合格人員報請教育部核准，「核准」後聘任夏慈惠，要無違反公職人員利益衝突迴避法第7條之可言等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：央圖臺灣分館係首長制，又屬公務機關，故人員之任用，最後均由上訴人決定，故上訴人對於本件聘任案具有實質之決定權。依教育人員任用條例第29條所為之核准，基於尊重用人機關之人事任用權，僅為「備查」性質。又公職人員悖於公職人員利益衝突迴避法進用其關係人者，應以聘、僱用行為是否完成為斷，並計算其行為數；而數違反行政法上義務之行為應分別處罰，則數聘、僱用行為之裁處權時效即應自各該聘、僱用行為終了（完成）時各自起算。上訴人續聘夏慈惠之違反行政法上義務行為發生於00年0月00日，其裁處權時效應自95年7月12日起算，至98年7月12日雖已罹於裁罰權時效，惟因伊於前開裁處權期間內已對上訴人為第一次裁罰處分，雖嗣經第一次訴願決定將該處分撤銷，惟經被上訴人於98年10月8日另為原處分在案，並於同年月14日送達上訴人，依行政罰法第27條第4項規定，原處分並無罹於裁處權時效等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：
㈠、按社會教育法第5條第1款、第6條前段、第10條分別規定，國立圖書館與所屬之社會教育機構所屬專業人員間之聘任關係，核屬行政契約之性質。央圖臺灣分館與夏慈惠間之初聘及續聘行為，僅因前後2個聘任契約到期日與始期日相接續，致外觀上似屬連續而未中斷之法律關係，實則夏慈惠係基於其與央圖臺灣分館間訂立先後2個行政契約之法律行為，始與央圖臺灣分館間接續發生聘任關係，並非屬單一行為。且教育部僅係教育人員任用條例之主管機關，並非公職人員利益衝突迴避法之主管機關，故上訴人雖經教育部核准後始聘用夏慈惠，惟教育部僅就夏慈惠是否符合央圖臺灣分館助理編輯之資格要件加以審查，而未審查夏慈惠是否為上訴人之關係人，就本件聘任案擁有實質之決定權乃上訴人。
㈡、次按公職人員利益衝突迴避法第2條、第7條、公職人員財產申報法施行細則第4條第1項規定，及央圖臺灣分館組織條例第4條規定，夏慈惠於上訴人任職央圖臺灣分館館長期間，應屬公職人員利益衝突迴避法第3條第2款所定公職人員之關係人，上訴人於夏慈惠報考央圖臺灣分館助理編輯之甄選時，本應依法自行迴避與該次甄選有關之職務行為。惟上訴人事前並未指示該館人事承辦人員或考成暨甄審委員會招考之方式，俟經該館94年6月15日第5次考成暨甄審委員會決議請上訴人就口試評分表，圈選正取2名、備取2名時，明知夏慈惠口試成績為第5名，不在上開正取及備取名單之列，竟以無法判斷及圈選為由，指示由口試成績前5名者加考筆試，並指定由 劉翰宇 教授命題。嗣經加計筆試及口試成績後，夏慈惠及上訴人之研究所指導學生 吳奕祥 各得80分及76分（遠高於另3名考生所得之60分、57分及56分），惟夏慈惠之成績仍非當然之正取前2名（僅與另2名參加甄選人員並列第2名），上訴人再利用人事管理員簽請其百分之20之評分權，給予夏慈惠及吳奕祥各16分之最高分（另3名得分僅有12分、12分及8分），使吳奕祥與夏慈惠最終得以總分第1、2名之成績列入正取名單（ 陳澤榮 及 周靜宜 則並列第3名），並於簽呈上批示「夏慈惠7/2報到，吳奕祥7/16報到（2人正取）。周靜宜為備取」，夏慈惠始於94年7月12日與央圖臺灣分館訂定初聘契約。上訴人假借其職務上之權力、機會及方法，使夏慈惠得以擠身正取第2名，而獲得聘任之機會，其違反公職人員利益衝突迴避法之禁止義務，至為明顯。
㈢、復按行政罰法第25條、第27條第1項、第2項、第4項、第45條第2項及第46條規定，公職人員悖於公職人員利益衝突迴避法所規範之迴避義務而進用其關係人者，其所違反者係於進用時應迴避之義務，故應以進用行為是否完成為斷，並計算其行為數；另揆諸前開法條意旨，數違反行政法上義務之行為既分別處罰，則數進用行為之裁處權時效即應自各進用行為終了（完成）時各自起算。是被上訴人對上訴人94年7月12日初聘行為之行政罰固已罹於時效，惟就其95年7月12日續聘行為之裁處權時效，則尚未完成，且因被上訴人於時效完成前將第1次裁罰處分送達予上訴人，而發生裁處權時效中斷之效果。嗣第1次裁罰處分固經訴願決定撤銷，惟依行政罰法第27條第4項規定，針對上訴人續聘行為之裁處權時效，應自第1次裁罰處分被撤銷確定之日起算，即應自該訴願決定送達於兩造之日重新起算3年，故被上訴人就此部分之裁處權並未罹於時效等語，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：
