裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第4029號判決
裁判日期：民國93年11月19日
裁判案由：請求撤銷徵收
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第四○二九號
原告甲○○訴訟代理人丁○○被告內政部代表人乙○○部長）訴訟代理人戊○○
丙○○右當事人間因請求撤銷徵收事件，原告不服行政院中華民國九十二年八月十八日院臺訴字第○九二○○八八七六六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：
一、原告本係坐落新竹縣○○鎮○○○段第二○五─四九六地號土地之原共有人，該筆土地已經被徵收。
【註】：嗣後因為撤銷徵收處分之需（理由後詳），又被分割為以下二筆土地：
○○○鎮○○○段第二○五─四九六地號土地。
○○○鎮○○○段第二○五─七九六地號土地。
二、而上開土地之徵收經過如下所述：
Ａ、緣因需用土地人新竹縣竹東鎮公所（下稱竹東鎮公所）於七十七年間為辦理都市計畫五─二○號道路工程，而經由新竹縣政府轉報請當時之徵收主管機關台灣省政府（現其此部分業務已移由內政部掌理）請求核准徵收計劃。
Ｂ、台灣省政府因此於七十七年十二月十五日作成七七府地四字第一六二一五四號函之核准徵收處分，徵收包括上述土地在內之七筆土地（並附帶徵收其地上物）。
【註】：上開徵收處分，曾行政院於七十八年一月四日以台（七八）內地字第六六四四二六號函准予備查。
Ｃ、而上開核准徵收處分經送徵收補償機關新竹縣政府，由新竹縣政府於七十八年四月十七日作成七八府地劃字第四八四八號公告，對外公示上開徵收處分，並辦妥發價手續，完成徵收計劃，將上開七筆土地登記在需地機關竹東鎮公所名下。
三、但嗣後竹東鎮公所發覺，上開經徵收○○○鎮○○○段第二○五─四九六地號土地，因地籍線與都市計畫線不符，乃再將該筆土地予以分割，分割為：
○○○鎮○○○段第二○五─四九六地號土地。
○○○鎮○○○段第二○五─七九六地號土地。
並以其○○○鎮○○○段第二○五─七九六地號之土地本係住宅區土地，不在工程用地範圍內，依法為不應徵收之土地，應辦理撤銷徵收。而按照以下之程序撤銷上開土地之徵收處分，並已執行完畢。
Ａ、由竹東鎮公所提經新竹縣政府轉報請台灣省政府辦理撤銷徵收手續，並在報請核准過程中，在主管機關撤銷徵收處分未作成以前，先為以下之處理：
１、先於八十六年五月十四日以八十六竹鎮建字第八八三八號分別函請包括原告在內各共有人於文到一個月內繳回原領補償費，逾期未繳回視同放棄。
其中原告應繳回之金額為新台幣（下同）六、五六一元。
２、原告與其他各共有人也陸續繳回各自原領得之補償費（原告是於八十六年五月十九日繳回）。
Ｂ、而台灣省政府因此於八十六年十二月十六日作成八六府地二字第一七六四二○號函之（核准）撤銷徵收處分。
【註】：該撤銷徵收處分，曾報內政部備查，而由內政部於八十六年十二月十九日作成台（八六）內地字第八六一二七九九號函准予備查。
四、原告則主張上開「撤銷徵收之行政處分」違法，而要求撤銷上開「撤銷徵收」之行政處分，其提起行政爭訟之客觀經過如下所載：
Ａ、原告先以竹東鎮公所八十六年五月十四日之八十六竹鎮建字第八八三八號函作為行政爭訟之對象，而此部分爭訟之處理經過如下所述：
１、依上所述，該竹東鎮公所八十六年五月十四日以八十六竹鎮建字第八八三八號函文僅屬撤銷徵收主管機關台灣省政府作成撤銷徵收處分前之預備性作為。而且原告亦已依函文指示於八十六年五月十九日繳回原領補償費六、五六一元。
２、但原告基於特別私經濟因素之考量（後詳），而於八十六年七月十四日視上開函文為一行政處分，而提起訴願。
３、新竹縣政府則於八十七年十二月十五日作成八十七府訴字第一四四六三四號訴願決定駁回其訴願。
４、原告乃提起再訴願，而經再訴願機關台灣省政府以八十八年四月二十日八八府訴二字第一五○八○○號再訴願決定，為撤銷原決定之諭知，而命訴願機關另為處理。
５、訴願機關新竹縣政府因此於八十九年七月五日作成八十九府訴字第九○二九二號訴願決定，將竹東鎮公所上開函文認定為一「行政處分」，而將該原處分撤銷，命竹東鎮公所另為適法之處分。
