高雄高等行政法院106年度訴字第367號判決

裁判字號：高雄高等行政法院106年訴字第367號判決

裁判日期：民國107年05月09日

裁判案由：理監事選舉

高雄高等行政法院判決
106年度訴字第367號民國107年4月25日辯論終結原告屏東縣萬丹鄉農會代表人 黃正長 訴訟代理人 陳松甫 律師被告屏東縣政府代表人 潘孟安 訴訟代理人 張睦理
涂勝鴻 上列當事人間理監事選舉事件，原告不服行政院農業委員會中華民國106年7月13日農訴字第1060711614號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴聲明原為：「被告民國106年3月23日屏府農輔字第10608397400號函(下稱被告106年3月23日函)及行政院農業委員會（下稱農委會）106年7月13日農訴字第1060711614號訴願決定（即本件訴願決定）應予撤銷。」嗣原告於106年10月5日（本院收狀日）變更聲明為：「㈠先位聲明：被告106年3月23日函及訴願決定均撤銷。㈡備位聲明：被告應依原告106年3月6日屏萬農會字第1060000269號函（下稱原告106年3月6日函）所載內容，准予備查原告第18屆第1次會員大會辦理選舉第18屆理監事選舉結果。」經核其訴之變更與原訴請求之基礎事實相同，揆諸前揭規定，於法並無不合，自應准許，合先敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要︰緣原告於106年2月20日以屏萬農會字第1060000239號開會申請書（下稱原告106年2月20日開會申請書）向被告申請於106年3月2日召開第18屆第1次會員代表大會（下稱系爭代表大會），經被告以106年2月23日屏府農輔字第10606205500號函復（下稱被告106年2月23日函）同意辦理，並指派訴外人涂勝鴻擔任指導員，且於會議結束7日內檢送會議紀錄報被告核辦等語。惟因原告第18屆農事小組選舉，理事候選人 李麗卿 、 王金義 之資格存有爭議，經原告於106年1月26日初審、106年2月7日複審及106年2月22日複審重新檢視等會議，皆決議李麗卿及王金義理事候選人資格不符，並以106年3月1日屏萬農會字第1060000264號函（下稱原告106年3月1日函
）檢送「第18屆農事小組選舉理監事及上級農會會員代表候選人資格複審重新檢視會議紀錄」予被告核備。但被告認原告僅以書面資料審查候選人資格，客觀性不足，分別以106年3月1日屏府農輔字第10606639700號、第00000000000號函（下合稱被告106年3月1日函）要求原告完成專案小組調查，並將結果報經被告核備後，再行召開會員代表大會進行後續屆次改選作業。原告未予遵從，仍如期召開系爭代表大會，並以原告106年3月6日函檢送「系爭代表大會會議紀錄」予被告備查。被告認理事候選人資格尚有疑義，故於系爭代表大會106年3月2日召開當日並未派員列席；且以106年3月23日函復原告說明略以，有關原告106年3月1日函送部分，請依被告106年3月1日函續辦；有關原告106年3月6日函送部分，其中選舉部分不符合農會選舉罷免辦法規定，其餘討論事項議案俟完成審查後再行函復等語。原告不服被告106年3月23日函，提起訴願，遭農委會認定被告106年3月23日函僅為行政指導而非行政處分，予以訴願不受理決定，原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨：
⒈先位之訴：
⑴被告106年3月23日函係單方面之違法認定，對原告生未
得備案而無法產生農會理、監事及農事小組成員之效果，是該不予備查之行為自屬行政處分無訛。
⑵被告以輔導員未列席、未於農會小組之選票上用印為由
，不予備查原告第18次農會小組之選舉結果，顯有悖於誠信原則及禁反言原則：
原告於106年3月2日所召開之系爭代表大會，早以106年2月20日開會申請函向被告申請，經被告以106年2月23日函同意辦理；惟至106年3月2日系爭代表大會召開時，仍未見被告指派之涂勝鴻指導員到會，原告當下即以106年3月2日屏萬農會字第1060000265號函請被告派員到會行使職權。然迄原告依程序進行且完成農會小組選舉並經主席宣布散會止，均未見指導員依法到會。是被告指派之指導員無故未到場行使職權，顯非可歸責於原告之事由，詎被告竟據此而認定原告依法及依函辦理之選舉事務，違反農會選舉相關規定云云，自有悖於禁反言原則及誠信原則而屬違誤。