㈠、針對上訴人進用關係人之初聘及續聘二行為，被上訴人依行政罰法第25條規定，應分別做成2個裁罰。惟被上訴人於98年1月23日僅對上訴人之初聘行為做出裁罰，迄至98年10月8日始對上訴人做出系爭裁罰100萬元之處分，已逾行政罰法第27條第1項之3年時效期間，而有違誤。且第1次裁罰書送達上訴人，僅發生第1次裁處權時效進行之效果，另第2次裁罰書送達上訴人，則發生第2次裁處權時效進行之效果，此方符合分別處罰之規定及時效完成之本旨，原審判決將第1次裁罰處分送達作為續聘漏裁之時效中斷事由，亦有違禁止不當聯結原則。
㈡、又原審判決指摘被上訴人第1次裁罰處分，同時針對上訴人所為初聘及續聘之違法事實合併裁罰，有違行政罰法第25條分別處罰之規定；卻認仍發生裁處權中斷之效果，忽略續聘漏裁之情事，將二事件因果混淆，實有判決理由相互矛盾之違背法令情事。縱認被上訴人第1次裁罰處分採併合處罰，但依行政明確性原則，上訴人當時仍無從知悉續聘行為究竟處罰金額若干元，故98年2月5日裁罰書僅能作為初聘行為時效中斷之事由，迨第2次裁罰處分於98年10月14日送達，續聘行為早已罹於時效，原審判決未予糾正，且云續聘要無中斷時效之事由，仍有判決不備理由及理由相互矛盾之情事。
㈢、再初聘、續聘行為應分別處罰，依公職人員利益衝突迴避法第14條規定，2行為應處罰最低金額各100萬元，則98年2月5日裁處金額顯於法不符，98年10月8日重行審酌罰鍰金額改處100萬元更不符比例原則規定，被上訴人所為原處分違背法令，原審法院未能予以撤銷，其判決理由顯現矛盾。另原判決認被上訴人於續聘時效完成前將第1次裁罰處分送達上訴人，仍發生裁處權時效中斷之效果，有違行政罰法第28條立法理由，有關該法不採時效中斷制度之說明。本件續聘行為起自95年7月12日，確於98年7月11日時效完成，初聘行為之裁罰書並不構成對續聘行為之裁罰，本無中斷續聘行為裁罰權時效之效力，原審採認行政罰法第27條第4項規定，誤用時效中斷牴觸法令，構成行政訴訟法第243條第1項規定之違背法令甚明。
六、本院查：
㈠、按「（第1項）為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，特制定本法。（第2項）公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」、「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：…二、公職人員之2親等以內親屬。…」、「（第1項）本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。…（第3項）非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構（以下簡稱機關）之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」、「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」、「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」、「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：一、民意代表，不得參與個人利益相關議案之審議及表決。二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。」、「違反第7條或第8條規定者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰；所得財產上利益，應予追繳。」公職人員利益衝突迴避法第1條、第2條、第3條第2款、第4條第1項、第3項、第6條、第7條、第10條第1項、第14條分別定有明文。是民意代表以外之公職人員知有利益衝突事實者，乃應依公職人員利益衝突迴避法第10條規定，停止執行該項職務，迴避由職務代理人代為執行；倘未停止執行該項職務，並進而藉其職權圖本人或關係人之利益，而違反同法第7條規定，主管機關即應依同法第14條規定予以裁罰。