Ｂ、竹東鎮公所因此又於八十九年九月五日作成八九竹鎮建字第一三九五一號函，對原告告知以下內容之事實：
⑴系爭雞油林段第二○五─四九六地號土地，因地籍線與都市計畫線不符，
經地政單位分割其中新地號二○五─七九六面積四平方公尺屬住宅區，為保障土地所有權人權益，需撤銷徵收歸還住宅區土地。
⑵前經竹東鎮公所八十六年五月十四日八十六竹鎮建字第八八二一八號函通
知徵收前原土地所有權人繳回原領補償費，原告及其餘所有權人皆於期限內繳回。
⑶該撤銷徵收案並奉台灣省政府八十六年十二月十六日八六府地二字第一七六四二○號函准予撤銷在案，並完成所有權移轉登記。
Ｃ、隨後竹東鎮公所又於九十年二月二日作成九十竹鎮建字第○○一五九五號函，告知原告維持原撤銷徵收。
Ｄ、原告不服竹東鎮公所上開九十竹鎮建字第○○一五九五號函，視其為一行政處分，而向本院提起行政訴訟。本院前審以九十年訴字第一九六四號判決駁回原告之訴。惟判決理由中提及原告行政爭訟之真意在於就撤銷徵收處分表示不服，而提起訴願，只不過對受理之機關認知錯誤。而台灣省政府之業務已移轉予被告機關，因此要求新竹縣政府依訴願法第六十一條第二項規定，將其訴願移送於原行政處分機關即被告機關處理。
Ｅ、原告因此於九十一年七月十日向被告機關表明「回復坐落新竹縣○○鎮○○○段第二○五─七九六地號土地撤銷徵收前原狀」之意圖。
Ｆ、被告機關則作成以下函文答覆原告：被告機關依新竹縣政府之來函，而於九十一年十二月十二日作成台內地字第○九一○○六九九七一號函回覆新竹縣政府，並副知原告，告以下述等情：⑴依本案發生時之台灣省土地徵收作業手冊（八十一年十二月第一九三頁）
之規定，系爭原奉准徵收○○○鎮○○○段第二○五─四九六地號土地，因地籍線與都市計畫線不符，致部分土地屬住宅區土地，經分割為同段第二○五─七九六地號，面積○．○○○四公頃，應辦理撤銷徵收，並經通知原告繳回原領受之徵收補償費後，報經原台灣省政府八十六年十二月八六府地二字第一七六四二○號函核准撤銷徵收在案。
⑵本案系爭土地既屬應撤銷徵收之土地，則原台灣省政府前揭核准撤銷徵收之處分應予維持。
⑶有關原告所陳，請新竹縣政府依法妥處逕復。
Ｇ、原告不服上開答覆，以其因申請建築線指示，始知本件土地徵收案超徵收私人土地，復因逕為分割未依據地籍圖之都市○○道路中心樁位置，劃出都市○○道路邊界地界線，致地籍線與都市計畫線不符，與台灣省土地徵收手冊所載因都市計畫中心線（樁）偏差，須撤銷徵收之規定不同，又竹東鎮公所非徵收主管機關，竟未經主管機關核准，先行收回補償費云云，提起訴願，經行政院九十二年八月十八日院臺訴字第○九二○○八八七六六號決定駁回其訴願。
Ｈ、原告因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明（原告未於言詞辯論期日到場，依其書狀所載及準備程序中之言詞陳述，聲明如下）：
求為判決撤銷原（撤銷徵收）處分及訴願決定。
【註】：⑴雖然原告在書狀中，訴之聲明記載為「新竹縣○○鎮○○○段二○
五─七九六地號土地，恢復撤銷徵收前竹東鎮公所所有權」，但從上述事實概要經過觀之，原告所稱：「要將系爭土地之所有權回復為竹東鎮公所所有」之真意，即是要求撤銷「原撤銷徵收處分」，使該筆土地仍然回復為徵收後之狀況，即由竹東鎮公所本諸徵收之法律關係，而取得該筆土地之所有權。
⑵另外因為原告是在撤銷徵收處分送達後之法定期間內尋求行政救濟
，所以本案亦屬單純的撤銷訴訟，而無涉於行政程序法第一百二十八條所定「重開行政程序」的課予義務訴訟。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由（原告未於言詞辯論期日到場，依其書狀所載及準備程序中之言詞陳述，主張如下）：
Ａ、按照行政院決定書理由中謂：「台灣省政府以八十六年十二月十六日八六府地二字第一七六四二○號函核准撤銷徵收，並報內政部同意備查，於法並無不合」云云。然而總統於八十九年二月二日公布並於九十一年十二月十一日公布的土地徵收條例，在八十九年二月二日以前政府沒有法源依據因超徵收私人土地而可辦理撤銷徵收。中華民國為民主國家政府，辦理一切事務必須依法辦理。新竹縣○○鎮○○○段第二○五─七九六地號土地，政府依據土地法第二百零八條第二款規定強制徵收，台灣省政府核准撤銷徵收；此行政處分無法源為依據，自作主張裁定辦理。此行政處分嚴重違法。