⑶被告以「農會候選人資格尚有爭議」為由，要求原告暫
緩召開系爭代表大會，程序及實體上均於法未合，自不得據認本次理監事選舉違反農會選舉罷免辦法：
①原告於系爭代表大會暨理監事等選舉程序結束後(106
年3月3日收文)，始收受被告於106年3月2日(即召開大會當日)正午12時30分所發106年3月1日屏府農輔字第10606839700號函文（本院卷第53頁），則該函文除未在召開大會前送達原告外，亦顯與文書處理手冊之公文處理時效規定未符。況系爭代表大會之相關選務事項均於106年2月20日前完成，並無農會選舉罷免辦法第5條所示之「屆期未完成」情事，則被告上揭函文所指「農會候選人資格爭議」案，已經原告依法辦理初審、複審程序並報由被告備查外，復依被告之指示辦理「複審重新檢視會議」，且由被告指派指導員涂勝鴻蒞會後作成「理事候選登記人李麗卿、王金義資格不符而不予登記」之決議在案，並已送被告備查，尚無被告上揭函所指之「農會候選人資格爭議」。則被告以形式、實體上均顯然違法之函文，突然要求原告暫緩召開系爭代表大會暨理監事選舉，全然棄行政程序於不顧，顯然於法未合，不生任何法效。
②又被告復以106年3月7日屏府農輔字第10606997100號
函（下稱被告106年3月7日函）要求原告完成專案小組調查並將結果報被告核備後，再行召開系爭代表大會云云，亦屬無稽。因系爭代表大會暨理監事選舉業於106年3月2日依法定程序召開並進行完畢，且早於106年3月6日即依被告106年2月23日同意辦理函指示，將系爭代表大會之會議紀錄呈送被告備查。則被告尚不得據以認定原告召開系爭代表大會有何違法事由，故被告106年3月23日函復顯然於法無據。
③綜上所述，可知原告於106年3月2日召開系爭代表大
會暨辦理理監事選舉事項，於法有據，亦均係遵照被告之指示及法定程序辦理，縱有選票未蓋指導員印章等情形，其亦非可歸責於原告之事由，反係被告之程序違法行為所致，故被告未依法及被告106年2月23日函文內容，指派指導員到場，顯係可歸責於被告之事由，則被告106年3月23日函宣告原告系爭代表大會辦理之理監事選舉違反農會選舉罷免辦法云云，自顯悖於行政程序法則，應予撤銷。又農委會以被告106年3月23日函非行政處分為由，而為訴願不受理決定，亦有未洽，應併予撤銷。
⒉備位部分：
⑴原告於106年3月2日召開系爭代表大會，並於會議中辦
理農事小組選舉後，依法於7日內將選舉結果回報被告，依農會選舉罷免辦法第32條第1項規定，被告當有准予備查之義務。鈞院仍認本件被告不予備案之行為尚非具有行政處分之性質，惟依農會選舉罷免辦法第32條第1項之規定，被告當有應予備案之義務卻不為之，原告自得依行政訴訟法第8條第1項之規定，訴請被告應為准予備案之事實行為。
⑵又縱被告認原告辦理該次選舉於法有違，然迄今並未見
其依農會法第42條、第43條及第44條規定報請上級主管機關核准後撤銷原告辦理該次選舉之決議，除見該次選舉並無被告所稱違反法令情事外，被告自亦不得持以為否准該次選舉備案之依據，至屬灼然，故原告訴請被告應為准予備案之事實行為，應有理由。
㈡聲明：
⒈先位聲明：被告106年3月23日函及農委會訴願決定均予撤銷。
⒉備位聲明：被告應依原告106年3月6日函載內容，准予備查系爭代表大會辦理選舉第18屆理監事選舉結果。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨：
⒈被告106年3月23日函為行政指導非行政處分，原告起訴主
張撤銷之，核與行政訴訟法第4條撤銷訴訟客體不符：關於原告106年3月1日函及106年3月6日函送之會議紀錄，依農會法施行細則第36條第2項之規定，僅為事後陳報制(非效力要件)，且前揭法定會議均係由原告依法定職權召開，被告僅居於輔導之地位，對於原告前揭呈報事項並無准駁權限，則原告主張被告106年3月23日不予備查函係一行政處分，乃顯無理由。況依最高行政法院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，被告106年3月23日函示之性質與行政處分顯然有間，自非本件撤銷訴訟之客體甚明。故原告主張撤銷被告106年3月23日函，顯於法未合。
⒉被告106年3月23日函示既非行政處分，被告亦無權就原告