㈡、次按「下列公職人員，應依本法申報財產：…五、各級政府機關之首長、副首長及職務列簡任第10職等以上之幕僚長、主管；…。」、「本法第2條第1項第5款所稱各級政府機關之首長、副首長、幕僚長，指依法規所置之人員。」公職人員財產申報法第2條第1項暨其施行細則第4條第1項著有規定。又「國立中央圖書館臺灣分館置分館長一人，職位列第9至第11職等，受國立中央圖書館館長之指揮、監督，綜理分館館務。」且為央圖臺灣分館組織條例第4條所明定。是央圖臺灣分館館長係屬依法律設置之機關首長，而為公職人員利益衝突迴避法第2條所指之公職人員，應受該法之規範。又「各級政府視其財力與社會需要，得設立或依權責核准設立左列各社會教育機構：一、圖書館或圖書室。…」、「社會教育機構由中央設立者為國立；…」、「社會教育人員之任用，依教育人員任用條例之規定。」；「（第1項）國立中央圖書館臺灣分館置…助理編輯8人至12人，職位列第6或第7職等…（第2項）前項人員除總務組主任、幹事、書記外，必要時得依教育人員任用條例規定聘任之。」社會教育法第5條第1款、第6條前段、第10條；央圖臺灣分館組織條例第5條著有規定。復依教育人員任用條例第16條第1款、第22條第1項、第29條及其施行細則第4條規定：「講師應具有左列資格之一：一、在研究院、所研究，得有碩士學位或其同等學歷證書，成績優良者。」、「社會教育機構專業人員及學術研究機構研究人員之聘任資格，依其職務等級，準用各級學校教師之規定。」、「社會教育機構專業人員、學術研究機構研究人員，由各該首長遴選合格人員，報請主管教育行政機關核准後聘任。」；「（第1項）本條例所稱社會教育機構專業人員，指依社會教育法第4條、第5條設立之社會教育機構，其組織法規中，除行政人員外，定有職務名稱其職等列為聘任之人員。前項專業人員之職務等級，依社會教育機構專業人員與各級學校教師職務等級比照表(附表一：按助理編輯等級比照講師)之規定。（第3項）社會教育機構專業人員之遴聘及審查，依教育部之規定。」暨行為時教師法第9條第1項前段；專科以上學校教師資格審定辦法第7條第1款、第4款第2目規定：「專科以上學校教師資格之審定分初審及複審二階段，分別由學校及教育部行之。」；「教師資格之審定，依下列方式辦理：一、學經歷證件由學校先行辦理查核後，交學校各級教師評審委員會評審…四、本部複審時，依下列程序辦理：…(二)依本條例第16條第1款及第16條之1第1款送審者，由學審會審定。必要時，得經學審會常務委員會議(以下簡稱常會)決議，將其專門著作送請學者、專家2人至3人評審後，送學審會審定。」可知，央圖臺灣分館助理編輯於經該分館館長遴選合格人員後，固須報請主管教育行政機關核准後，始得聘任；惟主管教育行政機關所為之複審乃在於資格之審查，不在人選之決定。況且系爭央圖臺灣分館助理編輯職務等級係比照講師，資格之審查著重其學歷，不以專門著作之提出為要件，主管教育行政機關之裁量空間復屬有限；苟非經央圖臺灣分館館長遴選合格之助理編輯，要無獲致該項職務之機會。足見央圖臺灣分館館長聘任該分館助理編輯最終雖須經主管教育機關核准，然該館長對於聘任人選仍具有用人決定權甚明。
㈢、復按「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」行政訴訟法第254條第1項定有明文。經查，上訴人於擔任央圖臺灣分館館長公職期間，就其妻妹即2親等姻親夏慈惠所應徵之該分館助理編輯職務，如何以上述臨時指定教授加考筆試、並就其所掌控之百分之20之評分權，給予夏慈惠16分最高分等方式，使其得入正取名單之列，並自94年7月12日起，聘任夏慈惠為該分館助理編輯，為期1年；期滿再於95年7月12日續聘1年。嗣因被上訴人認上訴人上述初聘、續聘關係人夏慈惠之行為，均已違反公職人員利益衝突迴避法第7條所規定之禁止義務，依公職人員利益衝突迴避法第14條規定，前以98年1月23日法利益罰字第0981100783號處分書，併同裁處罰鍰150萬元。