Ｂ、政府強調同段第二○五─七九六地號土地不在徵收範圍內，此錯誤是誰造成。政府行政疏失造成錯誤後果，全由百姓概括承受，政府一點責任都沒有，是人民悲哀。
１、政府於六十七年六月一日強制逕為分割，自同段第二○五─三四七地號分割出二○五─四九六地號。七十八年四月七日新竹縣政府公告強制徵收同段第二○五─四九六地號土地，此地號土地之謄本記載徵收土地禁止移轉，然而政府用分割理由（而非用逕為分割）自同段第二○五─四九六地號分割出二○五─七九六地號，八十六年十二月二十七日辦理撤銷徵收。
２、新竹縣政府八十五年十二月五日核准給原告公有畸零地合併使用證明書，竹東鎮公所卻百般刁難執意不出售。
３、政府撤銷徵收後造成私有畸零地，原告依據臺灣省畸零地使用規則第十二條規定，向新竹縣政府申請調處。新竹縣政府宣稱不宜用畸零地調處辦理。
４、政府明文告知原告辦理撤銷徵收原因是，因都市計畫中心線（樁）偏差，致徵收土地不在工程用地範圍內。
Ｃ、同段第二○五─七九六地號土地另一所有權人 陳士勳 先生不肯出售其持分的部分，用此籌碼要脅原告。導致原告每年仍然繳納高額地價稅額，卻不能依建築法申請蓋房屋。
二、被告主張之理由：
Ａ、按國家因交通事業之需要，得徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必須者為限，為行為時土地法第二百零八條第二款所規定。本件需用土地人竹東鎮公所為辦理都市計畫五─二○號道路工程，前經新竹縣政府報請台灣省政府以七十七年十二月十五日七七府地四字第一六二一五四號函核准徵收新竹縣○○鎮○○○段第二○二─二六地號等七筆土地並附帶徵收其地上物，報行政院七十八年一月四日台（七八）內地字第六六四四二六號函同意備查。新竹縣政府以七十八年四月十七日府地劃字第四八四八號函辦理公告，並發放土地補償費予原告領訖，且完成土地所有權移轉登記。嗣因原告之土地申請建築線指示，發現其土地並未臨路，無法作建築之使用，而向竹東鎮公所陳情，經竹東鎮公所查明，係地籍線與都市計畫線不符，經地政單位重新分割○○○鎮○○段竹東小段第二○五─七九六地號土地，面積四平方公尺屬住宅區，不在工程用地範圍內，為依法不應徵收之土地，應撤銷徵收歸還原告。
Ｂ、原告訴稱本件撤銷徵收處分係因地籍線與都市計畫線不符，與台灣省土地徵收手冊所載因都市計畫中心線（樁）偏差，須撤銷徵收之規定不同，經竹東鎮公所查明坐落新竹縣○○鎮○○○段第二○五─四九六地號土地之地籍線與都市計畫線不符，重新分割之同段第二○五─七九六地號土地不在徵收範圍內，業如前所述，實無礙系爭土地不在徵收範圍內，應予撤銷徵收之認定。
Ｃ、另依台灣省土地徵收作業手冊（八十一年十二月版第一九二頁）載：「．．．以上辦理更正或撤銷徵收如係減少用地面積，在實務上宜先徵詢原土地所有權人之意見，如有原土地所有權人不願繳還減少面積之原補償價款時，自不宜強迫其收回土地。」新竹縣竹東鎮公所於八十六年五月十四日以八十六竹鎮建字第八八三八號函通知原告於文到一個月內繳回原領補償費新台幣六、五六一元，逾期未繳回視同放棄。經原告於同年五月十九日繳回後，該撤銷徵收案並經台灣省政府八十六年十二月十六日八六府地二字第一七六四二○號函准予撤銷。揆諸首揭法令規定，本案系爭土地確屬未在工程用地範圍內，應撤銷徵收該土地。
理由
壹、程序方面：
一、一造辯論判決之諭知：本件原告受合法通知無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十五條、第三百八十六條之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、本案訴訟類型之確定：按在本案中原告之請求內容，因其不諳法律，以致與現行法制設計有所差異，但在探究其真意後，可確定原告乃是針對○○○鎮○○○段第二○五─七九六地號土地」，請求撤銷「台灣省政府於八十六年十二月十六日作成之八六府地二字第一七六四二○號（核准）撤銷徵收處分」，讓該土地回復至仍處於徵收完畢之狀況（即屬於竹東鎮公所所有），因此本案之訴訟類型仍屬撤銷訴訟，而非課予義務訴訟。