所進行之決議事項為任何准駁權限，僅為事後監督機制，依農會法第42、44條規定，應於報請農委會同意後辦理，故被告106年3月23日函內容係函報備查事項之回復，該系爭函性質僅為行政指導，非行政處分。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本件爭點為：㈠被告106年3月23日函是否為行政處分，原告得否提起撤銷之訴？㈡原告依行政訴訟法第8條請求被告應依原告106年3月6日函載內容，准予備查系爭代表大會辦理選舉第18屆理監事選舉結果，是否有理由？
五、本院之判斷：㈠如爭訟概要欄所示事實，有原告106年2月20日開會申請書（
見訴願卷第70頁）、被告103年2月23日函（見訴願卷第69頁）、原告106年3月6日函（見訴願卷第31頁）、被告106年3月1日函（見訴願卷第67頁、110頁）、原告106年3月6日函（見訴願卷31頁）、被告106年3月23日函（本院卷第29頁）等在卷可參，堪以認定。
㈡原告先位聲明部分：
⒈按原告之起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
次按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項規定甚明。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自非法之所許，亦有最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例可資參照。職是，對非行政處分提起撤銷訴訟，即有起訴不備要件之違法，應以裁定駁回之。
⒉依農會法第19條第1項第1款、第49條之2、農會選舉罷免
辦法第10條、第20條、第32條第2項等規定（如附錄法條）可知，農會之選舉事務，係由各該農會辦理，各級主管機關僅立於指導及監督之地位，農會選舉結果，若有爭議，則應由權利受影響之人對農會循民事訴訟途徑提起救濟。至農會選舉結果即理、監事有所異動時，農會須將理、監事簡歷冊，報請主管機關備案，徵諸其立法意旨，係為使主管機關確實掌握團體動態，並利主管機關建立資料，核與異動原因（選舉）是否因違法而無效或得撤銷無涉。故報請備案文件齊全者，經主管機關備案時，僅係對資料作形式審查後，所為知悉送件之農會選任理監事簡歷事項之觀念通知，對該等理監事之選任，未賦予任何法律效果，並非行政處分；同理，主管機關所為不予備案之通知，對於理、監事之選任，亦不生任何影響，亦非行政處分。⒊經查，本件原告固於106年3月2日舉行該會第18屆第1次會
員代表大會並舉行理、監事選舉，有該次會議記錄及選舉情形紀錄表在卷可參（見訴願卷第25-30頁、第14頁），嗣原告並於同年月6日報請備案（見訴願卷第31頁），而經被告106年3月23日函以：「另貴會106年3月6日函，檢送第18屆第1次會員代表大會會議紀錄案，其中選舉部分不符合農會選舉罷免辦法規定，……。」對原告陳報之選舉結果及會議紀錄，以不符合農會選舉罷免法之規定回復，核其性質，僅係對原告檢送之會議紀錄作形式審查後，所為知悉農會決議事項之觀念通知，並未對外直接發生法律效果，並非行政處分，原告自不得對之提起撤銷訴訟。至該次農會理、監事之選舉是否合法有效之爭執，核與被告是否同意備案並無干涉。
⒋綜上，原告之主張於法有違，是其經訴願機關為不受理之
決定後，復提起本件行政訴訟，先位之訴請求撤銷訴願決定及被告106年3月23日函，揆諸首揭規定及說明，乃不備起訴之要件，顯非合法，復無從補正，自應予以駁回。
㈢原告備位聲明即被告應准備查原告第18屆第1次會員大會辦理選舉第18屆理監事選舉結果部分：
⒈按行政機關須在實體公法上對人民負有作為義務而不履行
，人民始享有公法上之請求權，而得視行政機關應作為義務內容為行政處分或事實行為，分別提起課予義務訴訟或一般給付訴訟。故行政機關表現於外部之行為雖屬事實行為，但其行為所依據之規範意旨，並無賦予人民公法上請求權，亦非為人民之權益而設者，即不能僅因其行政行為係屬事實行為即謂人民得提起一般給付訴訟向行政機關為請求。是故，若規範公法關係事項之行政法規意旨，僅課予人民履行義務，並未賦予其得請求主管機關為一定行為之權利，且主管機關對於人民履行義務所為之對應舉措，亦係出於遂行公共事務之目的考量，並無兼及保障私人權益者，即使社會上常有將主管機關之對應舉措用以證明或判斷私權效果之情形，因屬於事實上之利益僅具反射利益性質，不能視為公法上賦予權利或利益，無從據為向行政機關請求給付之權利基礎。