因上訴人不服，提起訴願，為訴願決定以上訴人94年初聘之違章行為業罹於裁處權時效，不得裁罰，原合併裁處罰鍰金額有重行審酌之必要為由，將該裁罰處分撤銷確定等情，業經原審斟酌原處分卷附上訴人暨其妻、夏慈惠之戶籍資料、央圖臺灣分館機關徵才登錄畫面、人事管理員簽請上訴人圈選之簡簽、94年6月15日第5次考成暨甄審委員會會議紀錄及評分表影本、人事管理員簽請上訴人加考筆試之簽呈影本、94年6月20日第6次考成暨甄審委員會會議紀錄及筆試成績表、人事管理員簽請上訴人評分及圈選錄取人員之簡簽及評分表、94年7月11日通知夏慈惠報到函、初聘夏慈惠1年之聘書、續聘夏慈惠1年之聘書、時任央圖臺灣分館人事管理員 蘇俊豪 之訪談紀錄、教育部94年7月8日台人(一)字第0940092672號函、上述處分書、行政院院臺訴字第0980093070號決定書等（以上均影本）證據資料，詳述得心證之理由，核與卷證並無不合，且無違背經驗或論理法則情事。揆之前揭規定及說明，原審據以認上訴人續聘夏慈惠行為，乃假借職務上之權力及機會，圖其關係人人事任用之非財產上利益，違反公職人員利益衝突迴避法第7條規定，原處分依公職人員利益衝突迴避法第14條規定，裁處罰鍰100萬元，係屬合法，自無不合；而被上訴人所裁處之罰鍰既已係法定最低金額，亦不生上訴意旨所稱之不符比例原則之問題。另上訴意旨謂被上訴人於98年1月23日僅對上訴人之初聘行為做出裁罰，並未對續聘行為裁罰云云，則係就原審合法確定之事實為爭執，洵無可採。
㈣、再按「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。…（第4項）行政罰之裁處因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須另為裁處者，第1項期間自原裁處被撤銷確定之日起算。」行政罰法第27條第1項、第2項、第4項著有規定。又「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」乃行政程序法第118條所明定。承前所述，上訴人假借職務上之權力、機會，分別於94年7月12日、95年7月12日初聘、續聘關係人夏慈惠2行為，前經被上訴人以98年1月23日法利益罰字第0981100783號處分書，併予裁罰150萬元，嗣經訴願決定全部撤銷等節，乃原審依法確定之事實。縱被上訴人第1次裁罰處分，因就上訴人上述違章初聘、續聘夏慈惠行為，合併裁罰，而無法辨明被上訴人就各該違章所處罰鍰金額究為若干，仍無礙被上訴人業於上述續聘行為裁處權時效完成（即98年7月12日）前，已行使裁罰權之認定。嗣該第1次裁罰處分雖經訴願決定全部撤銷，然亦僅該處分溯及既往失其效力，不生裁罰之法律效果，並不影響被上訴人曾行使裁處權之事實。是被上訴人第1次裁罰處分固經訴願決定撤銷，惟其中有關裁罰上訴人違章續聘夏慈惠行為，其裁處權時效，依行政罰法第27條第4項規定，乃應於該裁處被撤銷確定之日起算3年。故原審認被上訴人第1次裁罰處分，雖違反行政罰法第25條數行為違反同一行政法上義務，應分別處罰之規定，然該處分嗣經訴願決定撤銷確定後，被上訴人另於98年10月8日作成原處分，並於同年月14日送達上訴人，仍未罹於裁處權時效乙節，揆諸上揭行政罰法第27條第4項規定，洵屬適法有據；至原審雖以行政罰法未明文規定之「時效中斷」乙詞，申述行政罰法第27條第4項之法律效果，然與該條項之法律效果並無影響；尚難謂原判決有上訴意旨所指摘之違反禁止不當聯結原則、不備理由、理由相互矛盾或誤用時效中斷致牴觸法令等違法情形。
㈤、綜上所述，原審駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。原判決並無不適用法規或適用不當等違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年9月22日
最高行政法院第五庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官林文舟法官胡國棟法官林玫君以上正本證明與原本無異中華民國100年9月23日
書記官吳玫瑩