貳、原告本件請求無理由之認定：
一、針對本案之訴訟類型，原告首應指出上開「台灣省政府於八十六年十二月十六日作成之八六府地二字第一七六四二○號（核准）撤銷徵收處分」內容有何違法之處。
二、然而經查原告主張之各項事由，均不足以動搖原撤銷徵收處分之合法性，爰說明如下：
Ａ、行政處分只要有違法之處，作成處分之機關原則上即可本諸職權自行撤銷該行政處分，此乃行政作為主動積極性之表現（改制前行政法院六十三年度判字第五五八號判例意旨參照，現行行政程序法第一百十七條第一項前段亦有相關之規定）。從而原告謂：「台灣省政府一定要法源依據，才可自行撤銷徵收處分」云云，顯然與行政法制之基本法理有悖，自非可採。
Ｂ、本案被告機關撤銷原徵收處分之原因，主要是因為上開土地依都市計劃線顯示，其土地使用編定為「住宅區」，原來不在徵收計劃範圍內，原來之徵收處分自屬違法，而本諸職權自行撤銷，依首揭說明，上開「以新處分來撤銷舊處分」之作為，原則上應屬合法。
Ｃ、至於主管機關撤銷違法行政處分之職權，依行政法之相關法理，僅在下述「信賴保護」之例外情形才受到限制，其相關法理可由現行行政程序法第一百十七條第一項但書來加以認知。而本案中並不符合此一要件，爰說明如下：
１、徵收處分是否為授益處分當然不能僅由徵收處分本身觀察，當然還要與補償處分合併觀察，才能正確掌握其性質。因為徵收必有補償，撤銷徵收則已得之徵收補償也須退回。從此觀點言之，人民可以主張徵收為一授益處分，而有引用有關「信賴保護」之相關規定來限制主管機關撤銷違法授益處分之權限。
２、在此首應檢討信賴保護原則之意義：按所謂之信賴保護原則，係指人民基於對行政機關之擔保或其他對行政機關附理由之行為有特定之期待，在人民合法之信賴下享有對行政機關之請求權。乃是公法上誠實信用原則的下位概念。
３、而主張信賴保護者，須具備以下之構成要件：
ａ、信賴基礎：即行政機關表現在外之舉止（明示的，甚至是暗示的），讓人民形成一個印象，相信行政機關已經作成了一個具有法效性之決策，並基於對此決策之信賴，而有規劃未來行止之可能性。
ｂ、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其社會活動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為（含作為與不作為）乃屬「信賴表現」。
ｃ、因信賴表現所生之信賴利益：
Ⅰ、信賴保護原則所欲維護之利益即屬「信賴利益」，其內涵乃是人民基於前開信賴規劃其社會生活，而在信賴表現活動中所付出之成本，此等成本原則上是指「經濟成本」，特殊例外情況下也有可能包含「非經濟成本」。
Ⅱ、另外「信賴利益」之內涵應與授益處分所給付之利益本身嚴格區分，因此信賴利益並不等同於給付利益。
ｄ、信賴在客觀上值得保護：
Ⅰ、按信賴保護原則之所以被引為行政法上之重要法理，構成限制行政作為之限制，其原因乃是因為人民主觀上可以期待，行政機關一切作為均合法性，因此其有相信行政機關表示在外行止之正當性存在，若此正當性基礎被證明不存在時，人民即無享受信賴保護之合理性存在。
Ⅱ、因此依行政程序法第一百十九條之規範意旨所呈現之法理顯示，有下列情形，人民之信賴不值得保護︰
⑴、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關為行為者。
⑵、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為者。
⑶、明知行政行為違法或因重大過失而不知者。
Ⅲ、必須排除上述之消極要件，人民才能主張信賴保護原則之適用。
４、另外因信賴保護所生之法律效果，又涉及公私法益之權衡，而須為以下之考量：
ａ、按信賴保護所生之法律效果，原則上乃是對行政機關事後變更法效決策形成一種限制。而在授益處分之情形，信賴保護之成立足以使行政機關撤銷違法授益處分之權限受到抑制或剝奪。