⒉又農會由會員選舉產生職員後將異動後之職員簡歷冊資料
報請主管機關備案，目的在使主管機關確實掌握團體動態資料，主管機關准予備案與否，因不發生法律效果，且因備案之制度目的僅係「供主管機關事後監督」之用，並不影響其因選舉結果而異動之理、監事人員在法律上之權利或利益，顯非為保障渠等之利益而設，自不能因認備案係屬事實行為，非行政處分，渠等不得提起課予義務救濟，即謂其享有對主管機關請求給付之公法上權利。
⒊查本件原告援引農會選舉罷免辦法第32條規定作為主張被
告應就其申報上開理監事選舉及上級農會代表選舉結果案件為同意備案之請求權基礎，殊難認適法有據。且稽之卷附原告申報檢附之第18屆第1次會員代表大會會議紀錄及出席人員、列席人員名冊（見訴願卷第11頁至第13頁）被告就原告擬於106年3月2日召開之會員代表大會申請書，固同意辦理並將派涂勝鴻擔任指導員，有被告函文在卷可參（見本院卷第155頁），然嗣因候選人（李麗卿、王金義）資格爭議，被告遂依農委會106年3月1日農輔字第000000000號函（見本院卷第271-272頁），以被告106年3月1日函（本院卷第53頁、第273頁）表示應於候選人資格爭議釐清後再辦理選舉，其中106年3月1日屏府農輔字第10606839700號之公文並於106年3月2日12時30分07秒即原定當日下午2時召開之第18屆第1次會員代表大回召開前，由原告人員簽收電子公文，有該公文影本在卷可參，而該公文已敘明：「……本案因涉及農會候選人資格爭議，請貴會完成專案調查並將結果報府核備後，再行召開……。」，參以被告原指派之輔導員當日亦未與會（見本院卷第51頁），原告仍於當日代表大會中辦理之理、監事及上級會員代表選舉適法性，已有疑義，當日與會之代表亦質疑指導員未出席，會議可否繼續進行（見本院卷第129-131頁會員 李振發 、王金義之發言記錄），亦即當日選舉結果之適法性確有爭議，而關於原告改選理、監事即農會選舉之適法性，本屬候選人與農會間之爭議，依農會法第49條之2規定，應歸普通法院（民事庭）審理之範疇，被告並無實質審查權限，固原告雖陳請備案，被告覆以有關第18屆第1次會員代表大會會議紀錄案其中選舉部分，不符合農會選舉罷免辦法規定，未同意予備案，殊難認其有違背應對原告履行之公法上作為義務可指。
⒋綜上所述，本件被告就原告所提出第18屆會員代表大會理
監事及出席上級農會代表選舉人員簡歷冊不予備案，對原告難認有違背公法上應作為義務之情形，則原告起訴求為判命被告對上開申報案件應同意備案，尚非有據，無從准許，應予駁回。
㈣本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，應予敘明。
㈤本件原告之訴，先位之訴不合法，本應以裁定駁回，惟本院
考量先備位之訴基礎事實同一，證據資料相互為用，為期卷證齊一，並避免裁判矛盾，本院爰以程序上更為慎重之判決併予駁回，併此指明。
六、結論：被告106年3月23日函，並非處分，訴願決定予以不受理，並無不合，原告訴請撤銷為不合法；至原告備位請求部分，亦無理由，應予駁回。
中華民國107年5月9日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官邱政強
法官吳永宋法官黃堯讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年5月9日
書記官江如青附錄法條：
┌──────┬────┬───────────────┐│農會法│第19條第│農會置理、監事，分別組成理事會│││1項第1款│、監事會。理、監事由會員（代表││││）選任之，其名額依下列之規定：││││一、鄉、鎮（市）、區農會理事9││││人。││├────┼───────────────┤││第22條第│農會理、監事任期均為4年，連選│││1項│得連任1次。但連任人數不得超過││││理、監事名額2分之1。││├────┼───────────────┤││第22條第│前項理、監事任期屆滿改選完成後│││2項│，應於7日內將理、監事簡歷冊，││││連同會員增減名冊報請主管機關備││││案。