ｂ、不過信賴保護之法律效果卻非單一而直接，還須進一步做利益衡量之考慮，以決定對人民保護之程度。相對而言，行政機關變更決策權限之限制也因此有程度上之高低。
ｃ、依行政程序法第一百十七條第一、二款之反面解釋，如果公益有高度保護之必要時或信賴利益小於公益時，行政機關仍得撤銷該授益處分（只不過應依同法第一百二十條第一項給予補償）。
ｄ、因此有關信賴保護是否構成對違法授益處分撤銷之限制，仍應為公私法益之權衡。
Ⅰ、在此特別須加說明者，所謂之公私法益之權衡，其對象是「信賴利益」與「公共利益」之衡量，而非授益處分所形成之「給付利益」與「公共利益」之衡量。
Ⅱ、因此假設相關利益均得以同一標準來加以量化，其中給付利益為十單位，公共利益為二單位，而信賴利益則為三單位，在理論上，可能為了維持三單位之信賴利益，卻讓人民因此保有十單位之違法給付利益。因此如果信賴保護原則之適用結果是剝奪了行政機關之撤銷權限，很可能會因此讓人民保有遠比其信賴利益高出甚多之給付利益，此等結果是否具有公平性，恐值討論。
Ⅲ、不過以上說法乃屬理論上之假設，而在真正之實際作業中，「給付利益」之實現大都被認定是以「公共利益」之付出做為代價，因此在進行利益權衡時，「給付利益」經常是化身為「公共利益」之一部，而擺放在公益之琺碼上。
５、在本案中，從原告事後輕易退回徵收補償款六、五六一元觀之，顯無「信賴表現」存在，何況法律上的「權利」概念係指：「經法規範（不限於形式意義的法令，尚包括習慣法或透過法院裁判等方式）賦予其得以貫徹之力量或由法規範確保其實現的社會生活利益」。被告發給原告補償費，其作用乃對原告經濟生活有所挹助，使原告整體財產價值有所提昇，並不在授與特定之權利或法律地位，而應認為僅屬「純粹經濟上利益」之給與，在經濟利益受領後即融入個人總體財產中而失其特定性，且其本質上隨時均可能增減起伏的情況下，人民尚不得主張以其對經濟利益之支配利用，為信賴特定利益將會存續之表現。
６、事實上本案中原告提起本件行政訴訟之經濟上目的，實在是因為上開撤銷徵收之土地為其與他人所共有者，原告本來打算利用該筆土地與鄰接之自有土地合併興建房屋，但因為共有人不同意，所以打算先回復為竹東鎮所有，再單獨申請承購公有畸零地，此等經濟考量根本無涉於信賴保護之課題。
三、另外附帶須說明者，原告之所以提起本件行政爭訟，實在是因為上開土地經撤銷徵收後又回復為原告與他人共有之狀態，原告另有他筆土地與系爭土地相鄰，而打算將二筆土地合併以便興建房屋，但系爭土地之他共有人要原告出高價購買其等之應有部分，所以原告希望以撤銷「原撤銷徵收處分」之方式，將系爭土地回復為竹東鎮公所所有，再向竹東鎮公所申請購買系爭畸零地來興建房屋。其實原告此等私經濟之考量，現行建築法第四十五條另有解決之道，實無須利用本件行政爭訟來達成其私經濟目的。
【註】：建築法第四十五條之規定內容：
第一項：
前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起一個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。
第二項：
徵收土地之出售，不受土地法第二十五條程序限制。辦理出售時應予公告三十日，並通知申請人，經公告期滿無其他利害關係人聲明異議者，即出售予申請人，發給權利移轉證明書；如有異議，公開標售之。但原申請人有優先承購權。標售所得超過徵收補償者，其超過部分發給被徵收之原土地所有權人。
第三項：
第一項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。
參、綜上所述，本件台灣省政府所為之撤銷徵收處分於法無違，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十一月十九日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官葉百修
法官黃清光法官帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年十一月十九日
書記官蘇亞珍