││├────┼───────────────┤││第42條│農會之決議，有違反法令、妨害公││││益或逾越其宗旨、任務時，主管機││││關得令撤銷其決議。││├────┼───────────────┤││第44條│下級主管機關為第42條、第43條之││││處分時，應經上級主管機關之核准││││。││├────┼───────────────┤││第49條之│農會選舉或罷免訴訟及總幹事聘、│││2│解任程序，除有關假處分之規定外││││，準用民事訴訟法之規定。│├──────┼────┼───────────────┤│農會選舉罷免│第10條第│農會之選舉、罷免以集會投票方式││辦法│1項│辦理者，應於投票日7日前將選舉││││、罷免種類、時間、地點、應選出││││名額及議程，以書面通知應出席人││││員，並於投票日在投票處所張貼。││├────┼───────────────┤││第10條第│農會之選舉以分區投票方式辦理者│││2項│，應於投票日7日前將選舉種類、││││時間、地點及應選出名額在農會及││││各農事小組公告，並以書面通知選││││舉人。││├────┼───────────────┤││第10條第│前2項之選舉、罷免，應報請主管│││3項│機關指派指導員列席指導。││├────┼───────────────┤││第20條│農會之選舉票、罷免票，應由各該││││農會依規定格式自行印製，並蓋用││││各該農會圖記及指導員印章。││├────┼───────────────┤││第32條第│農事小組組長、副組長、會員代表│││1項│之選舉、罷免結果，應於選舉、罷││││免投票完畢之當日，由指導員編造││││選舉、罷免情形紀錄2份，分送農││││會及主管機關，並由農會於選舉、││││罷免投票完畢之日起7日內造具當││││選人簡歷冊或被罷免人名冊，報請││││主管機關備案。││├────┼───────────────┤││第32條第│理事長、常務監事、理事、監事及│││2項│出席上級農會代表之選舉、罷免結││││果，應由農會於選舉、罷免投票完││││畢之日起7日內編造當選人簡歷冊││││、候補理事、監事名冊或被罷免人││││名冊，報請主管機關備案，並副知││││上級農會。│├──────┼────┼───────────────┤│農會理監事候│第5條第1│農會理事、監事候選人之資格審查││選人實際從事│項│，由下列人員組成候選人資格審查││農業資格認定││小組辦理之：││及審查辦法││一、農會理事長、常務監事及總幹││││事。││││二、有上級農會者，上級農會指派││││之代表1人。││││三、主管機關指派之人員人。││├────┼───────────────┤││第5條第2│資格審查小組由農會理事長召集之│││項│，開會時，主管機關應派員列席。││├────┼───────────────┤││第6條│農會理事、監事候選人實際從事農││││業資格之審查應依下列程序辦理：││││一、農會會務單位，應將審查資料││││文件彙整，就法令規定先行審││││核，敘明具體意見，並造具名││││冊，送資格審查小組審查。││││二、資格審查小組審查時，應依法││││令規定條件個別審查，審查結││││果並應當場作成紀錄。││├────┼───────────────┤││第7條│資格審查小組於審查時，如認有必││││要，得指派人員至現場進行查證。││├────┼───────────────┤││第8條第1│資格審查小組，應於理事、監事候│││項│選人登記截止之日起7日內完成審││││查工作；經審查不合格者，農會應││││敘明理由通知其本人，如有異議，││││應於通知送達之次日起3日內以書││││面檢附有關證件，向農會申請復審││││，並以1次為限，逾期申請者，農││││會應不予受理。││├────┼───────────────┤││第8條第2│候選人資格審查合格後，應抽籤排│││項│定合格候選人先後次序，造具名冊││││，報請主管機關備查後，由農會於││││投票日7日前公告，並以書面通知││││候選人。│├──────┼────┼───────────────┤│農會法施行細│第36條│農會各種法定會議紀錄，應於會後││則│第2項│7日內，報主管機關備查；其屬於││││本法第37條各款之決議，並應專案││││報經主管機關核准，始得執行。│└──────┴────┴───────────────┘